一、农业政策性银行面临的主要风险

（一）政策性风险

（二）财政性风险

（三）信用风险.

（四）经营商业化风险

（五）道德风险

（六）经营性风险

（七）信贷集中风险

（八）法律保障风险

二、农业政策性银行经营风险的防范治理对策

（一）转变经营理念，适时调整完善信贷政策，实现由单一向多元的信贷政策转变

（二）明确各级财政职责，建立风险补偿机制，完善补贴机制

（三）推行抵押担保贷款管理，完善抵押担保手续，确保第二还款来源的充足性和有效性

（四）坚持政策性银行办行方向，在完善运行机制基础上强化其支农职能，拓宽业务范围

（五）建立健全各项规章制度，制定科学合理的考核指标体系，完善员工激励机制

（六）积极支持企业改革，帮助搞活企业经营，化解企业经营性风险

（七）加强对大型粮食购销企业和农业产业化龙头企业的贷款管理，最大限度地规避信贷风险

（八）加快农业政策性银行立法，为农发行经营和有效监管提供法律依据

内 容 摘 要

中国农业发展银行（以下简称“农发行”）作为惟一的国有农业政策性银行，是根据国务院1994年4月19日发出的《关于组建中国农业发展银行的通知》（国发[1994]25号）成立的。十年来，农发行在国务院、各级党委、政府的领导下，以党在各个时期的方针政策为指导，克服种种困难，认真履行职责，较好地完成了各个时期的工作任务，在促进农业发展、农民增收、农村稳定等方面做出了巨大贡献。当前，随着粮棉流通体制市场化的实质性推进，国家产业政策和发展规划的调整及企业产权制度改革的实施，农发行所面临的政策环境和市场环境正在不断改变，其内部机制和外部环境方面的问题日益暴露，经营压力和经营风险也随之加大。认真研究农发行面临的风险，理性分析风险产生的原因，寻求解决防范治理对策就成了当务之急。当前，农发行主要面临着政策性风险、财政性风险、信用性风险、经营商业化风险等。对存在的风险，已引起国务院及银行监管部门的高度重视，农发行全行上下也意识到了问题的严重性，正积极主动采取一系列行之有效的措施进行防范。通过完善信贷政策、建立补偿补贴机制、推行抵押担保、明确农发行政策性银行定位、加快立法等措施，确保农业政策性银行持续健康发展。

现阶段农业政策性银行面临的风险与防范治理

中国农业发展银行（以下简称“农发行”）作为惟一的国有农业政策性银行，是根据国务院1994年4月19日发出的《关于组建中国农业发展银行的通知》（国发[1994]25号）成立的。十年来，农发行在国务院、各级党委、政府的领导下，以党在各个时期的方针政策为指导，克服种种困难，认真履行职责，较好地完成了各个时期的工作任务，在促进农业发展、农民增收、农村稳定等方面做出了巨大贡献。当前，随着粮棉流通体制市场化的实质性推进，国家产业政策和发展规划的调整及企业产权制度改革的实施，农发行所面临的政策环境和市场环境正在不断改变，其内部机制和外部环境方面的问题日益暴露，经营压力和经营风险也随之加大。认真研究农发行面临的风险，理性分析风险产生的原因，寻求解决防范治理对策就成了当务之急。

一、农业政策性银行面临的主要风险

（一）政策性风险。政策性银行自身的政策属性规定了政策性银行在市场条件下，不能追逐高利、自身经济效益较好的行业、项目，而只能根据国家的产业政策和地区经济发展战略，重点支持那些周期长、风险高、社会效益好的行业和项目。农发行一直以服务“三农”和执行国家不同时期相关政策为己任，本身的风险意识比较淡薄。近年来，国家加大了粮食流通体制改革力度，又进一步增加了农发行的信贷风险。一是国家粮食购销体制改革步伐加快，农发行贷款性质由完全的政策性转向政策性和商业性并存，主要表现在保护价收购贷款减少，非保护价贷款数量大量增加，加大了农发行增量贷款风险。二是新一轮粮改政策的逐步推开，财政补贴方式将由对农产品流通环节转向对种粮农民直接补贴，这将使农发行失去“财政补贴”这一主要收息来源，进而加大了存量资产风险。三是粮食购销政策调整后，退出保护价收购的粮食品种和范围扩大，保护价粮食收购贷款增量随之减少。然而保护价收购贷款存量风险逐渐显现出来。由于当时按政策敞开收购的保护价粮食价位高，入库量大，有政府补贴政策，企业经营压力较小，且大量库存无法顺价销售，以致形成大量的高成本、低品质粮食库存。粮食流通市场完全市场化和粮食购销主体多元化后，粮食购销市场竞争加剧，在大部分粮食品种购销由市场定价的大环境下，上述粮食库存难以实现保本销售，这种因购销政策调整给农发行形成了潜在的信贷风险。

（二）财政性风险。主要表现在两方面，一是农发行的贷款有很大部分属于政策性、有财政补贴来源的财务挂账贷款，由于数额巨大，消化迟缓，导致了信贷资金呆滞，已形成了风险。政策性财务挂账是粮食收储企业在执行国家政策任务时发生的亏损，现在不能拨补到位，也就是说企业的亏损挂账是用农发行的信贷资金来弥补的。这种欠款，直接占用了农发行信贷资金，企业是无力承担或偿还的，同时因种种原因地方财政应补的部分也难以到位，严重影响了信贷资产质量的提高，影响了农发行信贷资金的正常周转，形成了信贷资金的营运风险和无库存占用贷款风险。二是国家为了维护全国粮食市场的供求平衡和稳定，保护种粮农民的利益，对部分粮食品种实行保护价收购政策。粮食收购的保护价格由地方政府制定，按保护价收购引起的超储所产生的费用补贴和亏损由粮食风险基金承担。而粮食风险基金是由各级财政按比例筹措。由此导致主产区各省产粮越多的各级财政承担的粮食风险基金数额越大，财政负担越重，在风险基金不能及时到位的情况下，导致风险的发生。

（三）信用风险。可以这样说，政府和企业的信用决定着农发行贷款质量。一是农发行信贷资产存量大多集中于粮棉储备和保护价收购领域，财政补贴是贷款利息的主要来源，各级地方政府对这部分贷款都作了“利费补贴、价差损失财政兜底”的承诺，而法律对“财政兜底承诺”的有效性没有明确规定，由于地方财政普遍较为困难，利费补贴能否及时足量到位、价差损失是否全额承担，在很大程度上取决于地方政府信用。二是随着粮改进入实质性操作阶段，由于政府对企业改制资金投入不足，致使一些企业借改制之机挤占挪用农发行信贷资金，以及用信贷资金、库存粮食分流安置企业职工，采取各种违规方式逃废和悬空农发行债务。三是国有粮食企业在收购保护价粮食时，农发行采用信用或少量保证金方式贷款，信用贷款风险很大。就抵押贷款而言，国有粮食企业绝大多数地处偏远地域，资产变现能力差，一旦粮食陈化或市价走低，贷款将很难收回，贷款风险加大。

（四）经营商业化风险。农发行成立以来，根据其职能，承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政性支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。2004年，农发行的业务范围逐步扩大到与粮食相关的生产、流通、转化等领域，有些领域商业银行也在积极争取介入，形成了农发行与商业银行竞争的格局，农发行业务经营“商业化”倾向明显。农发行商业化经营必将加大其信贷资产风险。一是现有的信贷人员少，素质普遍不高，贷款“三查”和内控机制难以在防范和化解信贷风险上发挥应有作用。二是农发行商业性贷款主要用于不同所有制的粮棉收购和加工企业，由于企业规模小、自有资金少，抵御市场风险能力弱，企业未来经营效益的不确定性将对贷款的偿还产生影响。

（五）道德风险。政策性银行的服务对象较为单一，农发行尤为突出。1998年4月国务院调整农发行业务范围以来，农发行就逐步形成了与粮食购销企业“捆绑式”的特殊银企关系。对企业来说，容易将农发行的贷款视为政府“拨”给的资金，主观上按期还本付息的意愿和信贷约束力不强。对信贷人员来说，由于这些贷款不是自主发放的，一旦收不回可以“贷款的政策性”为由推卸责任，农发行信贷人员所承担的责任远远小于商业银行信贷人员承担的责任，从而导致信贷员放松贷后监督检查，致使贷后管理放松，甚至流于形式。因此农发行贷款从借贷两方面都不同程度地存在道德风险。

（六）经营性风险。新一轮粮改政策已全面推开，以“两放开一调整”为主要内容补贴方式实行直补农民，标志着粮食流通体制改革市场化的必然趋势和最终目标。粮食市场化改革对农发行经营管理的冲击是显而易见和不可小视。一是粮食市场化改革后，粮食购销企业原来的“政府职能”基本解除，企业完全按市场化规则运作，收购资金既要按控制贷款风险，又要防止区域性农民“卖粮难”问题，农发行处于“两难”境地。二是粮棉企业改制，职工转变身份，大多数地区按县域经济民营化的要求实行多种形式的体制改革，收购资金不再具有“刚性”，农发行在贷款对象的选择上也不再是“捆绑”的指定型，而是“择优”的模糊型，选择的风险日益趋于市场化。三是市场全面放开，收购主体的多元化，粮棉企业多渠道筹集资金、多方式组织收购、多形式开展经营，企业经营的好坏直接关系到农发行贷款的安全，粮棉市场化改革和经营带给农发行信贷风险日渐显现。四是由于专储粮轮换和损耗处理办法不健全，致使保管中的正常损耗不能及时处理，不但贷款本金无法收回，而且部分损耗所占用的贷款利息也无法落实，储备粮经营管理形成的风险需引起高度重视。

（七）信贷集中风险。农发行作为政策性银行的属性决定了其贷款投向相对集中，但农发行本质上也是银行，必须遵循银行经营的一般规律，在执行政策的前提下讲效益、讲管理、讲风险。目前，农发行发放的贷款集中在粮棉购销企业，按照银行经营管理中对单一客户贷款额度比例限制规定，农发行对单一客户贷款比例过高，贷款风险得不到有效分散。同时，农发行资本金严重不足，化解和抵御风险能力较弱，严重影响了业务经营。

（八）法律保障风险。国外政策性银行一般是先立法，后设机构，运行有独立的法律依据。农发行从1994年成立至今，有关立法一直没有出台，对农发行的经营范围、运行规则、违规处罚等都没有明确规定。十年来，农发行主要是按照“有关法律、法规和方针、政策”运行的，在这期间，农发行的职能定位多次调整，现在农发行发挥职能作用的空间非常有限，社会各界要求拓展农发行业务范围的呼声日渐强烈。农发行在无法规约束情况下运行，具有较大缺陷。一是市场定位不明确，业务经营欠规范，使农发行业务经营一直处在探索阶段。二是束缚农发行手脚，制约其正常职能的发挥和自身发展。三是使监管部门的监管无法可依，监管和考核无标准，导致对农发行的监管形成许多空白，使一些问题长期得不到暴露，潜藏着巨大金融风险。

二、农业政策性银行经营风险的防范治理对策

（一）转变经营理念，适时调整完善信贷政策，实现由单一向多元的信贷政策转变。一是树立执行政策与防范风险相统一的经营理念。开展全员风险防范教育，牢固树立核算观念、效益观念和风险意识，要让全行员工尤其是信贷人员认识到，农业政策性银行也是银行，必须讲究贷款的有偿性，讲究资金的安全性、流动性、效益性，切实把防范和化解风险、提高信贷资产质量当作农发行生存和发展的大事来对待。对政府调控的粮食贷款，在落实风险补偿的前提下积极支持，对企业自主经营的粮食贷款，全面推行贷款资格认定、信用等级评定、风险保证金、有效资产抵押担保等行之有效的措施，逐步建立以客户风险承受能力为核心的风险防范管理体系，按企业风险承受能力择优发放贷款。二是处理好与地方政府及相关部门的关系。经常向地方政府汇报农发行的工作情况，争取理解和支持；加强与地方财政、粮食行政管理等部门的联系与沟通，督促落实利息费用补贴资金来源，并及时拨补到位，控制政策性贷款风险。三是加大对贷款企业的监管力度。建立和完善开户企业和法人代表征信体系，建立企业失信惩戒机制和守信增益机制，加大对逃废债务企业的追偿力度，加大对诚信企业的支持力度。

（二）明确各级财政职责，建立风险补偿机制，完善补贴机制。一是按照“谁决策、谁负责、谁消化”的原则，分清中央财政与地方财政的责任，并确定是否制定了挂账贷款消化计划，资金来源是否落实，避免相互推诿扯皮、悬空农发行贷款。二是算好应收补贴、实收补贴和欠补金额大账。对欠补资金，要督促相应财政部门落实补贴资金来源，确保按时足额拨付。三是进一步落实粮改行政首长负责制，强化政府在粮改和化解信贷风险中的职能作用。四是建立风险补偿机制。根据业务发展需要，尽快建立风险补偿机制，这既有利于农发行增强控制风险能力，最终也可减少财政负担。五是加快完善补贴机制。农发行的健康发展离不开国家财政的大力支持，在可能的条件下，国家和地方财政应进一步加大对农发行的支持力度，增强可持续发展能力。

（三）推行抵押担保贷款管理，完善抵押担保手续，确保第二还款来源的充足性和有效性。目前，政府和企业的诚信还不能完全成为得到法律认可和保障的道德规则，因此，农发行要在密切关注当前经济发展、财政实力和企业经营的情况下，一是依据《合同法》和央行制定的《贷款证管理办法》，规范贷款合同文本和合同签证程序，使其尽可能符合法律要求。二是依据《担保法》，对贷款实施有效资产抵押担保。对在农发行贷款的企业，有条件办理有效资产抵押担保而不办理的，暂缓其贷款资格的认定；加强与企业的沟通，消除其抵触情绪；充分利用政府主管部门对土地和房产的他项权利登记政策、费用不同的特点，在确保法律效力的前提下，用足政策，指导企业灵活办理抵押登记，降低成本。三是在贷后风险化解上，建立科学的贷款风险监测考核制度，对信贷资产质量和风险状况进行全面的反映和评价，依据《民法通则》、《民事诉讼法》和《破产法》等，大力清收不良贷款，提高信贷资产质量。

（四）坚持政策性银行办行方向，在完善运行机制基础上强化其支农职能，拓宽业务范围。一是农发行的定位要符合中国国情。我国农业依然是国民经济发展的薄弱环节，投入不足、基础设施脆弱的状况并没有改变，农村经济社会发展明显滞后的局面并没有根本改观，“三农”问题仍是全党工作的重中之重。农发行要充分发挥对农业的支持保护作用，在更大范围、更宽领域，切实履行职能，全方位服务“三农”。二是明确农发行的营运原则。比照商业银行的“安全性、流动性、效益性”原则，农发行应确定为“政策性、安全性、流动性、持续性”。要正确处理好政策性和可持续性的问题，农发行执行国家政策是其天职，如果只片面追求经济效益，不讲政策，那就不成其为政策性银行。在讲政策的前提下，要认真处理好“持续性”问题，贷款本金必须按时收回，在此基础上，实现微利。当前，国家要求农发行按照最低收购价及以上价格支持收购规定品种粮食，农发行就必须执行国家政策，提供资金支持企业去收。对这部分贷款农发行要单独记账、单独反映，以后出现价差亏损，造成了新的信贷风险，国家财政需弥补这部分损失，以实现农发行可持续发展。三是拓宽业务范围，充分发挥农业政策性金融的全方位支农职能。2005年中央一号文件指出：“加大政策性金融支农力度，增加支持农业和农村发展的中长期贷款，在完善运行机制基础上强化农业发展银行的支农作用，拓宽业务范围”。当前，农发行正大刀阔斧进行内部综合改革，完善体制机制，减少行政色彩，力争用三年时间使农发行有明显改观，为真正办成发展空间合理、治理结构科学、体制机制健全、经营管理规范、操作手段先进、具有可持续发展能力的现代银行打下坚实基础。改革需要一个过程，在深化改革的同时，应适时调整农发行业务范围，逐步增加农村基础设施建设贷款、农村综合开发贷款、扶贫开发贷款等，更好地为 “三农”服务。

（五）建立健全各项规章制度，制定科学合理的考核指标体系，完善员工激励机制。一是参照《金融机构内部控制指导原则》的要求，建立覆盖所有业务品种和业务操作环节的规章制度，重点对现行的信贷管理制度和操作流程进行再造，建立新的贷款运行机制。二是提高内部审计的独立性和覆盖面，充分发挥其确保各项内控措施得到全面落实的关键作用。按照商业银行的成功实践，改革内部审计体制，建立起垂直管理、具有充分独立性权威性、向法人代表负责的审计管理体制。三是下达合理的考核指标，调动员工的工作积极性，提高员工的责任意识。将指标完成情况与个人绩效挂钩，严格实行奖惩制度。四是在不影响业务正常进行的前提下，对重点岗位员工和要害部门负责人进行定期岗位轮换，以避免经济责任案件的发生，进而有效控制道德风险。

（六）积极支持企业改革，帮助企业搞活经营，化解企业经营性风险。积极支持企业深化改革，帮助企业搞活经营，增加效益，是防范和控制经营性风险有效途径。一是要积极参与企业改制方案的研究制定，参与资产评估和处置，对有利于规避和减轻农发行债权风险的政策措施，要大力支持，对企业借改革改制之机悬空、逃废农发行贷款债务和挪用信贷资金支付改革成本的行为要坚决制止。二是帮助企业改进经营方式，支持企业打破地域界限，扩大购销业务，走大购大销、快购快销、薄利多销的路子，巩固和提高市场占有率。农发行在企业经营过程中，要切实增强服务意识，一方面要建立和完善粮食购销和市场信息网络，为企业提供市场信息服务，另一方面要充分发挥农发行系统整体优势，帮助企业寻找市场空间，协助企业建立跨地区、跨省际企业间的购销联系，形成长期稳定的购销关系。三是建立新增贷款风险补偿金制度和还贷保证金制度。对非保护价粮食收购贷款，要求企业从每笔粮食销售利润中提取一定比例的资金作为贷款风险补偿基金，存入农发行专户进行管理；对粮食销售前预收货款、合同保证金等作为企业自筹资金，存入农发行专户，以还贷保证金的形式达到有效防范和化解信贷风险的目的。建立以上两项制度后，企业一旦出现经营风险，则可以丰补歉、以盈补亏。四是切实加强对企业库存的监管，严格落实信贷员定期查库制度、粮食出入库报告制度、信贷员联库责任制和企业库存粮食质量的检测制度，坚决制止企业将库存粮油违规销售、带钱带粮分流人员等违规行为，督促企业库存的推陈储新，切实将库存粮食管实、管好。

（七）加强对大型粮食购销企业和农业产业化龙头企业的贷款管理，最大限度地规避信贷风险。对大型粮油购销企业和农业产业化龙头企业，由于贷款数额大，农发行要把其作为重点监控对象，要不断强化贷后管理，全面了解借款人资信状况，准确判断借款人的经营前景和贷款使用过程中的不确定性因素，全面掌握信贷资产的真实价值和风险程度，及时识别和防范贷款的潜在风险。

（八）加快农业政策性银行立法，为农发行经营和有效监管提供法律依据。绝大多数国家政策性金融机构都是以单独的法律条例为政策性银行开展经营活动提供法律保障，不受普通银行法的制约。目前我国商业银行共同执行《商业银行法》，而政策性银行是特殊的法人，《商业银行法》不适用于它。因此，必须尽快为农业政策性银行立法，一是进一步明确农发行作为国家信用机构的性质、地位、业务范围、经营宗旨、资金来源和运用等，促进农发行自我约束、自主决策和健康发展。二是为银行监管部门对农发行业务经营的有效监管提供法律依据。

 二○○五年五月三日

 

参 考 文 献

1、马清，《当前信贷管理面临的突出风险及对策》，《农业发展与金融 》2003年第8期。 

2、赵培恒，《现阶段农发行信贷风险分析及对策》，《农业发展与金融 》2004年第2期。

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