一、欠发达地区银行业金融机构非现场监管现状

二、对非现场监管有效性不足的症结分析

三、提高非现场监管有效性的对策建议

内 容 摘 要

非现场监管是一种事前监管，是指监管部门或金融机构非现场监管职能部门对金融机构报送的数据、报表和有关资料，以及通过其它渠道（如媒体、定期会谈等）取得的信息，进行整理和综合分析，并通过一系列风险监测和评价指标，对金融机构的经营风险做出初步评价和早期预警，并实施连续性、全程性的监管，它相当于“雷达站”，是银行持续监管的重要内容和集中表现，能够克服现场监管的诸多限制。自与人民银行分设以来，银监会已将监管重点从现场检查为主向非现场监管和现场检查为主转变，非现场监管取代了银行业监管的主导地位。从发展现状来看，非现场监管无疑在逐步推进，但在欠发达地区，总体上仍处于被动局面，发展步履维艰，非现场监管有效性不足的问题尤为突出，当然原因是多方面的，既有主观原因，也有客观因素，还存在银行监管当局非现场监管模式先天不足的缺憾和后天发育尚不成熟的问题，严重制约着监管质量和效率的进一步提高。本人通过对欠发达地区银行业金融机构非现场监管现状的专题调研，借以寻求改进和完善推进欠发达地区提高银行业金融机构非现场监管效率的有效途径。

对欠发达地区银行业金融机构非现场监管

有效性不足的调查与思考

非现场监管为一种事前监管，是指监管部门对金融机构报送的数据、报表和有关资料，以及通过其它渠道（如媒体、定期会谈等）取得的信息，进行整理和综合分析，并通过一系列分险监测和评价指标，对金融机构的经营风险作出初步评价和早期预警，并实施连续性、全程性的监管，它相当于“雷达站”，是银行持续监管的重要内容和集中表现，能够克服现场监管的诸多限制。自与人民银行分设以来，银监会已将监管重点从现场监管为主转向了非现场监管，非现场监管取代了银行业监管的主导地位。从发展现状来看，非现场监管无疑在逐步推进，但在欠发达地区，总体上仍处于被动局面，发展步履维艰，非现场监管有效性不足的问题尤为突出，当然原因是多方面的，既有主观原因，也有客观因素，还存在国家银监当局非现场监管模式先天不足的缺憾和后天发育尚不成熟的问题，严重制约着监管质量和效率的进一步提高。为此，本人对黄南州非现场监管现状进行了专题调研，借以寻求改进和完善推进欠发达地区提高非现场监管效率的有效途径。

一、欠发达地区银行业金融机构非现场监管现状

黄南藏族自治州位于青海省东南部，平均海拔在3500米以上，山高沟深，自然条件恶劣，气候干寒，灾害频繁。辖属四县均为贫困县，其中两县为国定贫困县。全州总人口21、54万人，其中少数民族19、86万人，占总人口的92、19％，贫困人口达98840人，其中绝对贫困人口62200人，属典型的欠发达少数民族地区。目前，黄南州金融机构非现场监管方面存在的主要问题：一是辖区金融机构领导存在对非现场监管工作的重视程度不够，配备非现场监管人员整体素质不高，且不稳定。据调查，黄南州46家银行业金融机构从事非现场监管统计工作的专兼职人员仅19人，占全部人员的4.67 %。其中，具有大专学历的 6人，中专学历的8 人，高中以下学历的5人，从中不难看出，人员配备少不算，素质也偏低，业务技能普遍不高，这大大影响了非现场监管主导作用的有效发挥。二是辖区农村信用社、尤其是邮政储蓄作为银行业监管中的最薄弱链条，监管统计人员不稳的问题就更加突出，邮政储蓄甚至没有专兼职的统计员，分析也就无从谈起。三是网络及程序建设与高质量非现场监管要求不相匹配，目前黄南州金融机构中仅农村信用社配备了较为完善的非现场监测预警程序，其他金融机构还没有一套完整的非现场监测程序，更不能有效的利用网络技术开展非现场监管工作。四是部分监测程序设置所含指标有限。如对农村信用社的非现场监管风险指标设置上看，主要是反映金融机构信贷资产和非信贷资产等资产风险，而对金融的资产流动性风险和经营操作风险等无指标反映。

二、对银行业金融机构非现场监管有效性不足的症结分析

欠发达地区银行业的非现场监管未能充分发挥应有的作用，有效性不足主要表现在：一是非现场监管随意性大，灵敏度低，对现场检查指引不足。非现场监管与现场检查之间相互脱节，各自为战，现场检查的频率、力度、范围和重点缺乏非现场早期预警分析指引和导向支持。二是对监管对象风险识别不够，反应不够充分。非现场监管工作很大程度上“蜕化”成为简单的数据统计和报表说明工作，分析仅仅停留于表面，对风险的揭示深度不够，质量欠佳，难以有效发挥非现场监管的动态监测和风险预警作用。总结非现场监管有效性不足的症结，主要有以下几个层面的阻碍因素：

 （一）监管制度层面

 首先，非现场监管制度深度有待于进一步突破。在传统银行业发展阶段，是以合规性监管为主导。即监管商业银行是否认真执行有关金融法律、法规和一些行政性管理规定，实施事后查处。在以合规性为主导的监管制度环境里，非现场监管缺乏应有的生存和发展“土壤”。但在对当前欠发达地区非现场监管的现状调查中发现，监管思路仍未彻底摆脱合规性监管的桎梏，非现场监管的生存和发展环境还不尽如人意，监管制度不完善，力度不足，深度不够，随意性较大。监管责任制中仅对监管信息收集内容以及信息的处理和监管报告作了规定，而对风险评价以及应采取的措施没有规范性要求，致使非现场监管工作随意性较大。监管人员即使没有准确判断风险，也未及时采取有效的监管措施，在制度上缺乏相应的责任追究制。制度上的“软约束”，致使欠发达地区非现场监管工作似乎仍停留在合规性监管的框架中，监管重心向风险监管迁移的趋势不够明显。其次，大量运动式现场监管，冲淡和削弱了非现场监管的有效运作。由于现场检查工作量大、时间紧，非现场监管报告疏于深入分析，止于应付。加上近几年频繁进行的监管组织改革，使得监管数据的积累被割裂，非现场监管的持续性被大打折扣。而在制度上尚未对综合运用现场检查和非现场监管两种监管手段，形成监管合力，充分发挥各自功能，互补互用，提高监管整体效能，尽快实现由现场检查为主向非现场监管为主的转变作出可操作性强且有一定刚性约束的制度办法。另外，非现场监管没有贯彻“管法人”的监管原则。把对法人银行适用的监管内容、监管指标简单、机械地套在非法人机构身上。法人机构没有作为一个法人整体给予应有的重视，对非法人机构非现场监管又没有作为法人监管的延伸和补充对待，监管指标仅对商业银行违反资产负债比例管理作了明确的规定，而对其他监管指标尚未从法规上进行约束。因此，非现场监管的实际价值难以真正体现。

 （二）监管技术层面

监管技术相对落后，基础薄弱，信息共享率低。目前，监管部门应用电子计算机的水平远落后于商业银行，从而降低了监管工作的质量和效率。非现场监管资料主要依靠手工报表和磁盘传递，尚没有建立监管数据的网络传输以及自动核对、汇总、分析和报送程序，特别是大额交易及风险状况，监管部门无法实时掌握被监管机构的经营状况，监管人员难以借助科技手段提升分析效率，致使风险反应滞后。人民银行和银监分局的统计、货币信贷、会计、监管科室等部门均要求商业银行报送报表资料，由于监管部门电子技术应用率较低，信息共享率不高，导致商业银行和相关部门重复劳动，增加了工作量，获取的数据往往也与人民银行统计部门获取的数据差距较大，特别是不良贷款数据吻合性较差。另外，商业银行报表资料主要靠手工报送，工作量大、速度慢，效率较低，以致影响监管部门没有充足的时间分析监管信息并完成风险评价工作，使非现场监管工作难以做深，影响了监管的质量。

（三）人员层面

 由于重视不够，欠发达地区高水平的非现场监管分析人才普遍缺乏，尤其缺乏精通非现场监管业务的高科技人才，严重影响到非现场监管分析和评估的效果。加之，一些监管人员由于作风不实，疏于深入有效的分析，以致不能提供有价值的监管信息，降低了非现场监管的效率和质量。另外，银监会与人行分家之后，派出机构人员较少，相对于非现场监管业务量来说，人手是紧缺的。所以，非现场监管人员工作的辛苦程度可想而知。让我们来看看，他们究竟做些什么？银监会下发一套非现场监管报表系统，省局独创一套系统。那我们再看看，这些业务是否创新了？本来利用一套财务报表就可以完成对被监管机构的资本充足性、资产流动性、安全性、效益性、综合发展能力和管理能力等的全方位监管，而现在经过两级监管机构的创新，报表不仅琐屑、重复、复杂，耗去非现场监管人员８０％的精力不说，而且被监管机构也因报备这许多内容庞杂繁多的报表而怨声载道，甚至消极怠工。试想一下，在这种状态下，被监管机构又怎能配合监管？非现场监管人员如何再有精力去做非现场监管分析？非现场监管的预警预报作用又怎么去体现呢？所以，各级非现场监管人员，虽然终日忙忙碌碌不得空闲，确实收效甚微，根本没有发挥出应有的作用。

 （四）其他层面

 1、非现场监管分析自身存在局限性。非现场监管最经常使用的比率指标分析手段本身有一定局限性。如，难以提供更加准确清晰的实情和原因。比率分析所使用的数据均为历史数据，这对于预测动态的未来并非完全合理可靠。比率分析重比率值指标的好坏，但并没有一个绝对的标准可资判断，需要经常跟进。由于各银行机构在会计科目使用、经营方法、会计政策、经营环境等方面存在一定的差异，而这些差异的影响在分析时又很难一一剔除，因此，降低了在不同机构间进行比率分析的可比性，这给银行业金融机构和监管当局整合非现场监管力量，构建大监管格局形成了障碍。

 2、 非现场监管指标体系设计欠合理，对风险揭示反映不够充分。一是注重对传统资产负债业务和信贷资产的监管，对表外业务和新业务的监管弱化，忽视对非信贷资产的监测分析。二是忽视了对指标间安全性、流动性和盈利性的内在联系和互动分析，注重对单个指标的考核。三是指标监测内容的设计没有充分体现法人与非法人银行机构的差异性，对法人机构和非法人机构使用相同的监管指标，体现不出不同层级的监管机构不同的监管重点。

 3、 非现场监管分析的载体――信息源不真实。一方面，指标口径不一，填报说明不清，客观上导致监管指标数据不准确；另一方面，个别银行机构在业务经营、账务核算、报表数字上弄虚作假，用篡改账目、报表、滥用会计科目等方式掩盖经营真相，虚报瞒报经营实绩的现象时有发生。这些人为的不正常因素往往诱使非现场监管分析跌入陷阱，误差较大。另外，随着金融创新的发展，银行的表外业务激增，这些业务并不在资产负债表和损益表中反映，使非现场监管的透明度和准确性下降。

 总之，由于非现场监管受到上述种种阻碍，多年来非现场监管工作在欠发达地区并没有大的提高，其风险识别和评价的作用发挥受到较大制约，实践中非现场监管往往受到忽视，形成了不利于非现场监管发展的“恶性循环”。考虑到上述阻碍因素的根除尚需时日，现阶段以至今后相当一段时间，非现场监管还不能脱离现场检查而存在，更不能作为替代现场检查的首要方式。踏踏实实克服和预防非现场监管的局限性和制约因素，实现非现场监管与现场检查并重的“良性循环”，将是提高欠发达地区银行业金融机构监管实效的必经之路。

 　 三、提高银行业金融机构非现场监管有效性的对策建议

鉴于对上述非现场监管有效性不足的症结分析，实际上也为改进非现场监管工作提出了工作思路和切入点。要提高欠发达地区非现场监管工作的质量和效率，实现对监管数据、资料进行全面、系统、持续、动态的分析，及时发现银行业经营过程中的潜在问题，进而充分发挥非现场监管的风险预警作用，应采取以下对策：

（一）必须切实由合规监管为主向以风险监管为主、兼顾合规监管转变，由“运动式”监管向持续监管转变，最终实现风险为本的监管。风险为本监管模式的内涵为：事先设计银行经营风险监测指标，及时评估和衡量银行营运时所面临的风险，进而敦促银行采取有效的管理措施予以防范和化解。在这种监管模式中，渗透和充斥着更多的数据收集以及分析与预测，标志着银行监管迈上了更高层次，有利于更好把握单个银行和银行业整体的运行状况。加强和健全非现场监管，顺应和升华了银行业风险为本监管新理念和监管新模式的变迁。目前，要特别注意克服在传统体制下形成的长期思维定势和工作惯性，防止“惯性作用”的反弹，摆脱传统合规性监管的束缚，逐步迈向风险监管为本的监管轨道。

应注重对法人机构总体风险监管，强化现场检查的计划性。建议银监会加强对银行机构总体风险的非现场监管分析，指导各地银监局及分局对分析中发现的问题进行跟踪检查。要坚持属地监管原则，对欠发达地区的监管机构，要尽量避免安排全国统一的现场检查项目和其他大的现场检查项目，防止运动式现场检查简单替代和冲击非现场监管。

要善于利用非现场监管分析结果，分门别类进行审查、分析和监督，充分发挥非现场监管的作用，实现非现场监管与现场检查的协调一致。在非现场监管分析过程中，要关注设定的有关指标指导线(预警值)有无被银行机构突破，对于其中的风险苗头和问题倾向，要及时进行风险提示。如果不能自我纠正的，或无法解释其原因，则应与该机构管理层举行谨慎会议，迅速制定相应的挽救措施和作出必要的决策。非现场好比“雷达站”，要通过翔实的分析，明确现场检查的重点对象和重点领域，为现场检查提供线索，提高现场检查的计划性和针对性。现场检查要进一步深化、验证和落实非现场监管意见和结论。通过非现场监管与现场检查的密切配合，实现监管资源整合，共同提高银行监管的能力和有效性。

（二）要尽快建立以电子化、网络化为基础的非现场监管信息系统，打造非现场监管信息平台。首先，要利用计算机网络和程序实现非现场监管信息采集网络化，实现数据核对、汇总、对比、分析、查询、报表管理、上报和风险预警的自动化，提高分析工作效率和水平。通过信息平台实施金融机构管理、业务管理、高级管理人员管理、市场退出、机构报表、非现场监管和日常监管等信息资料的集中管理和资源共享；通过非现场监管分析系统对非现场数据进行汇总、分析，实现对金融机构的连续监控、历史趋势分析、同行业比较分析、结构分析和风险定量分析，指导监管部门实施对金融机构的分类监管，提高监管工作效率和水平。其次是提高数据传输的电子化水平。为了提高统计部门的信息利用率，降低不同口径获得信息的差异率，建议银监会监管、统计和科技部门共同研究开发一套软件，使银监会监管部门的监管报表从统计部门的全科目报表中生成，提高数据的准确性。再次，借助信贷登记系统报送不良贷款清单。建议银监会监管部门、统计部门充分利用人民银行的信贷登记咨询系统进行查询、汇总数据。特别是对消费贷款、按揭贷款和农户贷款根据其金额小、户数多的特点，建议允许分类汇总，减少工作量。

（三）要致力于造就一支高素质的综合风险分析人才队伍。非现场监管分析并不排除主观判断，在某种程度上甚至是一种监管的“艺术”。虽然一个合理的监测体系总是希望能建立在客观的基础上，作出客观的评估，但是实际上风险监测是一个带有很强主观色彩的事情，监管者的分析判断水平至关重要。每个监管人员在分析过程中，不仅要“知其然”，更要知其“所以然”，要善于分析消化大量本身可能并不说明问题的原始材料，并从中及时发现问题的苗头。一个训练有素的非现场监管人员，甚至可以凭借自己的智慧和能力来弥补分析手段的局限性，防止评价偏差。非现场监管人员如果既不专业，又不全身心投入，只是机械地看报表，套公式而不仔细考虑，那么，整个分析就会失去应有的作用和意义。另外，分家到现在，基层监管人员接受高层次培训的机会可谓少之又少。因而，我们要有计划、有组织的寻求尽快让非现场监管人员得到轮流和经常培训的机会，以提高非现场监管队伍素质，强化监管力度。与此同时，还要积极引入竞争激励机制和责任追究机制，将过去那种“伯乐相马”的人才培养机制，变为“赛马式”的竞争激励机制，奖优罚劣，才能形成整个监管队伍健康向上的精神风貌。

（四）要建立完善的报表体系和设计合理的报表内容。要根据新《金融企业会计制度》的变革，对银行机构的会计科目进行修改和完善。非现场监管报表要尽量与银行机构会计报表相衔接。信息统计部门要加强非现场监管的职能，适度拉近与非现场的联系。监管统计要以风险为核心，尽可能保持统计口径与会计口径的协调。明确机构“全科目”与会计科目的对转关系。统计部门还要编制非现场监测数据报送手册，规定统一、规范的监管数据定义和口径，保证监测信息的可比性，要进一步提高报表格式和内容的稳定性，防止朝令夕改，使银行业机构无所适从。同时，要督促银行机构加强统计组织管理，集中报送报表数据信息，提高报表利用效率。一是建议银监会监管部门、统计部门与商业银行共同研究制订一套共用的经营风险情况统计表，尽量减少附表，减少商业银行的工作量，提高报表的利用率。二是完善非现场监管报表体系。对非现场监管报表体系要进行认真的分析，对确实需要的报表，要预留合理的工作时间，并以制度的形式加以确定，以明确责任。监管部门、统计部门还要提高报表格式和内容的稳定性，防止朝令夕改，使商业银行无所适从。

（五）报表的真实性和准确性是非现场监管有效性的关键。要引导银行机构改进考核激励机制，为真实分类、充足拨备、做实利润等营造必需的制度环境。要在银行业“打假”，对虚假、伪造、迟报、漏报的银行机构及其负责人予以必要的法律和行政处罚。

（六）要结合银行业发展实际，与时俱进，研究制定科学有效的银行业风险监管核心指标和风险预警体系。要进一步完善资本充足率、内部控制和资产质量指标，取消部分合规性强、风险敏感度低的流动性指标，增加市场风险监管指标。每项指标值究竟多少合适，都要考虑其自身质和量的规定性，都要考虑银行业“安全性、流动性和效益性”的经营原则。不能简单地认为，要求低于预警值的指标越低越好，要求高于预警值的指标越高越好，使之能真实、准确、全面地反映商业银行的风险管理状况和财务结果，全面反映表内外的信息情况。对法人银行机构和非法人银行机构指标监测的侧重点应有所区别。但是在非现场监测过程中，也要注意谨防监测指标的异化。风险监测的过程，也是与银行机构各项经营指标链接，形成激励相容的过程。为了加强监管，防范金融风险，监管当局为银行机构制定了各种监管标准，如最低资本要求，不良贷款比率等措施，对保持银行体系风险处在可容忍水平上起着重要作用。为防范监测指标的异化，应鼓励银行机构在保持“效益性、安全性、流动性”均衡的前提下，采取更谨慎的风险头寸。对弄虚作假、采取“粉饰性”做法，有意规避监管的行为，应给予严厉处罚。

（七）要致力于建立和健全一套科学、合理的非现场监管分析评价方法体系和制度规定。根据不同的监管对象，围绕监管目标和任务，设计健全合理的指标体系，建立安全高效的信息采集传递系统，开发科学全面的信息分析程序。要善于将一系列科学分析方法引入实践，要注意综合运用不同的分析方法深入比较研究。如在分析中将动态分析和静态分析相结合、将定量分析与定性分析相结合，分析过去和预测未来相结合。要对其在同类组的位置进行横向分析，对其变化和发展趋势进行纵向分析。对情况复杂、难以识别的银行机构，要建立非现场监管分析会制度，通过非现场监管和现场检查小组成员集体会诊，提高“诊断”质量。结合实际进一步完善非现场监管制度体系建设，提高制度的稳定性，扩展制度涵盖的广度和深度。对表外业务和新业务以及非信贷资产等的制度规定要进一步向广度和深度延伸，要致力于提高制度的灵敏度和可操作性，严防死搬硬套。

要从制度安排上加强非现场监管基础性工作，加强监管数据的收集整理和持续积累，健全各类机构监管信息档案。要对非现场监管报表信息实施统一采集、集中处理和信息共享，在条件成熟时，可借鉴英、美等国的做法，建立非现场监控中心数据库，解决信息分割的问题，实现信息共享，要与银行业金融机构非现场监管工作形成合力，最大限度的整合现有的非现场监管力量，提高监管的权威性，真正发挥出监管的效力。监管部门要加强对商业银行信贷、会计等业务数据真实性和准确性的核查，如果发现数据有差错，则要及时通知银行机构改正，并对数据差错情节严重的机构要予以严惩 。

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