内 容 摘 要

前言

金融机构内部控制的概念和内容。

二、我国金融机构内控管理存在的主要问题。

三、完善和加强金融机构内控建设的必要性和迫切性。

1、金融机构内控建设是银行业监督管理委员会金融监管的要求。

2、加强和完善内控建设是金融机构自律管理的要求。

3、加强金融机构内控建设，是参与国际金融市场竞争和合作的需求。

4、加强金融机构内控建设的迫切性。

四、健全、完善内部控制，保障金融业安全稳健有效运行。

 1、各级领导要按照“统一领导，齐抓共管，部门各负其职，紧密依靠群众”的原则，高度重视内控建设。

2、建立、健全各项管理办法和规章制度，狠抓各项落实。

3、加强金融机构内部管理，提高信贷资产质量，优化信贷资产结构。

4、强化内部控制，建立严密的会计控制系统。

5、实施有效的监督、建立合理有效的激励、约束机制。

结束语

完善和加强金融机构内控建设的思考

随着中国加入WTO成为世界贸易组织的正式成员，我国金融企业将受到国外金融同业激烈的挑战。国内金融业要寻求发展，必须彻底进行机制改革以适应入世的要求。随着金融体制的不断完善，防范和化解金融风险已经是金融工作的重中之重。而建立科学完善的金融机构内部控制制度，是防范金融风险的第一道坚强防线。因此，在当前金融体制改革中各金融机构完善和加强内控建设具有重要意义。本文通过对完善和加强金融机构内控建设的必要性和迫切性的分析，以及完善和加强金融机构内部控制的具体措施和方法进行探讨。

金融机构内部控制的概念和内容。

内部控制是一个古老而又充满活力的话题，其目的就是要规避风险。在我国，关于金融机构内部控制的概念不尽一致。得到较为普遍认可的是根据中国人民银行总行制定的《加强金融机构内部控制的指导原则》（银发[1997]199号）。其对金融机构内部控制的概念定义为：金融机构内部控制是金融机构的一种自律行为，是金融机构为完成既定的工作目标和防范风险，对内部各职能部门及其工作人员从事的业务活动进行风险控制、制度管理和相互制约的方法、措施和程序的总称。金融机构实施内部控制是规范经营行为、有效防范金融风险的重要手段。其有效性和科学性是衡量金融机构管理水平高低和稳健经营程度的重要标志。金融机构健全的内部控制是金融机构经营活动的规范和标准，是实施内部控制的基本依据，是金融机构正常运行的基本前提条件，所谓金融机构内部控制是金融机构为保证各项业务的正常开展，规避和化解金融风险所采取的一系列必要的管理制度和措施。

二、我国金融机构内控管理存在的主要问题。

1、金融机构对内控管理与业务发展的辨证关系认识模糊，存在重业务发展、轻内控管理的现象。工作中，在业务与内控的岗位取舍时往往牺牲内控岗位；在业务人员与内控人员紧张时，时常压缩内控人员；在业绩考核时，也主要以业务指标完成情况作为评价标准。长此以往，既削弱了内控队伍的力量，也影响了内控人员的积极性，还给业务经营带来隐患。

2、内控制度的建设与业务发展不相适应，面对层出不穷的金融新业务、新知识、新技术，内控制度明显存在滞后现象。业务创新必须与管理并举，从防范风险的角度来说应该内控优先。然而在实际工作中，往往改革在先，创新在先，内控在后，制度滞后。主要表现在：一是在新业务的开办中，为了强占市场，先办起来再说，而管理制度未能及时跟上，出现一些断层甚至空白点。二是内部岗位改革上，为了节约人力物力，方便服务，也有改革在先制度滞后问题。

3、规章制度与业务操作不相匹配，业务人员制度观念淡薄，对执行内控制度的重要性认识不足，造成差错事故时有发生。一方面是上级行业务管理部门对现行规章制度和管理办法缺乏系统梳理，有的已明显不能适应当前银行业务发展和业务处理的要求，管理制度出现缺失、执行不统一、控制过度及控制不力等问题。另一方面，前台一线业务操作人员感情代替规章、疏于内控、违章操作、违反程序办理业务，形成事故隐患。

4、内控管理部门较多，缺乏协调。目前对基层行的内部监控管理既有业务职能管理部门，又有监察的内控部门，还有上级行的稽核中心，此外还有银监局等外审部门。各个检查部门依据不同的业务规章，带着不同的检查目的进行检查，检查重点不尽相同。在检查中，又常常相互采信、互为依据，使得有的业务检查多遍，有的业务没有检查一遍，导致监控效率降低。另外，有些检查结论互相矛盾，也使得基层行无所适从。

三、完善和加强金融机构内控建设的必要性和迫切性。

改革开放以来，我国金融事业得到了长足的发展。据统计，截至2003年末，我国金融机构各项存款约12万亿人民币，各项贷款约9 万亿人民币左右。目前，工、农、中、建、交五大商业银行均位列全球500家大型金融机构之列，金融资产规模不可谓不大。金融事业的迅速发展以及经济市场化，全球一体化程度的提高，金融机构种类和数量的增多，都与金融产品日益丰富相对应。而在当前的体制转轨时期，我国金融业对新业务、新体制却未能及时实施科学有效的控制。表现为：金融机构内部管理制度不健全，各种规章制度流于形式，政府行为和长官意识横行。监管部门监管不力，金融违法违规事件层出不穷等等，这些都是当前金融机构经营风险的重要因素，目前我国国有金融机构存在呆帐约20%，已远远超过国际公认的安全指标在3%以内范围，因此，建立和完善金融机构内控建设是我国金融业保持健康、持续发展的一项长期的战略性工作。主要原因是：

1、金融机构内控建设是中国银行业监督管理委员会金融监管的要求。

银监会的金融监管和金融机构加强内控建设的目标是一致的，两者都是为了金融机构的安全稳健运行。银监会金融监管是通过对金融机构的外部监管督促金融机构建立、执行和完善内部控制机制，加强内控制度建设，防范经营风险的发生，从而达到维护正常的金融秩序，防范系统性或区域性金融风险的目的。金融机构的内控建设目的是金融机构对自身经营活动中可能出现的各种风险进行预防和控制，这恰恰是银监会监管所要达到的目的。

2、加强和完善内控建设是金融机构自律管理的要求。

由于金融机构是经营货币的特殊企业，其业务活动涉及面广，涉及资金金额巨大，经营风险高，一旦内部控制失控，将造成极大的损失，甚至会导致破产倒闭，影响经济的发展和社会的稳定。因此，金融机构为了保障金融资产的安全性、流动性和收益性，必须加强自我约束。这就要求金融机构自身通过一系列的组织机构设置，岗位职责明确及操作规定，建立起相互协调、互相制约的内控机制，以此控制经营风险，实现并提高经济效益，形成良好的自律管理环境。

加强金融机构内控建设是保障金融业安全的基础。金融业是一个特殊的行业，它的特点是各个金融企业之间联系密切，资金往来频繁，有着共同的利益和目标，个别金融企业内控机制缺位导致经营失误，从而产生金融风险，往往会造成局部地区金融行业甚至整个社会的金融市场产生“多米诺骨牌效应”，导致整个金融业出现区域性甚至系统性金融危机，并对社会稳定产生深刻影响。因此，整个金融业的安全必须以每个金融机构的稳健经营和健康发展为前提，而金融机构的稳健经营和健康发展又有赖于其内部控制机制能否有效运行并发挥作用。

3、加强金融机构内控建设，是参与国际金融市场竞争和合作的需要。

《巴塞尔协议》和《有效银行监管的核心原则》已得到大多数国家及国际金融界的认可，被公认为参与国际金融市场竞争和合作的大多数金融机构共同遵循的准则，随着经济全球一体化的发展，在世界各国的金融合作与联系也日益紧密的同时，金融风险的传导方式和渠道也日益增多。随着国际金融深化和金融创新的进程不断出现，使得金融风险发生的可能性急剧增加，后果更加严重。在这种情况下，我国金融对外开放必须建立在不断完善的金融监管体制和金融机构内控的前提下才能进行。为此监管机构应配备有力的监管队伍，要把对金融机构的内控制度进行稽核、检查、分析、评价并提出改进意见和建议作为其监管的一项重要内容。因此，不断完善金融机构内部控制，特别是加强金融机构业务工作的标准化、规范化建设，向国际惯例靠拢是相当重要的。

4、加强金融机构内控建设的迫切性。

（1）、加强金融机构内控建设是金融机构风险教训的深刻启示。

以巴林银行事件为例：具有230多年历史的英国巴林银行宣布倒闭，在国际金融界引起强烈震动，从表面上看，导致其倒闭的原因是其驻新加坡期货交易员里森擅自违规操作日经期货指数，以小博大，因失败而导致银行一夜之间资不抵债。然而，冰冻三尺非一日之寒，在缺乏对衍生金融工具有效监管的背后，是巴林银行长期以来的内部管理失控，有章不循、监督不力。可见，巴林银行倒闭事件不是偶然的，而是巴林银行长期以来内部工作漏洞百出的必然结果。

（2）、我国金融机构的内部控制管理现状迫切要求加强内部控制建设。

我国金融机构过去的经营管理中往往只注重片面扩大经营规模，一味追求数量而不讲究质量，忽视了内控机制的建立和发展，而且往往将经营效益低下，经营亏损归咎于外部环境不利，而没有从自身内部控制上找原因。目前我国金融机构暴露出的金融风险问题，在以下几个方面有突出表现，迫切要求金融机构加强内部控制建设。

A、金融机构内控不尽完善。虽然我国大多数金融机构基本形成了适合自身需要的决策系统，执行系统和监管保障系统的协调制约机制，但内控体制仍有欠缺。首先是内控监督部门的独立性和权威性不够；其次是内部监督力量配备不足，监管人员素质适应不了日益扩大和更新的金融业务发展的需要。第三是内部稽核的频率偏低，覆盖面不够。这样，内部稽核审计部门就无法从整体上把握全行的业务运作和经营状况，无法及时发现经营管理中存在的问题，也难以提出有针对性和建设性的意见。

B、在资金运用业务方面的违规操作难以及时发现和有效纠正。如对资金使用的监控不严格，统计口径不一致，统计数据失真，资金头寸反映不真实，违规拆借资金等。上述违规操作行为的出现得不到及时发现和有效控制，会计控制作用没有得到有效发挥，业务经营的信息统计上失真、迟缓，安全保卫和计算机系统管理松弛，金融机构存在上述问题都属于内控建设不完善的表现，也是造成金融风险的重要原因。因此，必须通过加强金融机构内控建设来予以解决。

四、健全、完善内部控制，保证金融业安全稳健运行。

随着中国加入世贸组织，中国人民银行已郑重宣布我国银行业遵守申请WTO的庄重承诺。面对国外银行雄厚的资金实力，高效的服务手段，先进的技术设备水平，灵活经营机制，畅通信息渠道及高素质人才等。针对国内银行业的现状，加强和完善金融机构内控建设，已是当前银行业完成的一件大事。金融机构内部控制包括：严密有效的组织机构，相互独立的业务部门及明确的职责分工，完善的会计控制体系，严格的授权审批制度，合理有序的内部稽核检查制度，行之有效的员工管理制度，高度完善的计算机系统等。金融机构内部控制体系是否完整，是自律管理和自我控制机制能否发挥作用的关键，重点是做好以下几方面的工作：

1、各级领导要按照“统一领导，齐抓共管，部门各负其职，紧密依靠群众”的原则，高度重视内控建设。

应始终坚持以业务为中心，以内控为保证，一手抓业务开拓，一手抓内控监督。要提高思想认识，把建立健全内控制度当做大事来抓，逐步建立一套比较完善的内部控制机制，建立第一责任人制度，实行“谁主管，谁负责，一把手负总责”的工作要求，明确各级班子成员、各有关部门在内控工作中的职责，做到一级抓一级，一级对一级负责，层层落实内部控制责任制。

2、建立、健全各项管理办法和规章制度，狠抓各项落实。

采取切实措施，抓紧整章建制工作，各金融机构必须成立专门班子，按照有关金融法律、法规和建立内控五大原则即有效性原则、审慎性原则、全面性原则、及时性原则、独立性原则的要求。对本单位原有规章制度进行整理修改，废除一些不适合或阻碍业务发展的各项制度，以确保现行管理办法和规章制度的有效性，完善治理结构，健全内部制约。要建立起与社会主义市场经济体制相适应的现代化金融企业决策程序和制度，保证决策的民主性和科学性，增强透明度，不允许少数人独断专行。科学地设置内部组织机构，按照相互协调和平衡制约的原则，合理配置业务部门和监督部门，要实行重要业务岗位的干部异地交流，岗位轮换和离任稽核制度，依法合理经营，严格按章操作，必须有相应的《岗位工作手册》和《业务操作说明书》，明确操作规则、程序及具体要求。各职能部门、岗位和人员都必须按章操作业务，不允许反程序运行或省略程序运作。

任何管理办法、规章制度以及操作规程，只有当其真正得到认真贯彻执行时，才能充分发挥其应有的作用。因此，各金融机构必须采取多种形式的教育方针，对员工进行政治思想、职业道德、业务知识和金融法规法制教育，以增强遵纪守法的自觉性和与违法行为作斗争的能力。其次，建立内部举报制度，在员工内部构筑一道互相制约的防线，对外接受客户监督，促使各项规章制度落到实处。最后，要建立惩戒防线，对违规行为及时查处，严厉制裁，从而保证各项规章制度得以贯彻执行。

3、加强金融机构内部管理，提高信贷资产质量，优化信贷资产结构。

建立有效的内部控制，对各类贷款的发放和使用必须实行严格控制，遵循贷款的效益性、安全性和流动性原则，建立管理和操作人员行为控制的信贷管理，做到明确责任，逐级负责。

严格规范金融机构内部管理，强化监督，力求信贷管理的规范化、精细化和科学化。完善信贷管理架构。杜绝纠纷和风险隐患。首先，商业银行要不断完善统一法人制度，在鼓励各分支机构发挥创造性和能动性的同时，合理确定分支机构的贷款和授信额度、审批权限，建立垂直领导和相互独立的内部稽核监察体制，从事后查处违规行为转为事前防范为主，推行信贷资产五级分类管理，完善“五级分类”和“一逾两呆”两条线控制的信贷资产质量管理。其次，金融机构严格依照法律和政策去审查贷款项目，监督贷款使用，减少贷款风险，加强工作人员的风险意识教育，坚持贷前审查，贷后复查制度，进一步规范各种贷款合同的文本，完善贷款审批程序，实行信贷管理与信贷经营相分离，要刹住违规经营现象，银监会要全面加强金融监管，确保金融监管依法、合理、适度、高效的运作。

提高资产质量，降低不良贷款比例，加强内部管理，防范和化解经营风险是各金融机构的重中之重。全面推行贷款质量五级分类管理并同各部门及职工的切身利益挂钩。科学准确地掌握全部信贷资产的风险状况，建立不良贷款企业管理档案，加大清贷收息及依法收贷力度。积极盘活不良贷款，成立类似资产管理公司性质的机构对不良资产集中管理，加强政策宣传，维护社会信用秩序。通过法律手段保护债权人的利益，把债权债务关系落实到责任人。

4、强化内部控制，建立严密的会计控制系统。

深入分析当前金融机构会计内部控制在实施中存在的问题，科学地设置内控防线，深化会计内控机制已势在必行，为此，提出以下几点建议：

（1）、树立以人为本的思想，提高会计人员素质，加强会计人员管理。一、加强会计人员的准入管理，对会计人员的任用必须择优安排；二、加强对会计人员的政治思想和道德法制教育，努力造就一支有理想、有道德、守纪律的会计队伍；三、组织开展针对性强的岗位培训和业务学习，使会计人员熟练掌握各项技能；四、建立一种报酬与劳动相结合，收入与风险相结合的科学考评奖励机制。充分调动会计人员积极性。

（2）、优化会计劳动组织结构，合理地设置岗位和设定岗位职责是优化劳动组织结构的关键。目前，在岗位设置上可根据业务范围和业务处理特点，设置接柜、记账、复核、综合、事后监督等岗位，在岗位职责的设置上要体现“职权结合”原则，突出各岗位的工作职责，操作出错事故应承担的责任及岗位之间制约，使每一操作环节都有监督和控制，每一笔业务都经过两个人以上处理，严禁会计人员越岗越权处理业务。此外，要抓住对重要岗位、重点业务的监督控制，对财务会计、资金划拨等重要岗位要定期轮换和交流。

（3）、实行恰当的职责分离制度，要从防范会计风险的角度出发，设计科学的岗位责任制，贯彻制约、不交叉的作业原则，彻底杜绝经办业务“一手清”的弊端。一、是会计核算人员与联行人员相分离、会计核算人员不经办联行业务，联行人员不记载会计账务；二、严格执行印、押、证三分管制度。岗位交接做到平行不交叉；三、管理人员不上机进行业务操作；四、账务处理人员与监督检查人员相分离。账务处理人员不参与检查业务，监督检查人员不事会计账务处理。

（4）、建立严格的授权审批制度，业务实行岗位分工授权，会计人员在分工范围内依据权限处理会计业务。禁止任何人超越职责权限处理会计业务和更改会计账务事项。重要事项由会计主管审批，对暂付款出帐、暂收款入账等事项要经主管行长审批。

（5）、加强金融电子化建设和安全管理、充分应用计算机技术为会计内控服务。首先，要加快现代化支付清算系统的建设步伐，提高会计业务核算的自动化程度，规避人为操作风险；其次，在充分应用计算机技术的同时，还要加强计算机操作的安全管理，改变当前计算机技术人员权力过大现状，明确界定系统管理员和会计操作员之间的权力与责任。

5、实行有效的监督，建立合理的激励约束机制。

银行监管要以加强对金融机构负责人监管为主线，以降低不良贷款余额和比例，消化历史财务包袱，提高盈利水平为重点。规范监管标准，加大检查力度，落实监管责任，提高金融监管水平。其一、建立统一、科学、规范的非现场监管机制；其二、加大现场检查力度，查处违规经营行为，同时注意将现场检查与监管相结合；其三、建立健全一整套灵活有效的风险管理体制，加强对银行内部风险管理程序的评估；其四、加大监管人才培养，提高监管人员素质，监管人员素质是提高银行监管的有效性和适应银行监管国际化要求的关键，适应加入WTO后新的监管形势的要求。

随着我国加入WTO，金融业将逐渐对外全面开放。当前，加强和完善金融机构内部控制建设应摆在重要位置，应研究制定可操作性强的内部控制系统，通过组织讨论金融机构内部控制的理论与实践，使我国金融机构内控建设有一个良好开端。有效健全的内部控制才是金融业安全运作内在持久的保证。完善和加强金融机构内控建设，将有助于健全金融机构内控系统，防范和制约风险的发生和扩展，促进各项金融业务的开展与持久发展。

主要参考资料：

《金融会计》 2004年第三期

 2004年第四期

《中国金融》 2003年第二十一期

 2003年第二十二期

2002年第一期

 2002年第三期

《南方金融》 2000年第五期

《广东城市金融》 2000年第九期

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