一、商业银行内部控制的内涵与加强内部控制的必要性二、完善商业银行内部控制的基本要求三、我国商业银行内部控制建设的现状和问题

四、完善商业银行内部控制的对策

内 容 摘 要

自中国人民银行发布《商业银行内部控制指引》以来，我国商业银行内部控制体系已建立了一套较具科学性和严密性的内部控制制度，基本形成了与法人治理结构相适应的内控机制，但在实际运行和操作方面尚存在着一些薄弱环节，今年第一季度暴露的几个商业银行的案件就是实例。本文就我国国有商业银行如何强化内部控制工作以适应业务发展的需要做些探讨，具体说国有商业银行应进一步提高内部控制的意识，全面提升内审监督力度，提高内审工作质量和效率。一是建立与现代商业银行制度相适应的银行内部治理结构，加大对分支机构的监控力度，防止基层经营者为了短期目标而牺牲长期利益的行为发生；二是完善内部控制与业务规章制度的整合，进一步整章建制，使管理制度逐步系统化、规范化、科学化；三是提高人员综合素质；四是强化内部审计监督职能，提高内部控制能力；五是建立科学、有效的内部控制评价体系，确保内部控制取得成效。

商业银行内部控制问题研究

[关键词] 国有商业银行 内部控制 内部审计

银行经营存在风险，影响银行风险的因素有外部因素和内部因素，外部因素主要是信用风险和市场风险，内部因素主要是内部控制和操作风险。内部控制是商业银行为实现经营目标，通过制定和实施一系列制度、程序和方法，对银行经营风险进行事前防范、事中控制、事后评价的动态过程和机制，它不但是商业银行内部各级机构、各职能部门及工作人员的自律行为，同时也是商业银行应履行的法律责任。现代商业银行内部控制的目标是合理确保商业银行运营效果和效率、财务报告的可靠性、对相关法律和法规的遵守，本文试图对如何建立和完善国有商业银行内部控制制度进行分析探讨，并提出粗浅的建议。 一、商业银行内部控制的内涵与加强内部控制的必要性 “内部控制”一词最早出现在20世纪40年代，它是从西方早期的会计核算及财务管理的“内部牵制”概念扩展延伸而来的，当时随着社会经济不断发展，企业规模不断扩大，经济业务日益频繁，在这种情况下，为了保证会计组织的合理性、会计信息传递的及时性、经营决策的正确性、各种经济业务处理的严密性以及总体经营管理的协调性，内部牵制制度随之超越了会计和财务范围，深入到企业所有部门和全部业务活动，扩张延伸成为内部控制制度。内控制度与内部牵制的共同点是两者都是对内部经济行为的限制制约，它们的区别在于控制的范围、强度及责任不同，内控制度不仅是内部牵制措施，而且是企业应履行的一种法律责任。巴塞尔银行监管委员会制定的《银行机构的内部控制制度框架》规定，一个有效的内部控制制度是银行管理的关键组成部份。可见，建立有效的内部控制制度已成为一项行业规则和国际惯例。 我国加入世界贸易组织后，全面参与国际经济体系的进程加快，面对经济全球化及扩大金融开放的挑战，中外资商业银行的竞争不断加剧，国有商业银行如何加强和完善内部控制，切实防范金融风险，是一个既紧迫又现实而且又是必须解决好的课题。

首先，商业银行经营的高风险性决定加强内部控制的必要性。我们知道，商业银行是经营货币信用业务的特殊企业，大量的货币以约定期限和有偿让渡的方式，从货币所有者手中集中到商业银行，商业银行又以同样的方式转移到货币使用者手中，然后货币以逆流转方向再回到货币所有者手中。这一行业特点决定了商业银行经营活动具有“高负债”、“高风险”的特征，同时银行经营涉及社会经济和生活的方方面面，一旦经营不善或者内部控制不严出了大问题，就有可能发生支付危机甚至引发金融风暴，这就不仅仅只是危及金融行业自身的生存问题，而且还会冲击全国乃至全球经济的稳定，甚至酿成政治风波。从英国巴林银行的倒闭、日本大和银行的违章经营事件到东南亚的金融危机乃至俄罗斯的金融动荡对世界经济的负面效应不难看出，金融风险的危害之深，损失之大，人们始料不及，致使各国经济学家、金融学家乃至政治家越来越关注银行的内部控制问题。金融界纷纷开始重新审视自己的内部控制状况，纷纷采取措施加强和改善其内部控制体系，各国银行监管部门也纷纷加强对商业银行内部控制的指导和监管。 其次，建立起符合我国商业银行实际的完整、合理、有效的内部控制体系，是实现金融健康发展、稳健经营的重要保障。最近近两年批露的南海金融诈骗案、哈尔滨高山案等涉及到国有商业银行的经济案件说明我国银行业面临的风险越来越复杂，风险管理的难度也在加大。在这种情况下，我们必须注意研究和借鉴发达国家银行风险防范和内控机制的经验，采取有力措施强化内部控制管理，实现资产质量和经营效益的全面提高。实践证明商业银行要避免内部失控导致危机发生，就必须建立和完善内部控制制度，规范经营行为，增强自我约束能力和风险防范能力，才能保证稳定发展目标的实现。 再次，是增强银行市场竞争能力，提高经营管理水平，实现经营目标的客观要求。我国加入世界贸易组织后，社会主义市场经济体系必将全面融入国际经济大循环，金融业也必定要与国际接轨，这就在客观上要求商业银行必须按照国际惯例依法合规审慎经营，建立健全有效的内部控制机制，增强自我约束力。市场竞争的法则告诉我们，竞争的胜负和结局，往往不在于一时规模大小和实力厚薄，而在于持之以恒严密、科学的经营管理，在于是否具有合理有效的风险防范措施。因此，健全有效的内部控制机制，不但体现一家商业银行的经营管理水平，而且将在很大程度上决定其在竞争中的成败。 二、完善商业银行内部控制的基本要求 在我国，建立和完善商业银行内部控制体系，应坚持“以人为本”的管理理念，并以法人治理结构为核心，以行为（过程）控制为重点。在内控制度建设上的基本要求应是组织健全、责任明确、制度严密、控制有效、全面覆盖、监督有力。    组织健全。就是要深化内控体制改革，完善内控组织体系和运作机制。商业银行应从总行到二级分行逐级建立专门负责内控管理的组织机构，各级内控机构直接对本级经营者和上级内控机构负责，定期报告辖内内控管理状况和改善管理的建议。 责任明确。以营业机构、网点为单位，建立内控安全责任区，单位主要领导为第一责任人，实行分层负责和连带责任追究制度，在责任区内因制度落实不到位出现重大差错和舞弊行为，要追究主管领导及第一责任人的责任。 制度严密。在强化一级法人治理制度的前提下，根据授权经营和事权划分原则，建立和完善各部门、各机构、各岗位之间的相互制约关系和制度，规定哪些事情可以做和怎么做，哪些事情不能做以及做了的后果，保证风险控制的系统性和足够的工作力度，杜绝发生失控或徇私舞弊的任何可能性。

控制有效。内控制度应有很强的针对性和可操作性，以保证控制的有效性。不但要体现对时点状态的控制，而且应着重对过程进行动态的控制；不但要对业务的具体操作过程进行控制，还应重点加强对决策过程进行控制。    全面覆盖。内部控制必须做到横向到边，纵向到底，覆盖每一项业务、每一个部门、每一个岗位、每一个环节及全部过程，不留死角。从制度制定到检查监督都不能有任何疏忽。 监督有力。建立强有力的检查监督机制和科学合理的内控评价体系，实行检查监督问责制，各级检查监督人员该检查不检查，该发现隐患不发现，该处罚不处罚的，一经发现要追究检查监督人员的责任，以保证内控制度落到实处；同时通过内控综合评价强化内控综合监督，对不达标的单位予以通报批评，责令其限期整改达标。 三、我国商业银行内部控制建设的现状和问题 近年来，随着我国加入世界贸易组织和金融改革开放进一步扩大，国内商业银行已按照金融监管当局的要求和国际惯例，初步建立了一套较具科学性和严密性的内部控制制度，基本形成了与法人治理结构相适应的内控机制。建立了以业务岗位及业务部门自控、相关岗位及相关部门之间互控、检查监督部门对各部门、各项业务全面实施监控的三道内控防线；根据授权经营和事权划分的原则，从营运资金、贷款、担保、拆借、外汇买卖等业务环节规范分支机构的经营行为；与此同时，提出了建立更具权威性、独立性的内审体制改革的框架结构，以此全面提升内审监督力度。 近年来，各商业银行为加强内控制度建设，普遍建立和实现了资产负债比例管理、授权授信管理、领导干部目标考核和离任审计等制度。明确规定各分支机构内审部门负责内部控制制度的检查、评价与监督，为各项业务健康发展提供安全保障。但从总体而言，由于受到诸多主、客观因素的影响，我国商业银行内部控制机制在建设和运行方面，尚存在着一些薄弱环节，主要表现在： （一）法人治理结构还不完善，对决策系统的控制和权力的制约有待加强。统一、完善的法人治理体制是商业银行有效的内控机制的基础。在我国，商业银行明确统一法人体制已有相当一段过程，但法人治理结构还有待进一步改善，特别是在目前统一法人体制与分散经营管理并存的情况下，商业银行分支机构由于受局部经营目标和切身利益的制约，其决策者（层）往往对局部和短期利益考虑较多，同时，由于国有商业银行实行行长负责制的经营管理模式，行长在一个行的经营管理中起着举足轻重的重要作用,而现实中对决策系统和各级领导干部权力的监督制约显得松散乏力。 （二）对内控制度的认识存在偏差，整体自控、风险意识薄弱。

一些分、支行领导没有正确处理经营目标与内部控制的关系，缺乏全面的考虑，重业务，轻内控，没有把内控作为企业的基本制度及风险防范的主要措施进行贯彻落实，没有看到内控对各项业务的保障及促进作用；有的则认为在当前激烈市场竞争中，加强内控会束缚自己的手脚，会使自己在同业竞争中处于劣势，没有看到严密的内部控制可打造出良好的企业形象及由此所产生积极市场效应的潜在优势。 （三）内控制度建设滞后于业务发展。

随着现代高科技的应用，社会生产力和社会经济高速发展，技术进步与金融创新步伐日益加快，金融新产品层出不穷，银行内控制度明显滞后于业务发展。在现实中，一些金融新产品推出后，管理制度往往未能及时跟上，新业务无章可循、管理松散的现象比较常见，这在客观上给内外不良分子伺机作案提供了可乘之机，而且一些行已为此付出了沉重的代价，甚至害了一些员工。          （四）部分基层机构内控制度执行情况不容乐观。

在一些基层行有章不循、违规操作的现象依然存在，其总行制定的管理办法和制度得不到全面贯彻落实；分支机构内控制度的检查、评价不足，有的检查流于形式，有的评价走过场；内部审计缺乏独立性、权威性，对内部控制的检查频率和深度不能与银行机构的风险程度相适应。 四、完善商业银行内部控制的对策 在当今经济全球化趋势日益明显、我国金融业全面对外开放步伐加快、金融创新日新月异的情况下，进一步完善商业银行的内部控制建设，构筑以风险防范为核心的金融安全体系，应从以下几方面着手： （一）加快建立与现代商业银行制度相适应的银行内部治理结构，加大对分支机构的监控力度，防止基层经营者为了短期目标而牺牲长期利益的行为发生。 

在国有商业银行股份制改造完成前，当务之急是进一步完善“下查一级、监控两级”的内控管理机制，充分利用信息管理技术体系等手段，对分支机构的资产质量、资产结构、经营效益及内控管理等进行远程监控，使最高决策层能直接了解分支机构重大变异情况和采取相应的决策措施，保证全行经营目标和长远利益的实现。国有商业银行股份制改造完成后，应按照国际惯例建立完善的公司法人治理结构，构建以股东大会－董事会－监事会－经理层之间的权力划分和权力制衡的有效结构，防止个人权力过大、不受制约和越权行为，既应在公司法人治理结构中真正建立并有效运行权利制衡机制与激励约束机制，促使基层经营者的行为符合股东大会或董事会的目标与利益。银行内部治理结构的核心问题，是委托人（股东）如何激励约束基层经营者，使其努力经营以实现或确保股东财富最大化。显然，仅仅通过财务审计，委托人（股东）是难以全面了解基层经营者是否有效地履行其责任的，而内控管理机制则充分利用信息管理技术体系等手段，有利于减少信息的不对称性，较全面地提供基层经营者所需要的有关经营管理活动方面的信息，增强管理经营的透明度，从而达到遏制“政策风险”和“道德风险”的发生。

 （二）完善内部控制与业务规章制度的整合，进一步整章建制，使管理制度逐步系统化、规范化、科学化。

要着重解决一方面内部控制不足，新业务管理制度滞后，而另一方面却存在规章制度缺乏系统性、重复、过滥等问题，应在部门、岗位职能分离及事权划分的总原则下，进行业务规章制度的梳理、整合、简化、规范，商业银行分支机构要根据自身业务范围和内容，设置岗位和明确岗位职责，根据精简、有效的原则规范业务操作流程，把每一个岗位、每一项业务、每一个环节都纳入控制过程。开发市场和推出金融新产品，应坚持“内控优先”，做到先有制度再推出业务，突出对中心环节和重点部位的控制，防止制度滞后酿成风险。应加强内控和业务规章制度执行情况的检查监督，及时发现和纠正制度执行中的疏漏，保证各项业务处理过程及处理结果的合规合法性。 （三）提高工作人员和内审人员的综合素质。

应通过学习培训，增强全体商业银行工作人员的风险防范风险意识和自我保护意识，提高执行各项制度的自觉性。人是制度执行中的决定性的因素，但从目前情况看，有不少银行工作人员缺乏较强的风险防范意识，有的则业务素质跟不上，不熟悉业务管理制度，自觉不自觉发生违章违规操作，从而留下风险隐患。因此，加强内控建设要从人这个主体着手，通过学习培训提高全体工作人员的思想政治素质和综合业务素质，增强法制观念、职业道德观念，风险防范意识，防范违法、违纪、违规行为的发生。建议采取每一项新业务开办前内审人员与业务人员一起集中学、业务开办中与业务操作人员跟班学的方式解决，最好是内审人员在新业务、新服务推出前先于业务人员进行相关内容的教育培训，同时，还应该加强内审人员之间工作经验的交流，通过召开经验交流会议、构建网上交流平台和多组织各地内审人员共同参加重大内审项目等方式，达到内审经验相互交流、提高内审人员综合素质的目的。另外，一刻也不能放松对内审人员政治理论、法律法规、政策制度的学习和个人修养及职业道德的教育，积极倡导和树立内审人员爱岗敬业、公正廉洁、克己奉公的良好形象，从内审队伍人员素质上保证内审项目的高质量。 四）强化内部审计监督职能，提高内部控制能力。

加强内审监督是促进商业银行依法稳健经营，有效防范经营风险的重要手段。因此，要提高内部控制能力就必须改革现行的内审监督机制，改变商业银行现行内审（稽核）机构逐级设立并由所在行直接管辖的管理体制，变为由总行统一垂直领导，具有较强独立性、权威性的内审机制，实现内部审计由合规性监管为主导转变为以风险防范为主导和合规性与风险防范相结合的模式。与此同时，加快内审工作的电子化建设进程，以先进的电子监控系统为手段，营造适宜本行特点的非现场审计支撑平台，制定合理规划和明确任务、责任分工，培养非现场内审人员入手，从浅显、简单的项目积极探索，勇敢实践，充分学习和借鉴他行成功的经验和国外商业银行非现场内审的成熟方式方法，逐步建立起符合本行操作流程、管理流程和风险控制的非现场内部审计方式方法，实现非现场审计与现场审计监督的有效结合，全面推动和提高内审工作效率和质量，为业务稳健发展提供安全保障。 （五）建立科学、有效的内部控制评价体系，确保内部控制取得成效。

内控评价是对内部控制过程和有效性的综合概括，是运用一系列科学的方法和程序，识别风险、评估风险、防范和控制风险的手段。其特点在于对银行的内部控制的有效程度具有前瞻性。内控评价应体现“人本风险管理”的理念，则重从人的行为过程和控制结果两方面对经营决策、执行过程的合规合法性逐一评价认定，凡在决策、执行过程的违章违规行为，不管出于什么目的考虑，不管是否造成事实的风险或损失，都不能成为突破内控防线的理由，有关责任人必须受到追究，杜绝任何个人包办业务决策和处理环节的全部过程，把“授权有限、相互牵制”的原则落到实处，防止任何徇私舞弊行为发生，从而使银行始终处于良好的运营状态。例如，在内控评价开展过程中，内控委员会不定时组成检查督导组，深入内控评价项目开展现场，这样一方面既可以帮助内控评价组与被审查行进行工作协调和及时解决有关现场工作中碰到的疑难问题，另一方面又可以对现场工作开展情况和评价方案执行情况进行对照检查，从而确保现场评价工作严格按照方案的要求高标准、高质量地进行；最后，客观、公正的撰写评价报告，内控评价现场工作基本完成后，评价组及时将内审（稽核）情况进行归类、汇总，对发现的问题进行汇总、分析、研究，对一些存在疑点的问题向被审查行进行进一步质询和寻证，经内控评价组讨论、确定内审（稽核）报告的基本思路后，由主审人撰写出内审报告初稿，再经内审部门负责人审查后送被审计对象征求意见，对被审计对象提出的不同意见和异议，重新进行查证核实，着力避免出现认定事实不清、举证不实、依据不准、措词不精等现象，确保内审报告真实、客观、公正。

参 考 文 献

[1] 国际内部审计师协会：《内部审计实务标准》，中国时代经济出版社，2004年。

[2] 中国内部审计师协会：《内部审计在治理、风险和控制中的作用》，中国财政经济出版社，2004年5月版。

[3] 中国内部审计师协会：《内部审计基本准则》和《内部审计具体准则》第1－15号，2003年。

[4]《审计机关审计项目质量控制办法》，（2004）中华人民共和国审计署令　第6号，2004年4月1日实施。

[5] 中国内部审计师协会：《实施内部审计业务》，中国财政经济出版社，2004年。

[6] 李学柔：《内部审计实务标准导读》（2003年修订本）

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