一、什么是“储蓄实名制”

二、储蓄实名制利弊分析

三．储蓄实名制在实施过程中遇到的问题

内 容 摘 要

储蓄存款实名制是在发达国家早已实行的一项金融制度,也是绝大多数发展中国家实行的金融制度。而在我国，储蓄实名制的实行只有短短四、五年时间，这一制度的实施，对广大储户和整个社会的影响意义深远，虽然与其相配套的法律法规还没有完全制定和实施，实施过程中也存在一定的负面影响。但其积极的意义还是不容置疑的，并且必将对整个社会诚信化建设起到极大影响。

关于储蓄实名制的探讨

　 进入2000年，储蓄实名制的推行已列入时间表。中国为什么需要储蓄实名制？很多人以为是为了杜绝公款私存或为政府多收税，这种认识颇多偏狭。从根本上说，储蓄实名制是向市场经济转变过程中必不可少的一项制度性建设，其意义要比人们的直观感觉深刻得多。首先储蓄实名制偏爱中低收入群体。二是储蓄实名制推动个人消费信贷，三是储蓄实名制可有效保护个人合法资产。

长期以来,我国储蓄存款制度一直实行的是记名(虚名)储蓄制度。其记名可以是真名、假名、代码亦可以是亲友的名字。特别是活期储蓄,银行只认存折不认人,只要取款人提供存折出示印鉴或输对密码(由取款人开户时约定)银行即按折付款。直到2000年4月1日由国务院颁布施行的《个人存款账户实名制规定》开始，2001年4月1日起在全国范围内，储蓄存款全部实行实名制，储蓄实名制才更多的贴近平常百姓，融入日常生活当中。然而，由于种种原因，我国储蓄实名制在设立、实施过程当中还是存在一些不尽人如意的东西。

而在发达国家，储蓄存款实名制是早已实行的一项金融制度,也是绝大多数发展中国家实行的金融制度。在美国,存款人在银行开户必须有美国的社会安全号,这个安全号是公民从出生到死亡都不变的（相当于我国现行的居民身份证号码）,一旦用这个社会安全号开立了银行帐户,帐户持有人的所有存款利息及帐户往来都由银行自动报送税务局。存款人可以在多个银行开户,但必须用社会安全号,因而无论你有多少帐户,在税务局都能汇总个人的总收入,从而为个人报税、税务局核税提供根据。在美国,个人所得税占了财政收入的90%,公民纳税意识很强,按章纳税被视为天经地义的事,这并不是因为美国人天生思想境界高,而是美国的储蓄存款实名制建立得比较完善,基本上没漏洞可钻,即使钻了,成本很大,风险更大。现金交易和收支本来是一个漏洞,但美国人基本上不用现金交易,而是用支票和信用卡,在公司工作发放加班补贴,哪怕就是小小的十元钱,老板也会开十美元的支票给雇员而不是支付现金。为了制止毒品和枪械的黑市交易,在十多年前,储户到银行存取现金凡是超过三千美元的,银行要报给税务局。而现在这个标准已下降到一千美元。如果储户化整为零,多次存款或取款,税务局就会怀疑这个人的犯罪倾向,跟踪他,调查他。

一、 什么是“储蓄实名制”

储蓄存款实名制是指居民在金融机构开户和办理储蓄业务时,必须出示有效身份证明,银行员工有义务给予记录,并要求存款人在存单上留下自己姓名的制度。其根本宗旨在于有效保护个人利益和维护国家利益的前提下,促进金融体系在公平、公正、公开的基础上进行,保证个人金融资产的真实性、合法性。实名证件包括：境内中国公民的居民身份证或临时身份证；境内十六周岁以下中国公民的户口簿；中国人民解放军军人身份证件，中国人民武装警察身份证件；港、澳居民往来内地通行证；台湾居民来往大陆通行证或者其他有效旅行证件；外国公民的护照等等。

储蓄实名制是保护个人资产和完善社会法律制度的重要基础。在改革开放过程中，一方面人们个人财富的累积程度不断提高，另一方面，社会成员之间的财产关系也日益复杂化，仅仅靠道德或血缘关系等来规范私人财产关系已经远远不够。涉及婚姻、赡养、继承、赠与以及个人财富的支配权等方面的大量法律实践已经迫切要求财产归属要具体到个人。在法律意义上，储蓄实名制确实使个人资产透明化，对于个人理财以及国家杜绝金融领域的灰色交易及确保个人所得税的有效交纳等都起到积极作用。

二、 储蓄实名制利弊分析

（一）应当重视的几个问题

首先，储蓄实名制的实施，需进一步完善一系列配套措施。储蓄匿名制对居民储蓄存款的保密性提供了制度上的保证，在法律法规尚不完善的情况下，保密性又确保了储蓄存款的安全性，保障了储户的合法权益。因而，储蓄实名制的施行亟待出台一系列配套措施，其中之一就是要严厉打击伪造证件的犯罪行为。否则，假证件一旦大行其道，实名制必然就会流于形式。同时，还应在流通领域大力推行票据化，譬如在个人购房、买车等大额支出时，规定不得以大额现金支付，必须要以支票或电子货币支付，不然的话，大量来路不明的款项仍将会在阳光照不到的角落藏匿或流通。

其次，“实名制”应在更大领域推行实施，如果光是储蓄实行实名制，而股市、债市不实行实名制，那么，资金的一大部分就会流向股市和债市，特别是股市。这在实践中也有一定的印证。储蓄实名制的实施，可能引发人民币的汇率风险和资本外逃。考虑到实施储蓄实名制挤压的主要是那些灰色收入所构成的储蓄存款，这部分存款不仅数额巨大，而且持有者相对集中，这使得他们完全有可能利用自身的“动能”，在经常项目下进行逃汇，引发资本外逃，从而导致外汇流失，进一步加大对人民币的压力。这样，股市债市也有必要推行保证金存款实名制，使个人资产这碗“水”彻底变清。

第三，储蓄实名制的一个作用是规范税制，并使得分配公平。有人曾算过，韩国如果真正实行继承和赠与税法，则财富最多只能传二代或三代。如果我们也希望通过储蓄实名制，来扩大个人所得税的征收，以及保证未来遗产税的征收，那么，修改税率就势在必行。这样，储蓄实名制才能堵塞税收漏洞，实现更公平地收税。

 （二）实名制利好证券市场

从证券市场的角度来讲，尽管存款实名制与其在表面上关系并不密切，但实际上还是有着内在联系的。这首先表现在，股票买卖从一开始就是以实名制形式来进行的，而存款长期未搞实名制，这两者的差异在某种程度上构成了失衡，一部分有隐瞒实名主观要求的资金，会继续选择存款而回避股市，客观上影响了资金的合理流动。而现在两方面都实行实名制，资金流动的一个人为阻碍也就不复存了。其次，现在很多地方都在搞银证联网以及存单的抵押贷款等，由于银行与证券公司之间对投资者的具名要求不一，很难建立全方位的协同关系，有些手续即便能办，难度也比较大，而在实名制的条件下，这些事情相应也就容易得多。第三，存款实名制在本质上是倡导公民在法律上明确资金的归属，从而在理念上更强调一种重视个人金融的观点，而这又是和证券市场的内在要求相吻合的。现钞本身不具名，但在个人金融高度发达的市场上，它的生存空间被压缩了，要被电子货币等取代，这种发展趋势在广义上就是体现了个人金融的观点。证券市场是个人金融的一个重要用武之地，当人们在理念上一步步向个人金融靠拢时，必然会产生对证券市场的全新认识。从西方发达国家的经验来看，由于存款实名制，推动、并且促进了个人金融的成熟，并对证券市场的发展间接地产生了拉动效果。

（三）实名制催生个人信用制度 

实名制最重要的意义就是个人信用制度。如果没有实名制也就没有基本的个人信用。我国目前的信用制度还很不完善，因为银行根本不知道你的个人信用情况，也就无从给你个人贷款。所以我们现在没有个人支票，个人消费信贷也不普及。这和现在的市场化要求相悖。而在美国，一个人毕生只有一个账户，如果违反游戏规则，这个记录将随其一生。每个银行在给客户开户的合约中都有这样一段文字提醒客户：“如果客户不遵守信用的话，这些资料将被记录，并且被保存起来。这些信用不良的记录将对客户不利。”当然，也会有人用现金交易以避免监管或偷逃税款，但这种事情一经发现处罚会特别严厉，不良记录不仅会降低逃税人的信用等级，甚至会影响其退休保障。

目前，信用消费、信用资源的开掘是当务之急。因为个人与银行之间就是信贷关系，不可能以人品诚不诚实来判断个人的信用，在银行眼中，储户只有资产信用。如果能进一步开掘信用资源，我们的生活会发生很大的改变。比如租车外出，现在的手续十分复杂，而实名制实施后，通过一个账号管理，用信用卡就可以做抵押，银行不用担心，租赁公司也不用担心，但这种便利的前提条件就是信用资源。实名制带给老百姓的另一大好处可能就是以后个人贷款将更加方便，现在个人消费信贷遇到的最重要障碍之一就是缺乏个人信用资料。银行所能获取的信用依据只能是和原有体制密切相连的“单位证明”或“单位担保”。这种状况很难真正使消费信贷普遍推广，而有了个人信用做担保，银行就不是考虑贷不贷的问题，而是贷多少、贷多久的问题。

因此，个人信用制度的建立，将是利己利他以及促进整个社会的财富积累的有效途径。在信用制度健全的社会体系下从事任何经济活动，公平和效率的法律追求就不会举步维艰了。

（四）银行保密法制定刻不容缓 

储蓄实名制实施以后。笔者在工作实践中发现，不少储户都在担心：实行实名制后，自已的储蓄信息会不会被别人通过银行工作人员向外界泄露？政府会不会利用反腐败等名义任意查看自己的银行资料，特别是一些基层的干部，以收提留款的名义，查农民的存款，并直接把钱划走？

中国金融学院副教授贺力平指出，尽管我国银行内部的保密管理制度执行得较好，但是面向社会的保密法规还不够细化。比如：当事人有犯罪嫌疑时，法院或检察院可以对其存款账户情况进行调查；发生了经济纠纷的时候，或者经济谈判的双方，按照商业原则，都有权了解对方的银行往来账目情况。但是储户信息可披露到什么程度，经过什么级别的授权，我国法律都没有规定。储蓄实名制实施以后，这些法律的“空隙”都尖锐地暴露出来。

大多数国家都有关于银行保密的法律。美国在１９７０年通过了美国银行保密法，承认了银行为储户保密的原则，明确了中央政府为防止金融犯罪，在特定情况下联邦机构可以接近储户资料，当时规定一次存款超过１万美元，银行必须向联邦调查机构报告，存款人还要填表，说明这钱是从哪里来的。联邦政府还专门成立了ＣＴＲ，即货币交易报告办公室，专门分析不正常的存款流动。１９７８年美国又通过了《金融隐私权法》，因为１９７０年通过的那个法律给联邦政府太大的权力。新的法律规定联邦调查机构可以得到信息，但是绝对不能把信息传给另外的政府机构，即使是税务机构也不行，把联邦机构调查储户的权力严格限制在对付金融犯罪，而不是对付偷税漏税、贪污腐败。

英国的银行有权拒绝任何部门的查询，但是法院的判决除外。英国有报告制度，叫可疑情况汇报制度。当银行职员觉得一笔交易可疑时，可以向政府的某一个机关报告，决定权在银行。

我国已有规定，赋予税务机关检查银行账户的权力，但这个条例给税务机关太大的权力，因为一个县级的税务官员，就可以查账。这样，太多的税务机关都有这个权力了，很容易泄露储户的资料。

银行保密法首先要规定银行保密的内容，客户的哪些相关信息是保密的，然后规定银行不保密的原则，以及限制性的条款，比如披露到什么程度，以什么方式披露，第三是银行职员及相关人员违背了银行保密法后的处罚。

就目前的储蓄实名制施行过程中遇到的种种问题都不免涉及到这些问题，银行保密法的制定就是刻不容缓的事情。

三、 储蓄实名制在施行过程中遇到的问题

（一）储户观念难转变

从传统道德观念讲，实名制意味着中国传统的私人财产以家庭占有为主的方式，逐步转变为个人占有的方式。据中国社会调查事务所在京、津、沪、穗、汉等大城市的专项调查表明，有33％的被调查者认为施行实名制会给自己的生活带来不便，其主要理由有三个方面：一是担心今后到银行存钱和取钱时要出示证件，手续麻烦；二是担心今后为子女存钱会出现一些问题；三是经常给家人、朋友代存或取钱的人担心会遇到不必要的麻烦。而在农村实践当中，虽然储蓄实名制已越来越被大多数人所接受，但还是有很大一部分人认为实名制对自己的工作、生活没有什么影响，特别是偏远一点的地方，对事事处处使用身份感到非常麻烦，甚至有点反感。

从法律上讲，实行储蓄实名制，储户所申明的是“这些钱的所有者是谁”，而非“以谁的名义把钱存在银行”。但早在国家正式施行个人储蓄实名制之前，有关专家就曾指出，在实名制下你在银行以谁的名义存钱，法律就认定谁是这笔存款的合法所有者。

（二）公私存款难分辨 

实行储蓄实名制以前，中国实行的是记名储蓄制度，其记名既可以是真名，也可以是假名或代号、代码等。这就为一些人的非法收入提供了“隐蔽所”，同时，记名储蓄制度也为一些单位和个人利用职权截留国家收入、私设小金库、公款私存大开方便之门，大量的 “游资”及利息，被一些人私分侵占，造成国家财产的大量流失。此外，一些高收入者采取 “化整为零”、“移花接木”等手段逃避国家税收的征收。因此，记名储蓄制带来的“公款私存”等现象，一直是困扰金融监管的一大顽疾。但自1999年11月1日国家对个人存款开征利息税后，在公款私存现象大为减少的同时，却出现了与此背道而驰的私款公存现象。

从理论上讲，实行储蓄实名制，将有助于消除“公款私存”或“私款公存”等不法现象，防止腐败等犯罪行为的发生；同时，对于高收入者的逃税行为也能进行有效的监督。然而，问题在于实行储蓄实名制后，此类现象不仅没有减少，相反却有日益增多的趋势，尤其是“私款公存”现象更是十分猖獗。据沿海某市金融网点反馈的情况表明，一些拥有相当多金融资产的存款大户，将大额存款划转到自己公司的账户上；一些不具备这些条件的储户则采取借单位、或者亲友开办的公司账户存个人的钱。金融界人士分析后以为，之所以出现上述现象，一方面是储户为了避税和套利，另一方面是避免一些所谓不必要的“麻烦”，“安全系数”较大。

其实，公款私存也好，私款公存也罢，究其根源还在于是通过这些不正当手段套取利息，规避税收以及法律的监管。不容忽视的是，此类现象的存在，严重背离了国家开征利息税和施行储蓄实名制的初衷，导致国家税收和银行利息的流失，也使实行个人储蓄实名制在遏制腐败方面的作用大大削弱了。

（三）有效证件难辨别

按照个人储蓄实名制的要求，凡居住在国内的中国公民，在金融机构开立个人存款账户或在原账户上办理第一笔存款时，提供的实名证件包括居民身份证、户口簿、军人身份证；台港澳同胞为往来内地通行证；外国人为护照等。而学生证、驾驶证等证件暂未列入“有效证件”。这就造成一些特殊的对象难以“实名”。譬如，在国内一些大中城市均有相当数量的未达到领取身份证年龄的学生，他们手中的生活费、零用钱就因此难以存入银行，因为他们的户口簿尚留在原籍，手中学生证之类的证件又算不上有效证件。此外，目前假文凭、假身份证等各种假冒证件不仅品种繁多，门类齐全，而且其制假技术简直到以假乱真的地步。而问题的严重性在于，储蓄网点一线的人员普遍没有接受过证件真假的鉴定培训，对储户提供的实名制规定的身份证、户口簿、护照等各类有效证件，是难以通过肉眼来辨别真伪的。而这一点也越来越多地成为金融机构工作实际中和储户形成争执的焦点所在。眼下，时不时就有因储蓄存款被人有偷来的身份证或假身份证冒名挂失、提取，从而储户和银行之间形成争论或官司，争论的焦点之一，就是银行对实名制下有效证件的辨别究竟承担什么样的责任？这一点，在目前的法律、制度中也没有明确的界定，争论来争论去，除了提醒广大储户注意保护好自已的储蓄存单、有效证件和有关信息外，别无他法。第二代身份证的推行或许能够解决储户个人信息的完整性，但在其他方面，还需要增加相应的设备或有明确的制度来保障，才能更好地保护银行和储户双方的利益。

储蓄实名制主要有两层含义：一是，用真实姓名存取款；二是，全国范围内银行电脑联网，可以汇总个人的所有存款。然而，在现有的技术条件下，能够实行的仅仅是第一层意义上的实名制，即存款采用实名。从现行的各家银行的电脑网络来看，大多属于自家银行系统的内部网络。这种网络是局部的、区域的，而非公用性的网络。由此，造成了银行与银行之间，银行与户籍管理机关之间，银行与税收征收机构之间互不联网，各自为政。这一结构性缺陷使得银行无法通过网络资源，按照实名制的要求对储户的姓名、身份证号码及其在银行存款的其他个人情况资料进行核实。

总之，储蓄实名制的实施对广大国民的生活产生很大的影响，时下，更多的考虑在于修改和制定与之相配套的法律法规，并积极消除其负面影响，从而促进诚信社会的建设和发展。

参 考 文 献

1998-1999《北京国民经济研究所宏观经济月报》

1998-99年《人民银行统计季报》。

武剑：《储蓄、投资与经济增长》，发表于《经济研究》1999-11。

王晓君 《解读储蓄实名制》

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