内部控制制度建立健全的必要性

目前信用社内部控制存在的问题

建立健全内部控制的相应对策

内 容 摘 要

内部控制是公司、组织为实现经营目标，通过制定和实施一系列制度、程序和方法，对风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态过程和机制。农村信用社因点多面广，人员素质不高，管理手段落后，内控机制不完善，执行力度不强等原因，直接导致经营风险高的问题，本文就农村信用社在内控方面存在的诸多问题提出粗浅对策，旨在得到启谛。

浅论农村信用社内部控制

内部控制是公司、组织为实现经营目标，通过制定和实施一系列制度、程序和方法，对风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态过程和机制。

金融业作为一个高风险行业，其开办的每一项业务都具有一定的风险性，因而客观上要求在追逐利润最大化的同时，必须考虑如何规避和防范经营风险。在这方面，许多金融管理者一直在进行着探索和研究，并取得了很大进展，管理成效显著为此，笔者拟从内部控制与业务发展关系的角度，就如何防范信用社经营风险、强化内控意识方面的问题，谈点浅见。

一、内部控制制度建立健全的必要性

农村信用社面临着点多面广、从业人员业务素质不高、管理手段相对落后的现实，信用社经营风险偏高，很大程度上是因为内部控制缺失引起的。诸如控制环境差、风险意识淡薄、控制活动失效、信息交流不畅、检查监督不力等。只要任何一个环节出了问题，就有可能形成风险，如果处置不及时，处置方法不恰当，都有可能使风险转化为损失，给信用社自身带来极大的危害。然而，任何风险的产生和突变都不是一蹴而就的，它必须经历一个由生成、潜移、演化和作用的渐进过程。在这个过程中，风险是积累各方面的因素，再经过相互间的影响和作用向其他领域扩散，并最终爆发，形成“风险共振”，进而形成损失。尽管如此，但笔者认为，把握经营风险仍是有规律可寻。只要能够建立起一整套行之有效的风险防范机制，并在实际工作中正确处理好内部控制与发展业务的关系，就能把风险损失降到最低限度，实现信用社各项业务的稳健经营和持续发展。

眼下，在一些基层信用社机构并没有把健全和完善行之有效的内部控制制度当成一回事。把内控管理与业务发展割裂开来的“两张皮”现象还非常突出。只要一讲到发展业务，什么规章制度都可以抛之脑后，一切程序都可以简化。长此以往，出现风险或发生内部经济案件也就在所难免了。在这方面，银行业中是有很多教训可以吸取的。如成都某一金融机构一信贷员，利用该行管理混乱的漏洞，通过冒用他人姓名、编造假名等手段，伪造借款人资料，骗取审查人、审批人签批同意后，将资金转入个人储蓄存折账户提现，挪用个人住房及消费信贷资金几十笔，涉案金额巨大。又如，某县一农村信用社一名会计人员。利用该机构长期不能坚持最基本会计出纳制度的空子，一人经办会计出纳业务，收取存款不入帐，案发后，被其侵占的公款无法追回，给信用社造成巨大损失。这些问题的发生，都说明了在金融业的经营管理中，没有一套健全有效的内控管理制度是断然不行的，而有了内控管理制度却不很好地执行，那就更是错上加错了。

二、目前信用社内部控制存在的主要问题

通过在实际工作中的检查分析，笔者认为目前农村信用社内部控制中存在的主要问题集中反映在以下几个方面：

第一，内控机制不健全，制度执行不到位。主要体现在以下六个方面：一是部分信用社缺乏健全的现代金融企业决策程序和议事规则，业务决策缺乏民主性和科学性，决策透明度低。二是部分基层信用社的岗位设置没有遵循内控原则和要求，在劳动组织及制度办法变化时岗位职责未进行及时修订，岗位职责过于抽象。三是有的基层机构没严格执行岗位分离制度，不相容岗位的混岗、串岗现象比较严重，如：贷款调查、审查、检查岗未分离；开户审核员与前台操作员未分离；前台经办员与内外对帐员未分离等。四是岗位责任不落实。个别信用社的工作人员在办理业务的事前、事中、事后，表现出责任不强，不认真履行职责，不照章办事。致使在办理业务的过程中违规操作现象长期存在，基本制度很难坚持。五是监督检查功能弱化，稽核手段片面追求帐平表等、现金收付准确等，而忽视了内控的执行和案件的防范。同时，部分业务部门的检查工作缺少具体的检查方案，检查质量不高，整改工作不到位，未能起到及时发现问题、消除安全隐患的作用。六是内控激励机制和管理办法不健全，内控考核指标偏软或考核形式化，从而无法充分调动起员工关心内控、执行制度、遵守职业道德的积极性，使内控奖惩机制缺乏动力效应。

第二，内控管理重视不够，个别职工主人翁意识淡薄。具体表现在：一是个别领导及单位负责人对内部控制的重要性认识不足，重视不够，对内控管理工作虽然大会小会都在强调，办法制度都有规定，安排布置都有对策，但在具体实施时却大打折扣，没有真正做到与业务同步。二是少数信用社负责人重经营拓展，轻内控管理，只顾抓业务工作，片面追求扩大经济效益，甚至有的直接或间接从事第二职业，没有把主要精力放在工作和内控管理上。有的甚至带头违反规章制度，对职工越轨行为不敢大胆管理。三是个别职工主人翁意识差，制度观念不强，贯彻制度不严，以习惯操作代替规章制度及操作流程，屡纠屡犯。个别员工不是把执行规章制度视为规避风险、自我保护的手段和措施，而是把它视为多此一举。因而，不按规程办事的现象十分普遍。有令不行、有章不循、执章不严、违章操作，已成顽症。

第三，内部防范松懈，经营风险日益暴露。随着农村金融体制改革的深入，市场经济的进一步活跃，农村信用社在旧体制下经营管理中的问题日益暴露暴露，在一定范围内形成经营风险。目前，农村信用社暴露较多的主要是操作风险和道德风险。操作风险表现在部分分支机构的业务操作层，操作不规范，存在瑕疵，管理有较多的、明显的行政色彩，靠“人治”的成份多，“法治”的成份少，内部控制多处不足。道德风险的表现形式有很多，而信贷业务方面的道德风险最是突出，这里只列举信贷业务道德风险的类型，（1）腐败型道德风险。这类风险大多由管理高层造成，表现为支持某个业绩较差的企业或项目，并且这种信贷支持有时表现为长期性，故其隐蔽性、危害性和风险损失较大。 （2）获利型道德风险。这类风险主要是由管理层、业务营销层造成，有两种表现方式：一是低级表现方式，信贷管理者或从业人员将信贷投放视为权利，寻求权利出租，即直接向客户索要“回扣”；二是高级表现形式，应该说这类风险的“作俑者”非常“精明”，他们的目的性很强，将信贷投放不但作为权利，更视为商机，通过信贷发放与客户结成商业合作关系以获取丰厚的不当利益。 （3）习惯型道德风险。主要表现为信贷从业人员贪小便宜、顾面子、图虚名和讲朋友义气，为了一个小红包、喝一台酒、打一场麻将、洗一次桑拿、唱一回歌，即为不良习惯和蝇头小利而放弃原则，帮客户作假账、说好说而出卖银行利益。这类风险一次造成的损失虽然不是很大，但由于非常普遍，其危害性不容小视。 （4）麻木型道德风险。这类风险实质上是不负责的表现形成，表现在管理层：一是主要负责人责任意识、敬业精神较差，对信贷业务、从业人员不能严格管理，对出现的问题不能及时按原则处理；二是整个管理层表现出麻木、不负责的状态，特点就是信贷审查委员会形同虚设。表现在操作层：事不关已，你好我好一团和气，对明显或即将形成的贷款风险不向上级反映，使管理层得不到真实的市场、客户信息。

第四，信贷管理存在漏洞，风险损失责任难以追究。一是经营机制不健全。长期以来，信用社内部经营机制缺乏活力，职工的责、权、利不明确，工效挂钩流于形式，不管贷款沉淀多少，主任照当，工资照领，奖金照拿，甚至在个别主任和职工当中形成了这样一种思维定式，贷款损失是信用社的，与自身无相关，风险意识淡薄。二是放贷责任不落实。由于管理手段和方法落后，贷款运作各环节责、权、利脱节，贷款责任主体不明确，一旦发生风险，都有责任，又责任不清；对有问题贷款责任人的责任如何划分，责任大小如何掌握，如何落实这些责任，没有统一规范的办法。有些信贷员感到贷款出了问题而认为个人没有问题，因此，在实际工作中仍然自觉不自觉的制造风险；有的纯粹是不按市场经济规律和信用社的经营规划及资金实力发放贷款，而是一味凭关系、讲感情，或屈从于外界的干扰，违章操作，风险经营；有的令不行，禁不止，玩忽职守，违规放贷；有的疏于调查，任经验办事，盲目放贷；有的甚至将贷款作为自己谋私的工具，明知风险大，难以或无法回收，只要对自己有利，仍然照放不误。这些行为，使贷款从投放的一开始就隐藏着极大的风险。三是责任难追究。由于未认真执行信贷风险责任终身追究制，导致贷款责任难以落到实处，对形成风险的直接责任人难以严肃追究，贷款一放了之，人一走了之，制度行同虚设，考核流于形式，盘活沉淀雷声大，雨点小，措施不力，奖惩不明，以致于盘活年年讲，数字年年长。

第五，各项业务的发展与内控制度的协调发展不到位.我国金融业目前已形成了多元化的分支和竞争格局，竞争不断加剧，金融产品和服务不断创新，我们在把握机遇，增强竞争，加快发展的同时，必然会带来政策风险、利率风险、信用风险、管理风险等新课题。由于我国金融秩序不够规范，同业间存在着高成本揽存、低利率放贷、给予客户各种优惠等不公平竞争。加之犯罪分子将其作案目标越来越集中于金融业，一些要害部位面临着日趋增大的经营风险。而农村信用社的各项规章制度相对滞后，不能适应业务发展、创新的需要。

三、建立健全内部控制的相应对策

１、牢固树立“内控优先，制度先行”的内部控制理念。内部控制是农村信用社内部各级机构、各职能部门及工作人员为实现经营目标，通过制定和实施一系列制度、程序和方法，对风险进行事前防范、事中控制和事后评价的动态过程和机制。从这一定义来认识问题，可以不难看出，业务发展与内部控制不是相互对立的，而是相互依存的一个有机整体，内部控制制度在业务发展中起着保障和促进的作用。邓小平说“发展才是硬道理”。没有开拓，何来发展？但业务开拓、业务发展和内部管理、内部控制必须做到“两手抓，两手都要硬”。坚持内控优先，必须有与业务发展相适应的规章制度作保证。从这个意义上说，控制风险是确保业务稳健发展的前提条件，严格的内部控制是农村信用社发展、业务创新的基础，是提高核心竞争力的关键所在。因此，农村信用社在开展业务活动之前，必须对内部控制进行相应的设计，以有关规章制度作先导，防患于未然。各级管理层人员都应充分认识内部控制的重要性，强调内控优先，并把内部控制建设作为管理中不可分割的一部份，切实落到实处。从经营决策到新业务的开展都必须以认识风险、驾驭风险为前提，必须坚持内控制度优先的原则。在开办新业务前，制定出完善的内部控制制度，做到业务发展到哪里，内部控制监管就延伸到哪里，不能有内控缺陷，并且所有的内控制度都必须是细化的、可行的。 

  ２、加强内控宣传教育，以人为本，强化内控意识，营造良好的内控环境，增强员工执行内控制度的自觉性，创造理性、稳健、审慎的内部控制文化。内部控制贯穿到了农村信用社经营活动的方方面面和各个环节，要防范和控制经营风险，起决定作用的根本因素在人。在经营管理的诸要素中，人是最具决定性的因素。因此，要树立以人为本的经营思想。各层次管理人员及全体员工必须接受风险课程的培训，对他们进行思想政治、遵纪守法、职业道德、人生观、价值观教育。特别要加强基层领导干部的培训，采取多种形式，使广大员工深刻认识执行内控制度的重要性，清楚本部门、本岗位的内控内容和重点，清楚自己在业务操作中承担的内控义务和责任，提高全体员工的业务素质，增强风险防范意识。要使全体员工真正认识到防范风险不仅是管理层和管理部门的事，也是各相关部门、分支机构、相关人员的共同责任，并将这种风险意识自觉地落实到防范和控制风险的各个环节中去。同时还要使员工充分认识到严格执行内控制度是规避风险、自我保护的需要。 

    ３、建立信贷风险预警机制和风险紧急处理机制，强化风险管理责任。各级基层机构应当针对贷款管理中的薄弱环节，特别是贷后管理疏漏较为严重的情况，切实采取有效措施防范信贷风险。首先是信贷人员要及时采集风险预警信息，内容包括定量信息采集和定性信息采集。定量信息主要采集借款人生产过程中各期财务报表数据的信息，定性信息主要采集企业生产经营和内部管理情况的文字描述，包括企业所处行业发展前景、产品销路以及企业领导人综合素质等要素的信息。然后根据各类信息，进行整理、加工、分析，生成风险预警信息，再与现有信贷政策所预设的风险安全值相比较，对企业经营风险与未来发展做出准确的预警提示，形成风险预警分析报告，为风险决策提供依据。其次是根据风险的特点及其变化发展的不同阶段，制定应急方案，采取相应策略和措施，保全债权，化解信贷风险。再次是根据信贷风险的内部控制及信贷风险的识别、评估、控制、防范与化解的每个环节，明确规定信贷业务部门、岗位的风险责任，制定和落实可操作性强的实施细则，对信贷业务的重要风险点通过详细的规章制度进行制约和限制，使信贷人员按其工作性质、权限，承担相应的工作责任。 

    ４、强化控制活动，确保各项制度、办法、措施、操作程序落到实处。首先是专业部门要根据业务发展的需要，不断修订完善内部控制制度。随着业务的发展，管理要求的提高，原来制定的某些制度和规定，已不能适应变化后的实际情况，形成制度缺陷。因此专业部门要对涉及本专业的各项规章、制度、办法、措施和操作程序等内部控制过程中风险情况进行严格控制和评价，及时发现本专业内控制度执行中的各种预警信号，寻找制度性漏洞、缺陷和执行过程中的薄弱环节，有针对性地提出整改措施和处理意见，达到查错、堵漏，杜绝违规违纪，完善内控制度，防范风险的目的。其次是严格执行内控制度，努力提高规章制度的执行力。有了规章制度并不等于万事大吉，关键在于有效的严格执行，其核心就是要遵章守制，一步跟一步、一环套一环，一个都不能少，在执行制度中不得随意增减或偷工减料。操作流程不论重简，都应以防范风险为远程目的，以避免差错及事故为近期目标。 

 5、加强监督检查，落实问责制，以内部控制评价来促进内控管理。通过对内控制度执行情况的监督检查，使遵章守纪者得到褒奖，使违法违规者受到追究，其目的不仅是查处问题，更主要的是发现问题，特别是发现那些带有苗头性的问题，以便采取措施，防微杜渐，使风险化解在萌芽状态。为避免一错再错，对已发生的重大事故，应当及时查明原因，严肃处理，追究有关人员的责任。与此同时，还应当搞好一年一度的内部控制评价，以评促管，通过评价判定基层机构内部控制制度的健全程度和执行的有效性，了解和掌握内部控制的整体状况，找出内部控制的缺陷和不足，促使其建立健全控制制度并得到严格执行，从而有效控制和防范经营风险，不断提高经济效益。 

目前，农村信用社改革试点工作正逐渐地深入，改革的目的就是要使农村信用社在科学的管理体制下，快速、稳健发展，要实现这一目的，内部控制制度进一步完善落实是必要保证，它也是我们农村信用社的管理者必须重视的一项重要工作，需要更加深入细致的研究。

二00五年二月二十六日

参 考 文 献

1、关于进一步加强农村信用社管理工作的通知，银监发[2003]3号。

2、《商业银行内控指引》

3、关于认真落实国家宏观调控政策进一步加强贷款风险管理的通知，银监通[2004]42号文。

4、关于对金融机构违法违纪经营责任人的行政处分规定，银发[1998]221号文。

5、关于农村信用社违法违纪高级管理人员处罚有关问题的通知，银监办通[2004]40号文。

6、农村信用社财务管理实施办法，国税发[2000]101号文。

7、关于加强农村信用社案件防范和查处工作的意见，银发[1998]139号文。

8、四川省农村信用社工作人员违规行为处理暂行办法。

9、农村合作金融机构风险评价和预警指标体系（试行），银监发[2004]1号文。

10、农村信用社会计、出纳基本制度。

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