一、金融监管的重要性

二、金融监管竞争和冲突的

三、金融监管协调的两种路径

四、完善金融市场的对策

内 容 摘 要

在金融监管领域，功能监管概念最早出现在20世纪80年代早期的美国，在此之后成为美国历次金融改革法案的必备话题，并最终在1999年的《金融服务现代化法》。金融监管内在的竞争和冲突，尤其是金融集团的发展带来的强化效果，使得金融监管协调机制成为题中应有之义。面对金融机构界限的日益模糊，传统的以经营机构作为监管基础的机构监管逐渐转向…由于我国金融监管体制建立的时间较短，加之金融业国有比重较大，监管部门同金融机构之间的关系比较复杂，监管独立性并未充分确立…

浅析金融监管竞争与冲突

在我国经济快速发展并逐渐融入全球金融业的背景下，如何建立健全的金融体系成为当前经济发展的重要任务之一。我国金融业目前正处在发展期，完善金融监管体制，提高金融监管能力成为刻不容缓的任务。通过我国金融领域不正当竞争的表现，究其成因，并深入研究强化金融管理的对策。

一、金融监管的必要性

在金融交易中，金融机构的腐败体现为利用资金配置权进行两类寻租行为。（寻租是指人们凭借政府保护而进行的寻求财富转移的活动。它包括“旨在通过引入政府干预或者终止它的干预而获利的活动”。）一是通过对企业配置信贷资金获得第一类寻租收入，这在金融监管当局的现场检查中体现为直接从信贷额度中扣除部分金额作为好处费；二是信贷配置上的定价权收入，这实际上是企业在获得贷款后为了维持长期信贷关系交易而支付的持续性成本。银行的寻租程度取决于改革进程中中央银行和财政对银行的转移支付和内控制度的相对力度比较，企业借款行为是在自筹资金和银行借款间进行的相对成本比较。

金融创新要求加强金融监管。国际上，一般将金融不稳定分为两类：一类是金融危机，特征是储户向金融机构挤提存款，导致银行流动性不足，加上市场大量抛售本币，引起货币大幅度贬值。另一类是金融恶化，特征是高比例的不良贷款以及金融体系的资本充足率过低。在近10年的时间里世界上发生了15次金融危机，金融恶化则更为常见。为了维持中国经济的持续稳定发展，在中国建立和形成有效的金融稳定机制，是非常必要和紧迫的任务。

从金融系统的中坚力量——银行的特点看，在信息不对称以及银行业不完全竞争的作用下，银行业具有内在的不稳定性和脆弱性，需要外部监管力量的支撑来维护稳健经营。这种脆弱性体现在贷款客户可能由于信息优势而欺骗银行、存款客户挤兑行为具有传染性，以及银行自身受到利益诱惑并伴随监管力量弱化而产生冒险冲动，这些因素的交互作用可能导致银行发生流动性危机以至破产，而一家银行破产所造成的社会成本远远高于其私人成本，具有明显的负外部性。银行业经营的特殊性决定了它天生的信息不透明特性，市场各方参与者难以准确判断银行的实际经营情况，无法起到有效监管的作用，因此仅凭市场的外部约束不足以保证银行经营的稳健性。为了避免银行破产对客户造成的损失以及对金融稳定的威胁，有必要引入强有力的外部监管者。

从保险业的情况来看，保险监管体系需要制定和完善预警系统、应急系统以及偿付能力监管系统的战略规划，这些规划是提高监管水平，加强监管力量的重要保障。从证券业来讲，监管当局对券商的监督和约束，是规范券商行为，防止券商违规失信的外部约束机制。

二、金融监管竞争与冲突

（一）金融监管竞争

在金融监管权被多个监管机构分享的任何体制下，监管机构之间的竞争都不可避免。实践永远不会始终被规则束缚，即使是在严格的分业经营、分业监管体制下，金融创新以及由此产生的非传统金融产品也会带来产品定性和监管权归属的问题。而在混业经营体制下，无论是采取全能银行还是控股公司形式，不同性质金融业务之间的相互交叉和渗透都大为加强，使得金融监管的竞争更加凸显。按照公共选择理论，公共政策的生成并非基于抽象的“公共利益”，而是不同利益集团各自特殊利益角力和妥协的结果。不同金融监管机构一方面不可避免的会更多受到各自部门内利益集团（亦即监管对象）的压力和影响，另一方面自身在争取监管权限和监管资源方面也有其特定利益。因此，现实中金融监管机构总是倾向于尽力维持自己的监管范围，同时积极进入和消减其它监管机构的势力范围。这种监管竞争被形象的称为“地盘之争”。 

金融监管竞争被广为诟病的一个可能产物是所谓“竞次”现象，即监管机构为了取悦本部门利益集团、吸引潜在监管对象或扩展监管势力范围，竞相降低监管标准，以致削弱整体监管水平，损害消费者（投资者）和社会公共利益。一般来说，监管机构越多，监管结构越复杂，竞次风险就越大。与此相关的另一个可能后果是“监管套利”，即提供相同产品的不同金融机构因受到不同监管者的监管，造成规则、标准和执法实践上的不一致，从而导致金融机构尝试改变其类属，以便将自己置于监管标准最宽松或者监管手段最平和的监管机构管辖之下。不过，不应过分高估上述问题的严重性。就竞次现象而言，一方面，在监管机构数量有限、监管体制相对集中的情况下，竞次问题并不会十分突出；更重要的是，通过为各监管机构设定更为清晰的监管目标和任务，并建立和落实有效的问责机制，竞次倾向可以得到抑制。毕竟，监管机构需要为自己的监管失败承担责任。就监管套利而言，该问题主要同以经营主体/机构作为监管划分标准的“机构监管”模式相联系，通过向着眼于金融产品/业务的“功能监管”模式转变，并加强不同监管机构之间的协调，有可能加以解决。即使无法完全解决，监管套利对于金融市场而言也未必全无益处。金融监管竞争拥趸的理由植根于传统的“分权与制衡”理念、金融机构的选择自由、以及对于监管弹性的追求。面对日益细化和复杂的金融市场，监管机构每每力有不逮，难免出现判断错误。基于此前提，多“脑”思考、多“眼”监督的监管体制，比集中判断的单一监管更有利于减少监管决策错误。更为重要的是，在合而为一的综合监管体制下，失去了监管机构之间的制衡，将没有力量制约监管机构可能的过度监管：单一机构的监管会不可避免的趋向严苛死板，而对市场需求变得感觉迟钝。保护金融经营者免受这种“监管狂热”之害的关键，就是确保其有多个监管者可供选择，这种选择自由可以成为独断和反复无常监管政策的制约因素。

（二）金融监管冲突

金融监管冲突可以在两层意义上加以理解。在基本意义上，金融监管冲突是指由于监管权限本身的划分不清，或者由于金融创新的发展超出既有规则框架，而导致不同监管机构之间职权/职责的冲突。如果说前者属于立法疏漏，那么后者则是市场实践发展的必然结果。这方面一个直观的例子，就是边缘金融产品或替代金融产品的出现。这些金融产品兼具不同传统金融产品的特征，游走于边缘，难以完全归入任何传统金融部门。监管冲突既可以表现为积极冲突，即不同监管机构竞相实施监管，从而造成监管重复，也可以表现为消极冲突，即不同监管机构均回避或遗漏监管，从而形成监管真空。在另一层意义，也许也是更深刻的意义上，金融监管冲突是指不同监管机构之间因为监管目标、监管理念、监管方法（手段）乃至监管文化方面的差异，在监管实践中所体现出的矛盾和分歧。当监管领域出现交集时，这种分歧可能演变为现实的冲突；即使是在画地为牢的情况下，金融市场和消费者整体上也可能会因为这种分歧而受到不利影响。

从监管目标上看，由于银行同宏观经济的密切联系，银行监管者将防范系统风险、维护系统稳定作为核心目标；保险监管者将保护保单持有人的利益作为核心目标；证券监管者则对投资者保护，确保市场公平、效率和透明，以及减少系统性风险三个目标给予同等重视。与监管目标相适应，银行和保险监管机构侧重于确保被监管机构清偿能力的审慎性监管，而证券监管者在审慎性监管之外，更注重通过对业务经营行为的监管，确保市场的公平、效率和透明。在监管目标、理念和方法上的差异，经过长期实践，形成了各监管机构不同的监管风格或者说监管文化。与较为温和内敛的银行和保险监管不同，证券监管机构通常更为强硬，强调信息披露和自律监管，依靠更为激进的执法手段处罚不当行为人，遏制违规行为。这种立足于严格披露要求和严厉执法措施的监管文化，与银行和保险监管者侧重监管对象安全与稳定的更为“家长式”的监管文化相去甚远。

三、金融监管协调的两种途径

金融监管内在的竞争和冲突，尤其是金融集团的发展带来的强化效果，使得金融监管协调机制成为题中应有之义。面对金融机构界限的日益模糊，传统的以经营机构作为监管基础的机构监管逐渐转向以业务/产品作为监管基础的功能监管，以使监管权限的划分更为合理；在此基础上，通过牵头监管者、伞形监管架构乃至单一监管机构等不同方式，协调监管运作。

（一）监管方式的选择

所谓机构监管是指将金融机构类型作为划分监管权限的依据，即同一类型金融机构均由特定的监管者监管：银行监管由银行监管者负责，证券公司监管由证券监管者负责，保险公司监管由保险监管者负责。这是历史上金融监管的主要方式。在机构监管体制下，特定类型金融机构的所有监管事项由相应机构监管者统一负责，而不论其涉及何种金融业务。机构监管有其合理性，但随着金融机构业务多元化，尤其是金融集团的出现，机构监管方法逐渐不适应现实发展。最突出的表现就是，银行、证券公司、保险公司等往往提供功能相似的金融产品，而这些业务却受到不同监管机构按照不同标准进行的监管，形成监管差别；监管上的差别会导致激励方面的差异，在其它市场条件不变的情况下，会使得市场竞争条件出现差别，不利于公平竞争。相比之下，功能监管的基本理念是，相似的功能应当受到相同的监管，而不论这种功能由何种性质的机构行使。在金融监管领域，功能监管概念最早出现在20世纪80年代早期的美国，在此之后成为美国历次金融改革法案的必备话题，并最终在1999年的《金融服务现代化法》（以下简称GLBA）中得以确立。GLBA“规定了功能监管，由州和联邦银行监管者监督银行业务，州和联邦证券监管者统辖证券业务，州保险委员会负责保险经营和销售……将最有经验的监管者置于其最熟悉的金融业务监管领域”。为了体现功能监管理念，GLBA废除了联邦证券法对于商业银行的适用豁免，要求商业银行的大部分证券业务转交单独的关联机构或子公司进行，并接受SEC的监管。 同时，为了解决功能监管下金融创新产品在监管归属上的潜在争议，GLBA第205节专门规定了对“新混合产品”的监管权：原则上新混合产品归属SEC监管，但SEC在制订规则之前，应就与新混合产品有关的证券商注册要求与联邦储备委员会（以下简称“联储”）协商并取得一致。在适应金融机构业务多元化、强化业务监管方面，功能监管优势明显。但是，如上文所述，在涉及整体风险和清偿能力的审慎性监管方面，功能监管并不能完全满足需要。这一点在金融集团的监管上体现得尤为突出：在各功能监管机构对金融集团各种业务实施功能监管的同时，还需要有一个机构从整体上把握金融集团的风险和清偿能力，实施审慎性监管。为此，GLBA明确规定联储作为金融控股公司的总体监管者，或所谓“伞形监管者”，对于金融控股公司及其子公司拥有法定监管权，有权基于审慎性需要，对其财务、风险和合规情况等进行检查，并随时要求其提交有关报告。

（二）监管体系的选择

截至2005年，已有至少50个国家在不同程度上确立了综合监管体制：或者设立全面负责所有金融部门监管的单一机构，或者赋予特定机构监管至少两个主要金融部门（银行＋保险、银行＋证券、证券和保险）的权限。尽管早在20世纪80年代就已在北欧国家出现， 但综合监管这种结构性改革的真正催化剂和焦点是1997年英国金融服务局的建立。

单一监管的拥趸列举了其诸多优势，如更好的监控跨部门金融风险、更有效的监管金融集团、避免监管俘获、有助于消费者保护、有利于降低监管成本，等等。但是，正如有学者所指出的，在所有支持单一监管的主要论证中，都能发现其一系列相应的抵销性的缺点。因此，笔者不拟对单一监管的优劣逐一辨析，而是试图从以下三个角度观察其是否一定是金融监管的最佳选择：（1）金融监管者选择单一监管的主要理由是什么，以及这些理由是否充分；（2）单一监管之于金融竞争与冲突的影响如何；（3）单一监管有效发挥作用所需的外部条件如何。在世界银行对实行综合监管的国家进行的一项抽样调查中，问题之一是采取综合监管的主要理由。各国监管者选择最多的三个理由依次是：（1）更好的监管朝向全面混业发展的金融体系；（2）最大化规模和范围经济，降低监管成本；（3）解决既有监管机构沟通与合作不佳的问题。第一个理由主要是基于这样一种认知，即金融混业的发展不仅在模糊金融机构的界限，也在模糊金融业务/产品的界限，传统的金融业务疆界正在消失，分业监管不再现实。然而，研究表明，不同行业的核心金融业务仍然是可以清晰区分的。例如，银行业的核心业务是吸收活期存款和发放商业信贷，以及二者之间的不匹配性，这一核心特征是其它金融产品所不可取代的。具有显著差别的核心业务的存在，是功能监管必要性和合理性的基础；非核心业务的模糊化，则可以通过监管协商和冲突解决机制来应对。对于第二个理由，该项调查报告本身即指出，就规模经济而言，并无确凿的数据表明新监管机构的运营成本低于之前各监管机构运营成本之和；而在范围经济方面，经验表明综合监管者内部的组织结构趋向于反映传统的机构界限，其是否有助于提高效率，尚待观察。至于加强监管沟通与合作的问题，同样没有充分证据表明，综合监管机构内部各部门之间的沟通，会自然比功能监管机构之间的沟通更为良好。

四、完善金融市场的对策

金融监管竞争与冲突是金融监管一直以来的话题，如何应对和解决，并不存在绝对的理论标准或实践坐标，而是取决于国家能够在多大程度上容纳监管竞争，而能在某种层度或者某种意义上消弭监管冲突。金融监管协调机制的构建，正如金融监管模式的选择一样，受制于一国独特的国情，受制于其在政治、经济、历史、金融市场和监管资源方面的条件。金融市场作为金融监管的载体，如何完善金融市场更是金融发展中的重中之重。

（1）加强对货币市场的管理，重点加强拆借市场和国债市场的管理。人民银行一方面应强化依法监管，另一方面应尽快批准组建地区性短期融资中心，进而建立全国性短期融资中心，逐步推行拆借有担保制度，增强人民在短期资金融通中的作用，为间接调控创造条件。

（2）加强社会集资管理。人行应尽快制定颁布关于社会集资方面的金融法规，将社会集资活动纳入规范化管理，坚决依法打击扰乱金融秩序的非法集资活动。

（3）研究解决好财政信用问题。完善利率管理。为防止利率竞赛，人民银行目前仍有必要规定统一的存款利率和贷款基准利率。但这种僵化的利率机制不利于金融市场的发展，实际上已迫使各金融机构设法逃避利率管理。因此，人民银行应根据金融形势的发展，适当扩大贷款利率的浮动幅度，进而将再贴现利率或再贷款利率定为基准利率并辅之以不同各类的浮动幅度，最后在市场机制比较完备的基础上通过规定存款利率下限和贷款利率上限来间接调控利率。

（4）由于我国金融监管体制建立的时间较短，加之金融业国有比重较大，监管部门同金融机构之间的关系比较复杂，监管独立性并未充分确立。在这种情况下，相对于多头监管，大一统的单一监管模式更有可能为行政干预和利益集团监管俘获创造条件。

（5）金融市场包括资本市场，以其本质意义来说，资本市场的核心功能只有一个，就是提高全社会的资金配置效率，促使资金向最有效率、最有竞争力的企业流动。正是据此功能，资本市场才能有效地促进经济结构的调整。而目前我国已出现了多层次的资本市场结构，而大多市场监管的分析只重视行政监管，所以为提高信息披露监管强度应由内至外，从引入独立董事制度出发，进而加强信用中介监管，提高证监会的监管力度，更要发挥好新闻媒体监督作用。

参 考 文 献

1、诺顿，《全球金融改革视角下的单一监管者模式：对英国FSA经验的批判性重估》

2、李剑阁. 《金融： 创新、稳定与监管》，《财经》，2004年9月

3、韩志萍. 《银行监管的微观基础和战略监管体系选择》，《中央财经大学学报》，2003(10)

4、中国人民银行《2006年中国金融市场发展报告》总论2007年5月

5、廖凡、王斯曼，《略论人民银行与银监会监管职能的划分与协调》，《金融法苑》2003年第8期

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