一、建立基层银行监管机构的重要性和必要性

二、基层银行监管工作运行中存在的问题

三、提高基层银行监管工作有效性的几点思考

内 容 摘 要

我国银行监管体制的改革在强化了银行业监管的专业化的同时，采用了一竿子插到底的做法，在县一级普遍的设立了基层监管机构，这对于深化金融体制改革、促进银行业稳健发展具有积极的意义和作用。但由于基层监管机构受工作条件、制度机制和人员力量等多种主客观因素的影响，制约了其监管效能的发挥。本文结合笔者所在分局及其所辖办事处运作一年多来的实际，分析存在的矛盾、困难和问题，并就有针对性地解决这些问题，提高基层监管工作的有效性提出几点建议。

提高基层银行监管工作有效性的思考

一、建立基层银行监管机构的重要性和必要性

（一）迎接银行业全面开放的需要

我国中央银行、证监会、保监会分业监管的金融监管组织体系、法律体系以及相应的指标体系和监测体系运行了多年。保险和证券作为独特的金融活动，其监管是通过单独设立证监会、保监会进行的。随着我国加入WT0，银行业全面开放日益临近，而当前我国银行业又存在许多问题亟待解决，因此，也就要求改革现行货币政策与金融监管统归央行的体制，按功能单设一个相对专门的机构来实施监管。同时通过设立专司银行监管的机构，还能更好地加强国际交流和协作，与国际金融业逐步接轨，由分业监管逐步走向混业监管。

（二）执行金融监管与制定货币政策职能分离的需要

正如金融学者魏加宁指出：监管和货币政策的制定应该分开， 因为监管和货币政策的制定两种工作所希望达到的目标有时是冲突的，过去的情况表明，两者一旦发生冲突， 中国人民银行往往是“保一头”——更多的时候是保货币政策。因而，最有效的办法，是集中力量、调整关系，把银行的监管职能从中国人民银行分拆出来，成立一个独立的专门的监管部门，这个部门与证监会、保监会并列处于同一层次。这样就可以一定程度上实现金融监管与货币政策的相对独立性。以上可见，中央银行集银行监管与货币政策的职能于一身，不利于提高制定和执行货币政策的水平及提高银行监管的效率，也加大了银行体系潜在的风险。因中央银行担负着货币政策和银行监管双重责任，客观上分散了监管的力量，主观上形成了某种道德风险；而单独分设监管机构还可改进现有的监管体系设置包括监管司局之间，大区行、省级监管办、支行之间关系；提高监管人员素质等等。

（三）加强银行监管、提高监管专业化水平的需要

金融业的道德风险高，与其他行业相比金融业的外部性与社会成本大，因此强调银行的发展要以监管为前提。中国过去 20年中已经为“重发展、轻监管”而付出了沉重代价。当前 “先发展、后规范、再完善”的指导思想总是占据了主要位置，表现为与金融发展相应的监管法规建设滞后、监管技术手段落后、监管人员素质不高等。比较典型的例子是部分城市信用社、城市商业银行等中小金融机构的设立，最初由于缺乏科学的分析和统一规划、市场准入把握不严、资本金不足、不实等，导致风险积聚，监管困难增大。通过设立专门的监管机构，使职能相对单一，可以实现监管资源的有机整合，以集中精力监管。从上到下的监管机构分设，使得从法律法规、政策机制的研究出台、制度设计、工作思路和工作方法、内部管理等更具专业性，从而实现监管效能的提高。

二、基层银行监管工作运行中存在的问题

基层银行监管机构开始运行的时间不长，由于监管新旧体制的磨合，基层的银行监管工作中还存在一些不容忽视的问题。

（一）金融监管手段、方法滞后，制约了监管效率的发挥

银监会成立之初就提出了“管法人、管内控、管风险、提高透明度”的监管理念，在实际工作中也正在实现由合规性监管向风险性监管转变，但是目前仍然存在一些问题，主要是监管手段、方法滞后，制约了监管效率的发挥，市场约束理念不足，系统、持续的监管理念有待进一步加强。主要表现在：金融监管对市场约束机制的运用效果还不明显，社会中介机构如会计师事务所等参与对商业银行的审计、检查也相对缺乏，没有形成上下联动持续监管的有效机制，而对被检查机构往往是发现问题、责令整改的多，真正查处的少；局部抽查的多，全面检查的少；形成紧一时好一时，风头一过，“毛病”又犯的局面，在很大程度上影响和制约了金融监管效能的发挥。

此外，监管指标体系和监管流程也存在一些问题。就基层而言，目前对金融机构的监管指标，仅以非现场监管和有关资产负债比例管理各项指标作为定量监管的依据，其中有些指标，如资本充足率指标、贷款集中度指标等，就国有商业银行而言，均属针对总行一级法人制定的，对分支机构并不适用，使基层监管部门难以借助指标监测考核手段直观判断其风险程度，也就不能对其风险状况进行准确、全面的评判，不能客观把握风险动态，并及时采取切实可行的防化风险对策，监管工作处于盲目、粗放状态之中，既影响监管工作质量，又直接制约了监管工作的准确性与时效性。同时，对自身监管质量及执法行为仍没有制定一个科学、合理的指标衡量体系，缺乏监管到位与否的“技术参数”，使再监管工作存在很大弹性。

（二）职能定位和工作权限亟待明确

银监分局是未来监管的前沿和主阵地，县级监管办事处是前沿的哨所。由于县监管办事处成立时间不长,基层银监机构应履行什么职能，承担哪些职责，尤其是县级监管办事处到底扮演什么角色，亟待明确定位。银监会颁布的《监管职责分工和工作程序的暂行规定》已经推行了一段时间，对规范监管行为，提高监管工作质量和效率发挥了积极的作用。但从实践来看，其缺陷主要体现在：监管职责有些规定不明确，实际操作有一定困难；监管职责中的激励约束机制尚未真正建立起来；监管职责的相关配套的实施细则滞后，以什么方式进行授权等事项不明确，进一步影响其可操作性。如何充分利用现有的监管资源，有效发挥县级监管人员的作用，是基层银监机构急需研究解决的重要课题。

（三）监管力量亟待加强

一是监管人员素质参差不齐。县级监管办事处机构人员是由县、市（地区）人民银行协商划转的，有相当一部分人员没有从事过监管工作。现有监管队伍适应新的工作还有一个磨合的过程：二是监管人数与所承担的监管任务不对称，存在着人少事多、责权不均的矛盾。以玉溪银监分局为例，分局机关和按县设置的8个办事处，现有正式职工66人，其中：分局机关39人，办事处27人。履行监管工作职责的人员约占全辖银监系统总人数的67%。从表面上看，监管人数已过半，监管力量相对充足，但实际运作效果却不佳。首先，由于缺乏针对监管工作实际的教育培训，监管人员素质亟待提高；其次，监管处室和办事处一般在3至5人，人员较为分散，削弱了监管力量，不利于强化监管和提高监管效率；再次，按县设立办事处监管机构的模式增加了管理环节和管理成本。办事处人员较少，据调查作为一个县级的独立单位，疲于应付日常性工作和上级交办的任务约占工作时间的二分之一以上，监管工作显得心有余而力不足。机构设置、人员配置与监管需求不适应，行政执法力度显得较为薄弱，难以形成监管合力，监管效果不理想。

（四）缺乏科学有效、可操作性强的用工制度、绩效考核评价体系以及工资分配激励机制

现阶段，基层监管人员的选配、调动主要取决于各级领导的意见，具有一定的局限性，难以全面、准确地考察选配人员的业务监管能力，缺乏一整套有效的监管人员资格管理办法来实现监管人力资源的优化配置。在绩效考评体系和工资分配上，银监系统分设以来，一直沿用人民银行原有的考核模式和工资分配体制。目前银监会虽然推出了“职员职务岗位绩效工资制”，对绩效工资的分配要求实行考核，包括对单位（部门）的考核和对员工个人的考核。并且要求考核要坚持公开、公平、公正的原则；坚持注重实绩、突出重点和易于操作的原则；坚持组织考核和自我评价相结合，定性考核和定量考核相结合的原则。但对个人的绩效考核，正在摸索过程中，还没有建立起一套科学、合理的考核评价体系。作为一个管理机关，最大的困难是定性和定量，所制定的考核项目和考核指标与实际情况很难做到准确度量，矛盾较为突出。现行的工资分配体制没有真正达到合理拉开收入档次，调动员工积极性的目的，激励约束作用难以得到完全发挥。

（五）办公条件差，制约工作质量和效率

办公条件差的问题在县办事处十分突出，主要表现为：办公用房租用或与人民银行合署办公，没有独立稳定的办公环境；监管技术手段落后，分设后的办公用计算机配置较为低劣，大部份属于淘汰产品，有的已经出现故障，无法使用；与分局的工作联系及报表资料的报送通过人行OA系统进行，不方便且存在一定安全隐患；没有公务用车，外出处理日常事务、实施现场检查等极为不便。同时存在监管成本高与费用紧的矛盾。办事处由于办公设备奇缺，打印、复印或收发传真等需按市场价付费，频繁往返分局的差旅费支出大，到偏远基层网点借用车辆也需付费，而办事处的费用有限额，所以存在监管成本高与费用紧的矛盾。

三、提高基层银行监管工作有效性的几点思考

面对诸多的问题，基层监管机构只有紧紧围绕银监会提出的“四项监管理念”、“四个监管目标”和“良好监管六条标准”的监管思路，通过一系列的政策、措施和办法的实施，调动监管人员的主观能动性和创造性，同时约束其履职行为，确保依法监管，实现监管有据、监管有度、监管有力和监管有方，彻底改变以前不规范的监管“惯性”，提高监管的有效性。

(一)更新监管理念，提高依法监管水平。

一是要更新监管理念。正确的监管理念是金融监管的有力指南，要树立正确的权力观，正确运用《银行业监督管理法》所赋予我们的权力，依法履行监管职责，切实改进监管手段，保证监管目标得以实现。要努力实现监管工作由松散型向密集型转变，由无序型向有序型转变，由被动式向主动式转变，由行政性监管向市场化监管转变。紧紧围绕“管风险”、“管法人”、“管内控”和“提高透明度”的监管理念开展工作。坚持“软硬”件一齐抓，建立监管力量的制衡机制，实现监管队伍的专业化和监管设施的现代化。

二是要改进监管方式，提升监管效率。加入WTO后，金融政策、经营环境发生了重大变化，这就要求监管机构适应新形势，推出新举措，解决新问题，切实提升监管效率。首先，在监管方式上，注重合规性监管与风险性监管的协调统一。改进和提高现场监管的效能，以合规性检查为前提，借助外部审计师、会计师和外部评级机构等中介力量，对有问题的机构进行重点监管，确保问题及时发现、及时纠正；完善非现场监督体系，通过对资本充足率、流动性比率、大额单笔贷款风险、外汇风险等重要指标设置一个合理的监管指导线（最低比率），对金融机构实行并表监管、资本控制与风险处置等措施，充分发挥非现场监管的早期风险监测、识别和预警功能。其次，在监管手段上，由单一走向多元。即从过去的以行政手段为主过渡到行政手段、法律手段和经济手段三者之间的协调配合，优势互补，不断丰富和创新监管手段。第三，在监管层次上，走科技监管之路。要加大对监管的科技投入，提高金融监管的网络化、电子化水平，建立金融监管信息系统、金融风险预警系统，实现监管机构内部之间、监管机构和监管对象之间、监管对象之间的信息共享，避免监管时滞和高成本，确保监管质量和效率。最后，在成效检验上，建立监管指标的考评机制。根据各金融机构的不同特点，制定银行业量化指标，从风险监控、效益性管理、经营业绩等多方面形成一套完善的量化指标与考评机制，并将考评结果向社会公布，提高银行业的信息披露透明度。  三是加强协调合作，共同防化风险。加强与人民银行、政府相关部门之间的协调与合作，定期召开监管联席会议，及时交换监管信息，对监管机构采取统一行动，共同防范和化解金融风险。 

四是借鉴国际先进的监管方法和手段。巴塞尔委员会关于国际金融监管的一系列“巴塞尔协议”在金融监管国际化和统一监管标准方面作了大量的尝试，为各国金融监管摆脱危机导向，提高前瞻性和预见性。全面了解、认真学习、研究借鉴国际上的先进做法和有益经验，对提高我们的金融监管水平具有积极的促进作用。

五是抓好“软”、“硬”件建设，着力提高金融监管的效率和水平。首先，要高度重视对监管人才的培养，抓好对基层监管人员业务理论培训工作，不断提高监管人员业务素质，丰富高科技监管知识；通过开展金融法律、法规培训，提高监管人员金融行政执法水平，采取走出去、请进来及现场演练、岗位轮换等多种方式，使监管人员掌握国内外先进的监管技术、方法和经验，不断提高他们的实际工作能力和依法监管水平；制定监管人员任职资格管理办法，实行持证上岗制度，逐步形成竞争上岗的监管人员选任机制，并建立优胜劣汰的人才激励机制，以优化监管人员队伍。其次，要加快金融监管电子化进程。目前，基层金融监管硬件建设的核心是实现监管电子化。为此，要加强电子化建设，实现监管主体与被监管机构间的电子联网，从而不仅可以及时地掌握金融机构的经营动态，搜集监管信息，还可以确保信息资料的真实性和准确性，从而提高监管质量和监管效率，逐步实现金融监管现代化。

（二）进一步明确职能定位和工作权限

尽快明确基层监管部门的职责定位和权限，理顺关系，改变不科学的管理和考核模式，增加办事处人员编制，充实监管力量，使分局、办事处有一个充分履行监管职责的空间。探索“超脱”监管机制。在目前基层监管部门监管权限不能充分运用的情况下，建议在监管查处权限设置上采取“上管一级”或“异地监管”的办法，每一处罚项目完全由上级牵头组织，当地监管部门只配合和参与（甚至干脆不参与），使基层监管部门既能避免“人情网”、“关系网”的制约，又能腾出更多时间和精力去开展针对性监管活动。

(三)着眼挖掘现有人才潜力，优化监管机构人员设置，形成监管合力，解决基层监管人员不足问题。

从机构设置和监管工作开展的情况看，由于存在人手不足、按县设置分支机构增加管理环节和成本、工作重复等问题，不利于监管整体力量的有效发挥，直接或间接影响监管人员的工作积极性，进而导致分局机关及办事处监管效率和质量的下降。建议整合现有人力资源，收编办事处人员充实分局机关，减少管理环节，节约管理成本。也可以改变基层监管办事处“单兵作战”的方式，分局可不定期组织异地交叉执法检查，统一处罚标准，统一进行处置，发挥监管合力。同时在人力资源上向监管部门倾斜，增加监管人员所占的比例，以集中监管力量，强化监管职能。

（四）落实监管责任，由监管权责失衡向激励约束兼容转变。

一是加快责任制的相关配套制度建设，完善监管责任制体系，增强责任制的可操作性。从实际工作中看，实现“授权定责、权责平衡”是确保监管责任制落实到位的关键因素。虽然中国银监会已经按照《银监法》的有关规定明确监管权限、划定监管职责，但上级有关部门尚未明确具体的实施细则，因此，及早制定统一、规范、具体的监管岗位操作规程，以明确分解和定位岗位责任，各级、各类监管责任人对哪些金融风险承担责任及责任的种类，应当具体细化，使其具有较强的可操作性。

二是建立完善的监管绩效评价体系，改进责任制中的激励约束机制，充分调动监管人员的积极性。实行监管责任制后，监管者责任重大，从事监管工作具有风险性，应当建立绩效挂钩式的激励机制。同时，可施行监管过错责任追究制、消极作为追究制等，实现激励与约束的有机兼容，使金融监管活力不断激发出来。

三是建立内外结合的监管再监督机制。利用自身纪检监察等部门相对独立和超脱的地位，对监管人员的纪律性、法律性、审慎性和实效性进行再监管，防止行政越权，杜绝不廉洁行为，做到自律与监管相辅相成，有效避免种种不负责任的监管行为，确保监管行为的客观性、公正性和有效性。同时建立外部监督评价机制，聘请廉政监督员，发放监督卡，对监管活动进行经常监督和评价，形成外部约束，防范监管人员的道德风险。

四是完善进人机制，科学地识人用人，优化人才选拔任用机制。把好监管人员“入口关”，制定出台《监管人员任职资格管理办法》，实行持证上岗制度，逐步形成资格考试、竞争上岗的监管人员选任机制；树立科学的选人用人导向，彻底打破对人才的狭隘理解和论资排辈、惟学历资历等传统观念；深化人事劳资制度改革，进一步规范干部选拔任用程序；建立用人失察、失误的责任追究制度，强化选人用人的责任约束机制。 五是注重工作实绩，细化考核标准，完善绩效考核评价机制。实施工效挂钩，建立“岗绩定薪、岗变薪变”的收入分配制度。根据各部门、各岗位工作的难易、岗位责任的高低和岗位风险的大小确定不同的分配系数，建立重实绩、看贡献、向优秀人才和关键岗位倾斜的分配激励机制，达到合理拉开不同级别岗位之间的分配差距，搞活内部分配的目的

（五）整合监管资源，解决办事处办公条件差，工作效率低的问题

撤销县级银监办事处，统一上收分局，集中监管的人力、物力，提高银行业监管的监管质量和效率。将监管力量集中到分局统一管理，而代之以片区监管组，统一调配，必要时可派监管组长期进驻某县，这样既解决了目前办事处存在的种种困难和问题，又节约了监管成本，形成监管合力。在办事处确不能撤的情况下，为更好地发挥办事处的职能作用，应购建自己的办公用房和设备机具，解决业务用车的问题，改善办公条件和环境。

【参考文献】

1、《对当前基层央行监管绩效低下的几点思考》.作者张运生、蒋志伟. 《金融参考》2002年第12期

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4、《金融“三法”百问百答》.中国金融出版社2004年7月第1版

5、《基层银行监管工作的新思路》. 作者任国庆.中华财会网2004年3月1日

6、《中华人民共和国银行业监管管理法讲座》.黄毅主编，中国法制出版社2004年7月第一版

7、阎庆民著《金融全球化中央银行监管有效性分析》.《金融研究》2002年第2期

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