一、当前国库工作中存在的问题

（一）与改革后的人民银行隶属关系不匹配

（二）国库法律、法规体系不完善和滞后性

（三）国库会计核算系统2.0版设计不完善

（四）财税征收机关与国库协调有间隙，退库监管处于被动局面

（五）预算收支科目与预算会计制度存在不协调的地方

（六）国库人员的素质参差不齐，不能满足国库业务发展的要求

（七）商业银行代理国库“代而不理”的现象

二、国库工作职能演变的简要分析

（一）从代理国库到经理国库的转变

（二）从单纯核算型到综合管理型的转变

（三）从以服务功能为主向以服务监督为主的转变

三、充分发挥央行国库职能的建议

（一）首先是要确立适合我国国库管理体制的模式

（二）充分认识国库工作的重要性，彻底改变财政、国库工作的陈旧观念

（三）完善各项规章制度，推进国库立法进程

（四）加强国库的监管

（五）加强人员的素质培训

（六）加速预算编制的时间表

内 容 摘 要

 国库工作是金融工作的重要组成部分，是国家预算执行的基础工作，也是中央银行实施宏观调控的基础工作之一。随着社会主义市场体制的不断完善，国库作为中央银行经理国库的重要职能之一，在保证国家预算收支计划得到正确执行，防范和化解资金风险方面发挥着越来越重要的作用。本文就中央银行在新形势下国库工作中的存在问题提出相关的对策及见解。

 

当前央行国库工作中的存在问题及对策

国家金库是国家预算执行的一项重要基础工作，是金融和财政对国民经济宏观调控的手段，是国民收入再分配不可缺少的重要环节，肩负着国家预算资金的收纳、划分、报解任务，在国家预算执行过程中发挥着执行、促进、监督的重要职能作用。

我国国库实行的是“委托金库制”，《中华人民共和国人民银行法》、《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国国家金库条例》(下简称为《金库条例》)、《中华人民共和国国家金库条例实施细则》(下简称为《实施细则》)都规定由中国人民银行经理国库。随着我国市场经济体制的逐步建立，尤其是近几年财政、金融体制改革的深入，在国库工作中出现了许多新情况、新问题，国库现行的管理体制越来越不能满足新形势的发展要求。特别是财政部和中国人民银行联合发布的《财政国库管理制度改革试点方案》，标示着我国财政国库管理制度进行重大改革的开始。央行国库如何在新时期下做到“与时俱进”，从而更有效地发挥国库职能，已成为当前国库工作中亟待研究的问题。

一、当前国库工作中存在的问题

（一）与改革后的人民银行隶属关系不匹配

1999年人民银行进行了管理体制改革，撤消原省分行，按经济区设置跨区分行，重新形成了总行、分行、中心支行、支行的隶属关系。但按照《金库条例》中一级财政一级国库的制度要求，国库管理体制难以随着人民银行管理体制的改变而改变。这样就形成了国库以库为主线的垂直领导和人民银行以行为主线的隶属关系之间的不匹配，在国库内控上留有隐患，对国库职能作用的发挥不利。而且基层国库机构迟迟难以健全，大部分县级支库未单设国库机构，国库、会计仍合并办公，直接影响了国库的横向协调，影响和削弱了国库资金的管理力度。

（二）国库法律、法规体系不完善和滞后性

有关国库的法律、法规体系不完善、不健全，各种条例和规范呈现出明显的滞后性。具体来说有以下几个方面：第一，《条例》制定于1985年，《实施细则》于1989年进行了一次修改，距今都有十几年了。无论是国库会计的账务处理方法、会计核算系统的设置，还是财政、税务各税种的设置、税收缴款书的格式、种类，都是和当时金融、财政体制相适应，可是时过境迁，随着我国经济体制改革的不断深入，财政、金融体制也相继发生了巨大变革，但我们至今还在使用这些《条例》和《实施细则》，可见其滞后性。举个例子来说：现在国库已基本实现电算化，而1989年国库电算化尚未普及，因此在《条例》和《实施细则》中根本没有涉及到计算机管理、磁介质档案保管、系统网络安全等方面的规定。第二，新中国国库发展五十年来，尚未有一部专门的法律对国库的管理机制、组织结构、职能作用加以诠释，对其在财政预算收支体系中的地位，在国库工作中的权、责、利，给予明确的法律定义。这显然是不能和国库的重要性相匹配的，国库的法律体系带有明显的不完善性。第三，权、责、利相脱节，致使国库监管职能根本无法落到实处。仔细研究一下《条例》和《实施细则》之后，不难发现，尽管制定了不少国库应尽的责任和应履行的权力，但都没有一个相应的保障手段，来保证国库的权力和义务得以实现。说到底，就是国库在行使权力和承担义务之后，并没有一套强有力的机制保障他们的应得利益不受伤害。试举一例加以说明，《实施细则》第十条中列举了十条规定，说明了国库的主要权限，可仔细推敲之后，不难发现这些权利不是有权督检，就是有权拒绝。换而言之，如果国库所监管对象发生了违反条例的行为，国库除了督检和拒绝之外，就没有任何的保障手段为其“撑腰鼓劲”。 

（三）国库会计核算系统2.0版设计不完善

国库会计核算系统设计不完善，存在资金隐患。一是岗位设置与基层国库人员配备不协调。国库会计核算系统岗位设置要求最小7人，而近年来，人民银行县支行人员越来越少，且具有会计证、具备会计知识、精通国库业务、能从事国库会计核算的人员更少，但为了满足国库会计核算系统对岗位设置的要求，很多支库将保卫人员充实到国库，极易形成操作风险。同样代理支库为了完成工作，一人兼多岗，存在事实上的“一手清”。二是赋予会计主管绝对的权利。国库会计主管对账务参数的维护、人员岗位轮换、数据恢复和备份等皆能处理，增大了数据库管理的不安全隐患。

（四）财税征收机关与国库协调有间隙，退库监管处于被动局面

退库作为国库的资金流出方式之一，在国库监管中居于十分重要的地位。《实施细则》第二十三条提到，国库收到财税征收机关签发的收入退还书，在审查办理退付时，可要求批准机关提供有关文件和退库申请书。但在实际办理退库审批中，财税征收机关提供的文件资料与国库部门的监管要求相距甚远，从文件资料时间上看有70年代的、80年代的，从发文机关层次上看有财政部的、国家税务总局的、有省市自治区政府的、地方政府的，政出多门。使国库部门难以适从。客观地讲，随着经济形势和环境的变化，过去的退库政策文件也不适应新时期的退库业务的要求。另外，国库部门退库监管执行哪一级机关的文件亦需说明。

（五）预算收支科目与预算会计制度存在不协调的地方

《财政总预算会计制度》规定“暂付款”科目“核算各级财政部门借给所属预算单位或其他单位临时急需的款项”，这就明确了财政可以用预算资金对外借款，而《国家预算收支科目》的设置上，没有考虑地方财政这项业务，没有设置相关的暂付科目。虽然预算法规定地方各级预算不列赤字，但由于历史和现实的原因，有的地方的财政却背上了沉重的债务包袱，每年通过预算都有不少的借款、还款、支付利息的业务。然而国家预算收支科目中同样没有反映地方财政部门向非财政部门借入资金的科目。由于地方预算收支科目中缺少“暂收”、“暂付”之类的科目，因而难以反映地方预算中事实上存在的赤字问题和对外借款情况，也就难以实施有效的监管。

（六）国库人员的素质参差不齐，不能满足国库业务发展的要求

1994年后，对国库工作重点提出由核算向监管转变的要求，这样国库既要做好日常繁重的会计核算工作，又要加强国库管理，宏观上就要求有一个独立的国库组织机构和一批较高业务能力的从业人员。从现行国库状况看，国库队伍不稳定，人员调动频繁，随意性强，有的甚至将国库岗位作为新兵训练基地，这都无形中增加了国库职能发挥的难度，给本就素质偏低的国库队伍“雪上加霜”，严重影响了国库工作的管理质量和国库职能的发挥。

（七）商业银行代理国库“代而不理”的现象

商业银行代理国库业务不在少数，仅以我市为例，10个支库中有三个是由商业银行代理国库业务的，因此有必要对商业银行代理国库业务中存在的问题分析一下：一是目标定位的问题，商业银行追求利润最大化的目标，而国库要求监管，当两者目标有分离的时候，代理国库就存在着究竟是以利润最大化还是以监管为其工作首要目标的目标定位尴尬的问题。二是代理国库难以落实监管，各商业银行在央行的统一领导下，其相互地位是平等的，既是竞争的对手又是竞争的伙伴。国库代理行虽然在《金库条例》及《实施细则》中被明确赋予了监督检查国库经收处的权利，但由于存在这种微妙关系，作为竞争对手，其他商业银行不愿更不想让国库代理行对其业务进行检查督促，而作为竞争伙伴，国库代理行处于种种考虑，也只能放弃《金库条例》所赋予的权力，最终使这一规定留于表面，充其量也只是在代理国库业务的商业银行内部实行。就个人的意见，不赞成由商业银行代理国库。

二、国库工作职能演变的简要分析

（一）从代理国库到经理国库的转变

国库院1950年3月第一次颁布的《中央金库条例》，规定中国人民银行代理金库。而在1985年7月国务院第二次发布的《金库条例》时规定：“中国人民银行具体经理国库。组织管理国库工作是人民银行的一项重要职责。”自1985年中国人民银行经理国库以来，按照《金库条例》的职责和权限，保证并督促国库资金及时入库，并按照规定办理和监督财政资金的拨付和退付，保证了国家预算收支的正常运行。实现了从代理国库到经理国库质的飞跃。

（二）从单纯核算型到综合管理型的转变

1985年以前，国库工作是以会计核算为主，主要侧重于账平表对。有一段时间，甚至取消了国库独立会计核算，金库的会计账务与银行的会计账务合并，长期实行账外登记的“以表代账”，国库会计成为从属于银行会计的一部分。1985年颁布新的国库条例后，国库工作发生了翻天覆地的转变，单就国库会计核算系统就经历了从手工记账 上机操作 国库会计核算系统1.0版 国库会计核算系统2.0版的转变。从单纯核算型转变到了综合管理型，不仅建立健全了各种国库账务，而且加强了国库资金的管理，充分发挥了国库的职能作用，促进了经济的发展。

（三）从以服务功能为主向以服务监督为主的转变

过去的国库工作重点强调了对财政的服务功能，仅仅表明了国库就是财政部门的“出纳”机关。1994年我国实行“分税制”以后，随着国库业务的发展，提出了在搞好服务的同时，加强国库监管，已成为国库工作中的重中之重。特别是近几年国库资金风险案例凸险，资金风险的隐蔽性和危害性较强。广东佛山“5.18”案件、青海陈志清案件和海南临高事件的发生，给国库部门敲响了警钟，国库部门已不再是资金“安全区”。，国库风险防范和控制更显专业性、系统性和严密性，也要求各级国库部门对国库资金风险防范应予以高度的重视。要对财政收支、退库管理和征收机关以及各级国库、国库经收处办理国库业务进行全面监督管理，其目的就是为了保证国家预算收支计划的顺利执行，保证国库资金的安全。

三、充分发挥央行国库职能的建议

近几年央行国库已经进行了一系列改革:2001年财政部、中国人民银行联合颁布了《财政国库管理制度改革试点方案》,标示着我国的财政资金管理将进入一个全新的时期；2003年1月1日开始对国库存款计息，改变了我国一直以来财政性资金“存不付息,汇不收费”的现象；2003年4月国库会计核算系统(2.0版)在全国正式运行,2005年5月大额支付系统的开通，国库直接参加中国现代化支付系统的资金往来业务，大大加快资金清算的速度。但为了更好地适应市场经济的发展,争取早日实现财、税、库、银横向联网，更好地发挥国库的职能，提出以下几点建议:

（一）首先是要确立适合我国国库管理体制的模式

1、在目前人行经理国库的基础上加以改进和完善，设立介于“委托金库制”与“独立金库制”之间、由人民银行总行直接领导、垂直管理的国库管理局，独立行使国库职能。

（1）随着人民银行的职能转换，国库成立独立的核算和监管体系是大势所趋，一方面与建立国库单一账户、国库集中收付管理系统的改革目标一致，另一方面可借人民银行转换职能后富余的人员、设备等为己用，能保证业务的连续性。

（2）从财政体制看，《预算法》规定“县级以上各级预算必须设立国库，具备条件的乡、民族乡、镇也应当设立国库”。但随着按经济区域设置人民银行机构的体制改革的逐步到位，不设立独立的国库体系就无法适应一级预算建立一级国库的需要。

（3）从国库自身发展看，设立独立的国库管理局，有利于强化国库的监管职能，加强对预算内、外资金的集中管理，防止财政资金流失，提高财政资金使用效益。

（4）设立国库管理局，独立行使国库职能，可更好地理顺与人民银行分支机构关系，确保人民银行职能顺利转换。

（5）在人民银行内部设立相对的国库管理局，既可充分利用中央银行在我国金融体系中的核心地位，做好财政资金的清算与管理工作，也可避免人、财、物的巨大浪费。

2、由财政部门自办国库机构。有两种作法：第一种作法是，财政部门自记一本国库账，而把库款存入商业银行，这样的国库虽然可以办理国库的出纳性业务，但国库的监督作用必然会大大削弱，以至于被取消。第二种作法，由财政部门自办一个自成体系的国库系统。同央行经理国库相比，财政部门自办国库，在国库成本方面可能造成很大浪费，同时不利于发挥国库的监督作用，更不利于财政政策与货币政策的结合。财政部门自办国库机构由于缺乏监督，一方独大， “绝对的权力绝对的腐败”，容易滋生各种各样的问题。

3、成立国库银行，由财政部和人民银行负责管理，为中央和地方财政统一办理国库业务。成立国库银行是一种比较理想化的改革，具有一定的前瞻性。但是建立专司财政资金收付职能的政策性银行—国库银行，在国库成本方面会高得更多，而且同样不利于财政政策与货币政策的结合。至少在目前情况下，这一方案还不够现实。

通过对比以上三种国库管理体制方式，个人认为建立在人民银行领导下的垂直领导的国库管理局是比较可取的模式选择。

（二）充分认识国库工作的重要性，彻底改变财政、国库工作的陈旧观念

国家各级预算资金的收纳、划分、报解、支拨、退付，都要通过国库进行，国库在经办财政资金的收付过程中，应当发挥重要的监督作用。充分认识到预算存款的支拨权属财政部门，但所有权属国家和各级政府。财政和国库对国家所有的预算资金是站在不同角度，各自旅行管理责任。所以财政部门要转变观念，分清支拨权和所有权，国库部门也要转变观念，从核算型向管理型转变，增强监管意识，寓监管于服务之中。国库与财政一起同心同力，共同管好、用好国家的预算资金。

（三）完善各项规章制度，推进国库立法进程

分析新时期国库工作中导致国库职能难以正确发挥，国库监管被动的一个重要因素就是国库法规和制度严重滞后性。面对新形势下的财税管理体制和国库工作的新特点，从加强国库监管和防止国库资金流失，让财政资金使用更加透明和促使社会公共财政的角度出发。建议借鉴OECD（经合组织）国家的经验，修改《预算法》，对《条例》和《实施细则》进行系统性的修改和完善，明确国库的权、责、利。通过立法，使国库的监管职能以法律的形式加以明确，使国库管理有法可依，有章可循。

（四）加强国库的监管

对于国库来说，没有会计工作就没有基础，而没有监督就没有真正发挥国库的功能。国库虽不直接参与预算的决策和计划的管理，但却具体经办着库款的收纳、支拨、退拨业务，国库对库款的管理与监督具有十分的重要性、相对的客观性和切实的可行性。由此可见，新时期国库工作的侧重点在强化国库的监管职能，包括两层涵义:一是通过国库内部各岗位的相互制约、相互监督，加强国库的内控制度(内部监管)。二是加强对财政、税务等征收机关以及国库经收处的监管(外部监管)。通过监管确保国库资金的安全。

（五）加强人员的素质培训

 加强人员教育培训，建造一支政治坚定、业务过硬的国库队伍。各级国库部门要加大培训的力度，通过各种培训及实地交叉学习等方法，对国库工作人员进行岗位培训，从而提高政策水平、工作技能和业务素质，以适应新性形势下的国库工作需要。

（六）加速预算编制的时间表

现时我国的财政年度由1月1日到12月31日，一般到了３月份预算还没有通过。在政府预算批准之前，预算支出只能以上一年的预算为依据按一定比例开支，存在较大随意性，难以监督。建议通过重新考虑预算编制准备工作和立法机构通过预算的时间表，使我国的政府预算做到从本财政年度的1月1日起立即生效。这对从源头上防范腐败，提高资金拨付的安全性，具有重要意义。

参 考 文 献

《中华人民共和国人民银行法》

《中华人民共和国预算法》

《中华人民共和国国家金库条例》

《中华人民共和国国家金库条例实施细则》

《中国人民银行国库会计核算与管理》

《国库管理体制改革的几点思考》

《实行单一账户后国库会计制度改革之构想》

《国库管理体制改革的几点思考》

《我国国库管理体制50年来改革的思考与展望》

《国库管理制度改革----国际经验与借鉴》

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