一、完善我国银行市场退出机制的必要性

（一）是市场经济发展的必然要求

（二）是由银行经营中的不确定性和金融体系的脆弱性决定的

（三）是由我国目前银行业的现状决定的

（四）是银行业提高自身效率的必然要求

二、目前我国银行市场退出中存在的问题

（一）银行市场退出的法律规定不完善

（二）对有问题银行的处理方法单一，政府干预色彩太浓

（三）我国现有的银行市场退出模式单独使用的效果不理想

（四） 银行的产权改革滞后，制约了市场退出的正常运行

（五） 没有充分发挥市场机制的优势

（六） 我国存款保险制度的缺位

三、完善我国银行市场退出机制的基本构想

（一）建立真正意义上的存款保险制度

（二）加强银行市场退出的法律制度建设

（三）发展金融市场主体，培育竞争氛围

（四）成立银行市场退出的管理机构

（五）按《公司法》的要求对银行进行产权改革

（六）建立和完善相应的配套措施

（七）合理选择银行市场退出的时机

内 容 摘 要

随着我国金融体制改革的深入，银行的市场退出问题成为影响和制约我国金融市场发展的一个重要制约因素。本文着重分析了完善我国银行市场退出机制的必要性及我国目前银行市场退出存在的主要问题，这些问题使得银行退出的市场化无法实现，为此必须对银行进行产权改革以及建立和完善相应的法律法规制度。

对完善我国银行市场退出机制的思考

银行市场退出是指银行终止其金融业务，注销工商登记，依法处理债权债务和剩余财产的行为。建立健全的银行市场退出机制的目的在于对银行出现问题乃至危机而导致不可救助时，妥善处理债权债务关系，降低银行经营失败对社会的影响，保持金融市场的稳定性。银行市场退出行为的实现必须遵循一定的行为规范和行为准则，受到一定的制度约束，否则这种市场行为有可能引发灾难性后果。因此对银行市场退出必须建立一套完整的、规范化的制度框架，即银行市场退出机制。

一、 完善我国银行市场退出机制的必要性

银行有市场进入就必然遇到市场退出的问题，这是市场经济的客观规律。随着我国金融体制改革的深入，完善银行市场退出机制的意义重大，主要体现在：

(一) 是市场经济发展的必然要求。 在20世纪末，我国出现了一些以政府为主导的有意识的银行等金融机构市场退出的实践活动。1995年中国人民银行接管了中银信托投资公司；1997年关闭了中国农村发展信托公司；同年对海南省34家城市信用社进行了处理；1998年6月关闭了海南发展银行和中国新技术创业投资公司；1999年广东省国际信托投资公司最终被宣告破产，成为新中国第一家正式宣告破产的金融机构。从发展趋势来看，将会有更多的银行等金融机构退出市场，这是市场经济的必然要求，因此必须建立健全的银行市场退出机制。

（二）是由银行经营中的不确定性和金融体系的脆弱性决定的。存款的不确定性和银行负债经营的特点使银行的破产风险客观存在。在商业银行的经营中，存款占有举足轻重的地位，存款是其营运资金的重要来源，吸收并维护存款是它们的一项主要负债业务，但存款具有内在的不稳定性。银行与存款人之间形成一种合同关系，这种合同关系形成的基础就是存款人对银行的信任，即存款人相信银行到期会还本付息。如果这一基础受到威胁，在存取自由的原则下，存款人就会从银行取出存款，从而使存款具有不稳定性，当提前支取的量增多或形成挤兑时，银行就会出现流动性危机，严重时使银行濒于破产边缘。与其他工商企业不同的是，银行的破产倒闭不仅意味着股东投资的失败，更重要的是存款人将遭受巨大损失，因为在现代经济社会中，存款人的多数资产都是以存款或其他金融资产形式存在的。在存款人看来，银行的破产倒闭是不确定的，由于受到信息传播的效率和接受信息的能力等诸多因素的限制，人都是有限理性的，在不确定的经济环境下，人与人之间、人与金融机构之间实际上是一种博奕关系，一般情况下，这种博奕关系是无法确切了解的。在没有存款保护的状况下，任何风险牵动，包括与某银行有关的大企业的倒闭、恶性欺诈案的暴露、重要管理人员的非正常离职等都可能引起存款人的心理恐慌，诱发挤兑。而一定银行的挤兑或破产，如处理不当还可能引发对金融系统的挤兑风潮，使本来经营正常的银行卷入破产风险，形成金融业的系统性危机，即通常所说的“多米诺骨牌效应”，这也反映金融体系的某种脆弱性。正是因为银行经营中存在较多的不确定性和金融体系具有的某种脆弱性，从而使得建立银行市场退出机制，让问题严重的单个银行妥善退出金融市场就显得尤为重要。

（三）是由我国目前银行业的现状决定的。我国的银行长期以来一直受不良贷款的困扰，但很少有银行倒闭，即使是经营管理水平再差的银行仍有源源不断的存款，这些现象之所以长期存在原因就在于我们的制度，国家为存款者提供信用担保并辅之以大量的资金支持，银行管理者不必考虑支付风险，经营管理水平的好坏与自身并无必然的关系，这是一个死循环。因此国有银行等金融机构必须有竞争和破产机制，必须建立健全银行市场退出机制。

（四）是银行业提高自身效率的必然要求。建立健全的银行市场退出机制有利于规范银行市场退出的行为，保证有问题的银行能及时有序有效的退出，从而促进金融资源的合理配置，提高银行业的竞争力。

二、目前我国银行市场退出中存在的问题

如前面所述，20世纪末我国出现了以政府为主导的有意识的银行等金融机构市场退出的实践活动，这些退出案是我国目前银行等金融机构市场退出的初步尝试，表明了国家整顿金融秩序，化解金融风险的决心，也体现了我国对优胜劣汰市场规律的尊重，但就现实而言，我国银行市场退出机制存在着许多问题，体现在以下几个方面：

（一）银行市场退出的法律规定不完善。我国目前银行市场退出的法律依据有：《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《企业破产法》、《公司法》、《金融机构撤销条列》等，但在这些法规中，除了《金融机构撤销条列》之外，没有一部是关于银行市场退出的专门法规，它们过于简单、分散或过于原则，没有形成专门性的操作规范，由此使实际工作在执行中缺乏依据。正是由于法律不健全，缺乏完善的法律体系，金融监管部门在什么情况下应该实施救助，在什么情况下应该令其退出以及应该以何种模式进行退出的问题上都难以及时准确的做出判断，以至延误了时间增加了成本。

（二）对有问题银行的处理方法单一，政府干预色彩太浓。从我国已有的银行等金融机构退出案来看，所有的银行等金融机构退出案都是在政府强力的干预下实施的，显示出我国在处理这个问题上解决方法单一，总是由政府承担了本应由投资者、债务人、经营者甚至存款人所应部分承担的责任。这种局面的存在会增加银行等金融机构和公众对政府的依赖性。同时市场退出机制的一个重要内容是损失的转移补偿和风险的分散化解，但在我国银行市场退出的问题上，政府不恰当的主宰地位使其承担了所有损失，另外从我国中央和地方政府的信用作为金融信用的支撑来看，也存在着潜在的政府信用损失成本。

（三）我国现有的银行市场退出模式单独使用的效果不理想。兼并收购、行政撤销、解散、破产等四种模式是我国目前主要的市场退出模式，但是它们自身存在较大的缺陷。解散模式只能在特定环境和背景下使用，是尝试性的探索，并不具有广泛的操作示范价值；已有的兼并收购模式实践与真正市场经济意义下的运作有很大的差距，缩短这种差距要从健全的市场机制入手，决非一时可以完成，这与我国银行市场退出工作的紧迫性不相适应；破产模式成本过高，直接或间接的负面效应巨大；相比较而言，撤销模式是当前运用比较成熟的银行市场退出模式，但由于监管部门与债权人在受偿问题上难以达成一致，常使问题拖而不决。

（四） 银行的产权改革滞后，制约了市场退出的正常运行。与其他国家相比我国银行体系的一个突出特点是国有银行占据绝对统治地位，首先，四大国有银行无论在资产总量、负债总量、业务覆盖范围还是在市场的影响力方面都居于绝对优势；其次，交通银行、华夏银行、招商银行等在内的数十家股份制银行，国有股也占主导地位；再次，国家开发银行在内的政策性银行，由于体制性的因素和严格的市场准入限制，发展到今天我国并没有真正意义上的私营或民营银行，股权结构的单一不利于银行的产权改革，各银行之间并没有根本的利益冲突，无法形成真正的市场竞争。当银行出现问题乃至危机时，只能在体制内进行消化，导致部分银行呆、坏帐比例居高不下，连年亏损，但无法进入市场退出程序。

（五） 没有充分发挥市场机制的优势。兼并收购模式是所有市场退出模式中最为积极主动和能体现市场经济规律的一种模式，在一些经济基础好、市场机制运作的比较成熟的地区完全可以引导银行依据发展和竞争的需要开展战略重组。但从已有的兼并收购案来看，政府过多运用行政手段干预退出，从而挤占了银行尤其是中小型银行等金融机构依据自身条件和发展战略进行兼并收购的空间，不利于兼并收购模式的实施，同时也不利于这些中小银行迅速扩大规模，增强实力。

（六） 我国存款保险制度的缺位。存款保险制度是存款机构按一定的比例向存款保险机构交纳保险金，以维护存款者利益，保持金融稳定的制度。这一制度最初是针对银行倒闭所产生的严重后果所提出来的，到目前为止，世界上已有70多个国家建立了正式的存款保险制度，而我国从某种意义上说还没有建立起真正的存款保险制度，政府对存款者提供隐含的担保，由此引发了如道德风险、逆向选择、银行太大而不能倒闭等一系列的问题。

三、完善我国银行市场退出机制的基本构想

针对我国目前银行等金融机构市场退出机制存在的一系列的问题，结合我国现阶段金融业的现状，建立健全的银行市场退出机制可以从以下几个方面着手： 

（一）建立真正意义上的存款保险制度。这一制度的创立一方面是为了增强社会公众对银行的信心，防止银行危机传染和银行倒闭；另一方面，一旦银行倒闭，负责处理银行倒闭事宜，帮助料理银行的“后事”，补偿存款人的损失，因此存款保险制度是银行市场退出制度的重要组成部分，存款保险制度必须依法建立和运作，从这个意义上说，存款保险制度也是银行市场退出机制的重要内容之一。正如有些学者指出，要使国有大银行的破产和竞争机制变的较为现实关键是看存款保险制度何时推出。我国虽没有建立正式的存款保险制度，但我国实际上存在着一种隐性的存款保险机制，各级政府、中国人民银行和有关部门通过各种办法保证储蓄存款本金和合法利息的支付，使存款人不受银行关闭或破产的影响，这也是我国基本上没有发生大规模存款挤兑的重要原因，但是这种制度本身存在着重大的缺陷：逆向选择、道德风险、银行太大而不能倒闭等重大问题。在我国建立真正意义上的存款保险制度可以从以下几个方面进行：

1、 建立我国存款保险制度首先要确立相应的组织形式、体制结构和基本职能。根据国外的经验和我国的国情，组织形式应采取集中统一，权力集中于中央，范围覆盖全国，在全国范围内统一组织、统一制度、统一操作进行；存款保险机构体制的构造应是分步进行；职能应是多重的，不仅仅限于补偿存款人的利益损失，以维护社会信用秩序，同时监护被保险机构安全经营，对金融风险事先防范的职能，救助和接管发生信用危机或濒临倒闭的机构，对已出现的金融风险进行接管和化解的职能。

2、采取强制加入的办法，尽快建立涵盖范围广、规模较大的保险基金。如果采取自愿加入的方法，那么最不愿意加入的就是四大国有银行。存款保险也是保险，必须遵循大数法则，因此一定是所有或绝大部分存款机构来投保，收集的保费最终只用于少数存款机构，所以没有四大国有银行参加的存款保险制度是不可想象的，采取强制加入的方法，其实是降低逆向选择的需要。同时，考虑到建立初期的规模不大，应当允许存款保险机构必要时可向财政部或中央银行申请特别融资。

3、建立有弹性、风险加权的保险费制度。从长远角度看，中国的存款保险制度也必须建立风险加权保险费，但这需要完善的市场机制、完善的法规体系和成熟的监管体制相配套，在这些条件不成熟的情况下，我们可从以下两个方面进行：首先国有商业银行存款保险层的参保机构应由四大国有商业银行组成，该层次的存款保险是我国未来存款保险的主要构成部分，国有银行的加入有利于改变目前国家对国有商业银行的隐含保险局面，考虑到国有银行的资产状况和“大银行不会破产”的隐含假设，保险费率应定在较低水平如0.3%；其次，股份制商业银行存款保险层的参保机构应由区域性股份制商业银行构成，由于它们经营规范程度较高、资产结构相对合理、管理水平相对较高，具有一定的抗风险能力，保险费率应定在中等水平，如0.4%。

4、建立合理的部分赔付金水平，体现共同分担精神。为增强大额存款人对参保机构的外部监督和约束，降低道德风险，应采用部分存款保险形式即对存款赔偿规定一个最高限额，对限额内存款予以全部赔付，超过限额的存款人只能得到部分赔偿。

（二）加强银行市场退出的法律制度建设。鉴于我国目前已形成银监会、证监会、保监会并驾齐驱的金融管理体制，在法律制度的建设方面，不宜采用统一立法的形式对银行市场退出进行统一的规定，可以考虑在各单项立法中进行规定。具体而言，可以从以下几个方面进行法律制度建设：首先，确定有问题和危机银行的具体衡量指标，建立金融监管考核与评价制度；其次，完善危机处理制度。在现行的法律框架范围内，可以从以下两个方面着手：第一，完善接管制度、明确接管的条件、接管组的组成、接管组的法律地位、接管组的权利义务以及接管任务完成后的具体措施。第二，积极探索银行收购兼并方法，金融监管当局可以采取一些诱导性的措施，如税收方面的优惠或进行补助等，吸引健康金融机构对有问题银行施与援助，降低有问题银行对社会造成的冲击；再次，建立银行市场退出的程序性规定，以《金融机构撤销条列》为基础，制定我国银行的破产法，为其破产提供法律依据，改变我国目前银行破产无法可依的局面。

（三）发展金融市场主体，培育竞争氛围。在我国目前情况下，可以从以下三个方面来进行：首先，降低金融机构市场准入门槛，积极发展民营或私有银行；其次，鼓励发展多种形式的银行等金融机构，如各种形式的金融互助机构，金融合作机构；再次，结合世界贸易组织对我国金融市场开放的要求，逐步放开金融市场，放开对银行等金融机构准入条件的限制，鼓励外资银行在我国拓展业务，从而改变国有银行一统天下的局面，形成良好的竞争氛围，同时给公众更多的选择，根据自己的目标选择合适的银行和金融服务。 

（四）成立银行市场退出的管理机构。许多发达国家均设立了管理金融机构破产事宜的官方机构，如美国的联邦存款保险公司就是负责主持金融机构破产倒闭事宜的官方机构；也有些国家专门设立了管理金融机构破产倒闭事宜的行业协会。根据修订的《中华人民共和国商业银行法》规定，我国商业银行需要解散的应当向国务院银行业监督管理机构提出申请，经国务院银行业监督管理机构批准后方可解散；商业银行由国务院银行业监督管理机构批准撤销，并由国务院银行业监督管理机构组织清算；商业银行必须经国务院银行业监督管理机构同意后才能由法院宣告破产，国务院银行业监督管理机构是我国银行等金融机构市场退出的管理机构，由国务院银行业监督管理机构负责商业银行破产倒闭有关事宜，法律对此的规定可谓非常明确，国务院银行业监督管理机构虽然在市场准入特别是银行高级管理人员任职资格方面积累了比较丰富的经验，但在市场退出的管理方面经验不足，办法不多。国务院银行业监督管理机构在尽快完善银行市场退出制度的同时，应当发挥银行同业协会在市场退出的作用，将来我国存款保险机构建立起来之后，还应发挥存款保险机构的作用及时高效的处理银行的破产倒闭事宜。

（五）按《公司法》的要求对银行进行产权改革。面对国有独资商业银行资本金不足的问题，依靠财政继续发行特别国债是不现实的，这不仅是困难的财政所不能承受的，也是难以从根本上解决问题的，因为在现代货币经济条件下，金融资产的增长速度大大超过财政收入的增长速度，即使财政状况好转也难以满足国有银行巨大的资本金需求。所以，要充实银行资本金、维护金融稳定和促进其健康发展，就必须按照现代企业制度的要求，进行国有银行的产权改革，通过股份制改造，吸纳新的资本，促进国有银行的商业化进程，提高四大银行的经营效率。 经过多年的研究和探索，我国银行产权改革已具有充分的理论准备和政策支持，目前对我国银行的产权改革已成熟，可以在试点的基础上构建科学有效的决策机制、约束机制和激励机制，通过公司化改造-股份制改造-上市三步走的方式进行。

（六）建立和完善相应的配套措施。应包括以下几个方面：第一，建立和完善信息披露制度，便于公众和金融监管部门及时了解银行的经营情况和偿付能力；第二，改进资本市场，为国有银行筹集资金及上市交易提供平台；第三，建立银行动态预测及预警系统。

（七）合理选择银行市场退出的时机。也就是说要选择适当的时机关闭银行或让银行破产。我国银行市场退出的时机要取决于经济金融运行的总体环境和有问题银行的性质。如果国民经济整体运行平稳，呈持续稳定增长状态，银行体系总体运行状态良好，没有大的且带有普遍性的流动性风险，或者经济运行虽然带有结构性的问题，银行体系存在着体制性问题，但社会公众对经济和金融有着良好的预期和信任，那么对出现危机银行的处理应采取宜早不宜迟的原则。对有严重支付问题并且经营管理严重不善已救助无望的银行可以采取关闭、破产等强硬处理手段。反之，如果经济呈现持续衰退趋势，金融体系出现了大面积的流动性风险，首先要解决的则是社会公众对银行的信任问题，应采取多种措施，由各方出资共同恢复社会公众对其的信任，而不宜采取集中关闭、破产等极端处理手段。

参 考 文 献

1、中国人民银行智力引进办公室编：《国外金融体系和金融监管学习与借鉴》，中国金融出版社，2000年版；

2、宋清华：《银行危机法》，经济科学出版社，2000年版；

3、皱辉霞：《现代商业银行监管》，中央民族大学出版社，2000年版；

4、佘劲松：《我国金融机构市场退出问题研究》，《经济师》，2004年第4期；

5、孙森，袁新峰，周世进：《我国有问题金融机构市场退出模式探讨》，《经济学动态》，2004年第3期；

6、丁菲娌：《美国的存款保险制度及其对中国的启示》，《开放导报》，2004年第1期。

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