农村金融体制改革的现状及其所面临的问题

农村金融市场缺乏竞争。

单一模式难以满足多样化的需求。

农村资金的大量外流趋势和贷款难。

信贷等金融服务不能满足农民的需求。

二、农村金融体制改革的方式

三、完善农发行职能的必要性

从加快农业和农村经济发展来看，有必要完善农发行职能；

从深化金融体制改革来看，有必要完善农发行职能；

四、完善农业发展银行职能应坚持的原则及职能定位

五、完善农业发展银行职能需解决的几个问题

内 容 摘 要

完善农村金融体系是关系我国“三农”问题的重要方面，党中央、国务院已把这项工作摆上了重要议事日程。本文从农村金融体制改革所存在的问题出发，着重就完善农发行职能，强化农业政策性金融支农作用谈几点看法。

对农村金融体制改革和完善农发行职能的思考

改革是农村金融发展的必由之路，改革也是让现行的农村金融体制跟上市场经济体制的步伐，早些与国际接轨的必然手段。如今，一场空前的农村金融体制改革正在华夏大地火热掀起。一系列适应社会主义市场经济体制的政策措施，改革方案也已陆续出台。但是，体制改革是一项涉及广泛的系统工程，我们必须有充分的准备来应对改革、适应改革、参与改革和促进改革。中国农业发展银行作为我国唯一的一家农业政策性银行，如何进一步完善其职能，更好地为“三农”服务，已成为目前大家关心的一个课题。

农村金融体制改革的现状及其所面临的问题

金融体制改革是我国经济体制改革的重要组成部分。1996年，国务院颁布了《国务院关于农村金融体制改革的决定》，经过多年的改革与发展，我国农村初步形成了以合作金融为基础，商业金融、政策性金融分工协作的农村正规金融体系。在这个体系中，政策性金融对我国农业、农村的发展起到了重要的作用。 但是近几年来，随着国有商业银行的战略调整、农业发展银行职能由综合业务向单一粮食收购贷款的转变、以及农村信用社体制改革难以真正突破，农村金融体系的整体功能削弱，已难以适应农业和农村经济发展的需要。主要存在以下几个问题：

（一）农村金融市场缺乏竞争。改革促使农业银行逐步从农村市场撤出其贷款业务，并关闭了农业合作基金会和其他非正规金融机构，从而使农村信用社在我国农村正规贷款市场处于垄断地位，而垄断的农村金融市场一般来说是低效率的。随着农业银行在乡镇网点的减少，农业发展银行业务缩小为粮棉油收购贷款以及农村合作基金会全部撤并，客观上赋予农村信用社独立支撑农村金融主渠道的职能，但由于各种主客观的原因，不少信用社却无法名副其实地长期承担农村金融“主力军”角色。由于缺乏竞争，农村金融体系在发挥支农作用上就存在一定的惰性空间，这种情况也制约了农业发展银行职能的进一步完善。

（二）单一模式难以满足多样化的需求。与农村金融市场缺乏竞争相关的是，目前以农村信用社为主体单一模式的正规农村金融体制无法兼顾我国东中西部的地区差别，满足不同地区农户和企业对金融服务的需求。在时间上，由于农村地区的不断发展和城乡一体化水平的逐步提高，金融服务需求在不断发生变化。在空间上，由于各地区经济发展的不平衡，地区间金融服务需求也各不相同。而全国农村信用社的经营模式、贷款方式、内部管理及激励机制相差不大，难以对需求的变化迅速做出反应。 

（三）农村资金的大量外流趋势和贷款难问题。自上世纪90年代中期以来，我国农村特别是中西部地区资金和劳动力的流动呈现以下特征：农产品市场价格长期低迷和不稳定，加上小规模自给自足的农户极低的劳动生产率，以及乡镇企业大量倒闭，导致贫困地区和农业主产区缺乏投资机会，大量民工外出打工，但其挣得的钱又通过农村金融机构回流到东部和发达地区。其结果是农村、农业和农民难以获得足够的发展资金，农村经济发展出现了恶性循环。农户特别是农村中小企业贷款难普遍存在。农业银行逐步走向商业化经营，在农村地区撤并机构，减少网点。信用社的服务方式、服务手段仍不能适应农户和农村经济发展的需要。小额信贷增加了农户贷款，但对农村中小企业的贷款显著减少。另外，农户小额信贷的交易成本高，贷款额度低，同时由于农村金融生态环境建设的步伐还不够快，信用社发放小额信贷的热情难以持久。 

（四）信贷等金融服务不能满足农民的需求。小型农村金融机构的优势在于其小范围内的信息资源，能降低监督成本，减少信息不对称性。但由于我国农村金融改革在所有者权益和治理结构上没有取得突破，治理结构不完善条件下控制风险只能通过加强管理贷款决策权的集中来解决，但集中的贷款决策权无法解决信息不对称问题，无法对需求变化作出灵敏的反应。仍以小额信贷为例，小额信贷是在一定的信用额度内满足农民的贷款需求。但随着经济的发展，农村居民的贷款需求表现出不同的特征，贷款需求早已不局限于解决生产生活困难，而是表现出产业化经营的方向以及提高生活层次上。面对超出小额信贷额度的部分，虽然农村金融机构有满足农民需求的愿望，但却面临农民自身的弱质性，在提供贷款担保上存在非常具体的困难。在农村金融借贷双方仍存在有贷款需求却因贷款条件限制无法发放贷款的“两难”问题。

如此看来，在农村金融方面所进行的改革虽然已取得很大成绩，但未能开创一个多样化的有序竞争的金融市场，未能与农村经济的改革有机的结合起来。我国农村金融体系的发展方向应是，将一个主要通过行政指令来决定资源配置的、政策性和商业性不分的半计划经济模式的农村金融体系，转变为一个多样化的、以商业性金融机构和合作金融机构为主导、由政策性金融和民间金融作为补充的农村金融体系。 

 二、农村金融体制改革的方式

农村金融体制改革是一个系统工程，既是我国金融体制改革的一个重点,也是一个难点。建设社会主义新农村这项重大战略任务，离不开金融业的支持。农村金融体系改革的目标是针对农村金融需求的特点，加快构建功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系。

总体来说，完善农村金融改革应当包括以下几个方面：

一、分清财政与金融的职能，增加财政的投入，降低农民的负担，在农村金融机构建立良好的治理结构、激励机制，其中最主要的是通过借鉴国际上一系列行之有效的做法，让农村金融机构员工和客户都得到良好有效的激励；明确农村信用社的产权，改善其治理结构，并赋予其经营自主权。

二、开放农村金融市场，制定准入标准和程序，创造一个各金融机构公平竞争的环境，与此同时，加快农村土地制度的改革，建立农业保险、大宗农产品期货和信用登记系统，降低农村金融机构的贷款风险。

三、放松对非正规金融的管制，允许农村金融机构的多元化，促进农村金融机构之间的相互竞争，用市场化的手段引导农村资金服务“三农”。

 三、完善农发行职能的必要性

中国农业发展银行是政府的银行，是政府直接调控经济的重要手段，必须适应农业和农村经济发展的客观需要不断完善职能，充分发挥农业政策性银行的重要作用。

由于农业政策性银行的特殊职能，在支持农业和农村经济发展中具有政策导向、政府调控、示范引导、信用保障等方面不可替代的作用。面对新形势和新任务，有效解决“三农”问题，迫切需要完善农业发展银行职能。

（一）从加快农业和农村经济发展来看：建设社会主义新农村是构建和谐社会的主要内容，是现阶段“三农”工作的总目标。目前，农业结构不合理、城乡差距加大、农民收入增长缓慢、农产品竞争力不强等问题是新阶段农业和农村经济发展面临的突出矛盾。有效解决这些问题，必须增加对农业的资金投入，加大对农业的支持和保护力度。由于农业发展银行承担的业务大多是“社会效益好，经济效益差”的政策性业务，完善农业发展银行的职能，发挥其财政和金融的双重职能作用，可以有效弥补财政支农直接投入的不足，促进农业和农村经济的发展。

（二）从深化金融体制改革来看：农村金融体制改革是我国金融体制改革的重要组成部分。随着金融体制改革的不断深化，为增强市场竞争力，追求利润最大化，国有商业银行调整经营战略和贷款投向，撤并农村机构网点，上收贷款权限，对农业支持的选择性增强，这是商业化进程的必然选择。完善农业发展银行职能，加大政策性支农信贷投入力度，是进一步健全农村金融体系，强化金融支农的迫切需要。

四、完善农业发展银行职能应坚持的原则及职能定位 

完善农业发展银行的职能，应立足我国农业和农村经济发展的实际，借鉴国外农业政策性金融发展的基本经验，在国家支农体系和农村金融体系的框架内统筹考虑。完善农业发展银行职能应坚持以下原则：

（一）坚持政策性的办行方向，不搞商业化，把农业发展银行办成为农业和农村经济发展提供多方位服务的综合性农业政策性银行。

（二）正确处理与财政、商业性金融、农村信用社在支农方面的关系，各有侧重，优势互补，形成合力。

（三）完善农村金融支农体系，逐步实现由农业发展银行相对集中管理农业政策性银行业务。

（四）坚持政策性与效益性有机统一，既实现政府的政策意图，又遵循银行的一般规律，讲求经济效益，有效防范经营风险。

根据上述原则，如今，农发行已经公开提出了自己的宣传语：“中国农业发展银行，建设新农村的银行”。也就是说，要按照增强农发行支农主导作用的总目标，逐步把农发行办成贯彻国家宏观调控政策、农村产业政策和区域发展政策，重点支持农业和农村基础设施建设、生态环境建设和农村社会事业建设，农业综合开发和产业化经营，农村扶贫和中西部开发的农业政策性银行。农业发展银行中长期职能定位应主要在以下几方面发挥作用：

1、支持国家粮棉等主要农产品储备体系建设，确保国家粮食安全；

2、支持农业和农村基础设施建设，改善农业生产条件和农村生活条件；

3、支持农业结构调整，促进农业新技术、新产品和新兴生物资源等农业科技开发和成果转化，增强农业竞争力； 

4、支持农业和农村生态环境建设，促进农业可持续发展；

5、支持区域扶贫开发，加快农村贫困人口脱贫致富步伐。

6、发展中间业务，如代理财政支农资金的拨付、结算，外国政府、国际组织涉农贷款的转贷，农业保险等，强化农业发展银行的服务功能。

五、完善农业发展银行职能需解决的几个问题

另外，完善农业发展银行职能还需要进一步研究和解决以下几个问题。

（一）经营目标问题。农业发展银行作为政策性银行执行政策是前提，是生命，必须毫不动摇。但同时也必须改变政策性银行必然是亏损银行的观念，按照办银行的要求，讲核算，讲效益，做到保本经营，这是农业政策性银行健康发展的根本保证。农业发展银行近几年的实践证明，在适当的财政政策和货币政策的支撑下，只要加强经营管理，是可以做到保本经营的。对一些国家指定办理而又必然发生亏损的业务，国家应建立相应的补偿机制，及时弥补亏损，避免长期在农业发展银行挂帐，促进农业发展银行经营机制的完善。

（二）执行地方政府政策问题。农业发展银行是中央政府的银行，必须不折不扣地执行中央政府制定的政策。同时，对地方政府遵循中央政策，根据当地农业和农村经济发展的需要，而制定的区域发展政策和确定的建设项目，在地方政府落实相应风险保障措施的前提下，也应积极予以支持。

（三）资金来源问题。目前，农业发展银行的资金来源主要是人民银行再贷款，这种单一的筹资渠道与开办新的项目贷款业务是不相适应的。因此，必须开辟新的资金来源，建立多元化的筹资渠道。结合我国的实际，可考虑通过发行金融债券、境外筹资，以及建立农业发展基金等途径筹措信贷资金，保证农业发展银行有稳定的资金来源。

（四）法律保障问题。通过立法，明确农业发展银行的法律地位，规范其经营行为，保护其合法权益，促进对农业发展银行的依法监管，保证农业发展银行的健康发展。

（五）改革目标问题。农业发展银行作为金融企业，必须建立现代企业制度。要进一步深化管理体制和经营机制改革，努力把农业发展银行办成经营目标明确、治理结构科学、资产状况良好、业务管理规范、内控机制健全、管理手段先进、具有较强政策执行能力的综合性农业政策性银行。

（六）新业务的发展问题。农发行新业务的发展务必坚持量力而行、循序渐进的原则，可在不同地区分别试点，取得经验后再逐步推开。政策性金融业务的发展既取决于农业、农村经济发展的需要，也受国家财力和政策性银行管理能力的制约。仅就目前农发行支行员工的数量和素质，在履行好现有职能的同时，难以承担过多的新增项目贷款业务。借鉴前车之鉴，对于新业务，农发行务求开办一项办好一项。因此，在国务院对农发行职能准确定位后，应该循序渐进、分步实施。可以在东、中、西部地区分别进行试点，以尽快取得各种经验。从实际来看，解决“三农”问题已成为经济工作和全党工作的重中之重、当务之急，各地农业和农村经济发展中一些政策性贷款项目急需农发行予以支持。因此，一旦国务院出台农村金融改革方案后，农发行应该尽快介入。为此，目前农发行应立即组织专门力量进行相关的对策研究，如机构设置、人员配置和培训问题、成本核算和风险补偿问题、资金来源问题、项目贷款管理办法和委托代理办法研究制定等等。

 （七）正确处理农发行与农村信用社关系的问题。从目前农村金融的实际分析，未来农发行与农村信用社可能存在两种关系，即委托代理关系和资金借贷关系。一是农发行县以下没有分支机构，一些贷款项目特别是扶贫贷款可能需要委托农村信用社代理，贫困地区的农村信用社甚至要以农发行的代理费维持生存；二是为建立新的农村资金回流机制，农发行向邮政储蓄发债筹集资金，按债券利率加成后批发给信用社，从而形成农发行与信用社之间的借贷关系。由此，农发行与农村信用社将会形成一种十分密切的关系，从而将给农发行带来深刻影响，农发行监管的工作量和难度很大，风险也难以控制和处理。对此，必须深入加以研究，在处理这一问题上应注意以下几点：一是严格区分二者的性质。农发行是中央政府的政策性金融机构，农村信用社是社区性地方金融机构，实际上属于商业金融机构，即使在贫困地区，信用社主要以代理农发行业务维持生存，也不改变其性质。至于今后农发行能否有选择地参股或控股农村信用社，不是现在研究讨论的问题。二是处理二者关系应坚持市场原则，避免行政干预。无论委托代理关系和资金关系都应该是两个金融机构之间的一种市场行为，而不是行政安排，农发行和信用社都有充分的自主权。当然，在委托代理方面，在贫困地区，农发行几乎没有选择的余地也是一个问题，其风险防范问题需要专门研究。三是对农发行承担邮政储蓄与农村信用社之间资金中介的问题应深入研究论证。完善农村资金回流机制是十分必要的，人民银行向农村金融机构再贷款、邮政储蓄购买农发行政策性金融债、邮政储蓄资金直接交给当地农村信用社使用等都是可以选择的方式。农发行承担邮政储蓄与农村信用社之间的资金中介，由此造成的风险难以控制、界定和补偿。

 （八）处理好与地方政府的合作关系的问题。尽管农发行是中央政府的银行，但实践证明，要做好农发行的工作离不开各级政府的支持，从根本上农发行与各级政府的目标和利益也是一致的。从国有资产管理体制改革的方向上看，今后农发行与各级地方政府的合作可能更加密切。一方面，农发行应该积极支持地方经济建设，在严格执行中央政府制定的政策的同时，对地方政府根据当地农业和农村经济发展需要而确定的建设项目，在地方政府落实风险保障措施的前提下，应积极予以支持。另一方面，农发行应充分利用地方政府的财政力量和行政力量，在贷款管理和信贷风险防范，特别是在政策性贷款的政府担保和打击逃废农发行债务等方面取得地方政府的大力支持和配合。

综上所述，对农村金融体制进行改革和完善农发行的职能是相辅相成，缺一不可的，要改变农村金融机构的现状，必须双管齐下：一方面，继续深化针对农信社本身的改革，以使农信社成为真正意义上的合作金融，杜绝政府参股或干预管理决策；另一方面，政府必须放弃对农村经济、社会生活的干预，以释放农村和农业经济增长的潜力，从而恢复农村金融机构发放农业贷款的信心和动力。

参 考 文 献

1、张云华，《关于农村金融体制改革的思考》2006.02.08； 

2、殷武，《论我国农村金融组织体系的现状、存在问题及对策》；

3、李树生：《农村经济发展与金融市场化研究》，中国金融出版社1999年版；

4、贾启勇，《农村金融改革路在何方》，中国金融界网。

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