内 容 摘 要

一、商业银行内部控制制度的内涵阐析。五大组成：1、控制环境，它是推动控制工作的发电机，是所有其他内控组成部分的基础。2、风险评估；3、控制活动，包括高层检查、直接管理、信息加工、确定指标、职责分离等；4、信息与交流；5、监督评审。

二、商业银行内部控制制度建立的现实性分析。一方面我们有可借鉴的经验和教训。另一方面国有商业银行内部控制有一定的基础条件。人民银行颁布的《加强金融机构内部控制指导原则》，为商业银行的内部控制体系建设也提出了具体要求。

三、改进和完善商业银行内控制度的抉择。1、推进商业银行组织制度创新；2、减轻和完善内部稽核监督体系；3、完善信贷决策体系和信贷资产管理责任制；4、完善资金调控体系；5、加强成本核算与财务管理；6、完善人事控制机制；7、健全计算机风险控制系统。

另外，还需要培育支持商业银行现代化企业管理所要求的内控制度的思想文化环境。

目录

商业银行内部控制制度的改进与完善2

一．商业银行内部控制制度的浅析2

二．商业银行内部控制制度建立的现实性分析3

三、改进和完善商业银行内控制度的抉择4

商业银行内部控制制度的改进与完善

一．商业银行内部控制制度的浅析

多年来银行业的实践证明，仅仅依靠政府监管部门的保护和约束以获得生存空间和竞争地位，并不能保证商业银行的健康发展。正视日益增长的风险，强化商业银行的风险抵御能力，除加强外部监督管理外，商业银行自身更应建立起有效的风险防范，内部控制机制。改进与完善内部控制建设，已成为银行生存、发展的基础条件和需要解决的重要课题。

 商业银行内部控制是为了实现经营目标而形成的一种内部自我协调和制约的控制系统，是一种全面控制内部金融风险的机制。

对于商业银行的内部控制，世界各国尚没有统一的定义。就内部控制本身而言，国际内部审计师协会认为，内部控制是管理层为完成既定的目标而采取的方法和措施。美国会计师协会认为，内部控制是管理层在业务运营过程中为保证资金安全，检查会计数据是否准确、真实，是否遵守既定政策和预定目标所采取的方法和手段。从上述表述可以看出，由于各国的国情和管理制度不同，对内部控制的理解也各异。

商业银行作为经营货币资金的特殊行业，建立其自身的内部控制机制，必须围绕货币资金经营、维护金融资产完整，保持资金合理流动、规范经营行为、确保金融机构稳健运行来进行。中国人民银行在《加强金融机构内部控制指导原则》中对内部控制的定义反映了上述内容：内部控制是金融机构的一种自律行为，是金融机构为防范风险完成各项既定工作目标，对内部各职能部门及其工作人员的业务活动进行风险控制、制度管理、相互制约和内部稽核等方法、措施和程序的总称。

就商业银行内部控制系统的构成而言，美国审计权威认为包括五大组成部分：1、控制环境：控制环境是推动控制工作的发动机，是所有其它内控组成部分的基础。它奠定组织的作风和结构，并涉及到所有活动的核心——人，特别是人的控制觉悟，还反映中央银行和商业银行等金融机构各级管理对内控的要求。2、风险评估：是识别和分析那些妨碍实现经营和管理目标的因素，是对风险的分析评估，构成风险管理决策的基础。3、控制活动：是为了保证经营管理目标的合理实现、指导员工实施

管理指令、管理和化解风险而采取的政策和程序，包括高层检查、直接管理、信息加工、实物控制、确定指标、职责分离等。4、信息与交流：存在于所有经营管理活动中，使员工得以收集和交换为开展经营、从事管理和进行控制等活动所需要的信息，包括规律者对员工工作业绩的经常性评价。5、监督评审：是经营管理部门对内控的管理监督及稽核监察部门对内控的再监督与再评价活动的总称。三大目标和五大组成部分构造了内部控制系统的整体框架，现代内控理论对内控日臻完善的描述帮助人们更全面和更深刻地理解内控及其控制对象，使人们能够以内控为有力武器，为实现三大目标自觉奋斗。

二．商业银行内部控制制度建立的现实性分析

要建立有效的内部控制系统，必须立足系统运行的现实环境，分析利用有利条件，努力克服制约因素。

就现实条件而言，一方面我们有可借鉴的经验和教训。国外商业银行以现代管理技术为支撑的内部控制制度方法为我国商业银行内部控制制度及体系的建立提供了重要的借鉴。同时，国际银行监管界有数十年的对商业银行监管的历史，加之国际金融界恶性金融破产倒闭事件和当前国有商业银行的大量不良资产及诸多金融犯罪案件，都为我们建立新制度提供了珍贵的启示。另一方面国有商业银行内部控制有一定的基础条件。基于对我国金融形势的分析，特别是巴林银行破产事件后，从各级金融监管部门到国有商业银行的各级管理层，对加强金融监管和商业银行内部控制都形成了共识。人民银行在法规制度体系建设、日常监管、法纪实施、效益、财务和业务稽核等方面做了大量工作，在实践中对国有商业银行内部控制的稽核评价已形成了基本的框架体系。人民银行颁布的《加强金融机构内部控制指导原则》，为商业银行的内部控制体系建设也提出了具体的要求。在金融监管部门的指导下，国有商业银行近年来也加大了集中统一经营的力度，引入了资产负债比例管理，推动了稽核体制改革，建立了较为规范的内部监控制度，提高了管理层及员工的内部控制意识，所有这些都为建立有效的内部控制系统奠定了基础。

目前我国金融风险突出表现在四个方面：一是信用风险，虽然经过不良资产剥离，但金融机构的不良资产仍然较高，这也成为威胁我国金融安全的首患；二是决

策风险，由于缺乏科学民主的决策程序和责任追究制度而造成的决策失误，进而造成了经营中的风险和损失；三是操作风险，近几年银行会计、储蓄出纳等业务岗位，由于客观业务操作失误而引发的风险对银行的经营造成了很大的不利影响和损失；四是道德风险,目前由于内部人员主观方面的原因而引起的案件呈现出了高发的势头。上述几方面的风险，从根本上讲，都是由于内控管理的缺陷而造成的，必须采取有针对性的措施予以解决。既然内部控制作为银行各级机构控制风险和经营管理的基础，对于银行达到既定的目标和维持良好的财务状况至关重要，那么目前银行的内控建设存在哪些制约因素和现实条件？如何健全和完善内部控制？以及基层行在内部控制建设中应注意哪些问题，是值得探究的。

我国国有商业银行改革的目标是：按现代企业制度进行综合性改革，争取建设成为在国际上有一定实力、信誉良好的现代化商业银行。而有效的内部控制制度的建立将为这一目标的实现构筑坚实的基础。虽然商业银行内部控制制度的建立有了较大的进展，但目前制约这一改革进程的因素还很多，主要有：一是产权制度改革滞后国有商业银行股权全部集中于国家，风险完全由国家承担，完善的法人治理结构还没有构建起来；二是三权分离的问题还没有解决好，监督机制还比较薄弱，控制主体与客体的同一性加大了内部控制制度贯彻执行的难度。而且许多内部控制步骤和效果都依赖于适当的职能分离，有些控制由于串通作弊会失效，因此健全内控稽核评价系统已非常必要；三是不良资产比重仍然较高。由于商业银行粗放经营行为仍就存在，国有企业效益没有得到根本扭转，致使银行不良资产仍居高不下。在同业竞争日趋激烈的情况下，国有商业银行原先积累的不良资产无法消化，资产失去流动性，当面临支付危机时，国有商业银行违规违章经营、高风险运行的可能性仍然存在。另外、从内部控制制度来说，它的局限是现在无法保证未来。而且内部控制制度的建立和执行受成本及收益影响，其完善程度只是相对的。因此、内部控制必须从宏观战略上考虑体系建设问题，但在具体内控制度的设计、执行上要更多的考虑执行时的效益性、适用性和有效性，把精力放在近期、中期对策上，把重点放在当前各种经营风险的防范上，以便设计出适合国有商业银行状况的内控体系。

三、改进和完善商业银行内控制度的抉择

 

由于各种历史原因以及我国国有独资商业银行尚未建立起良好的公司治理机制，目前在商业银行的内部控制建设方面还存在着一些制约因素：一是真正意义上的商业银行运行体制尚未完全建立，包括内控建设在内的体制改革并未到位，约束机制不健全，传统的经营意识和行为方式还有较大的惯性，在同业竞争日趋激烈的情况下，冒险违规经营而视风险控制为羁绊的想法和做法依然存在；二是内控系统的建立和执行都需要成本，所以在宏观考虑体系建设和具体内控制度的设计上必然要考虑其适当的度，要兼顾工作效率和经济效率，当内控建设还没有完全达到这个要求时，容易被以强调业务发展为名，使一些内控制度落实不到位；三是部分从业人员特别是基层行的从业人员，其素质不能适应新形势发展的需要，知识结构陈旧，对内部控制认识不清晰，意识淡薄，在推动内控建设的过程中缺乏主动性和积极性。

 但是也应该看到，通过各类风险的暴露和一系列金融案件的发生，商业银行的各级管理层对加强内部控制已形成了一定的共识，加强了这方面的研究，并形成了相关理论基础，法规制度体系和内部控制的基本框架已初步建立。同时国外商业银行经过长期积累而形成的现代管理理论与方法以及内控建设方面取得的成果成为我们可借鉴的经验和教训。特别是近年来，各级金融机构在防范金融风险、提高管理水平的实践中也已积累了一定的宝贵经验。这些因素为我国商业银行内部控制的建设提供了有利的现实条件。

有效的商业银行内控制度包含有三层含义：其一，它是无时不控的，贯穿于经营管理和业务操作的始终；其二，它是无处不控的，与银行经营管理和业务操作的空间同步，涉及到所有方面；其三，它是无人不控的，上到管理者，下到基层的具体操作人员，他们的一切工作都应在其控制之下。

所以，有效的商业银行内控制度可以从管理层围绕经营目标来降低经营风险，从操作层查错防弊，堵塞漏洞。为了达到上述目标，建议采取以下措施：

1．立足于预防。内部控制要由事后补救向事前防范转变，突出风险预警和快速反应机制。要在各级人员当中牢固树立起防范于未然的内部控制意识，“抓内控、防风险、保安全”不仅要在领导中而且要在全体职工中经常灌输。当发现端倪时就要敲警钟，使所有人员始终绷紧风险这根弦。同时要把内部控制的建设作为衡量各级领导干部工作业绩的重要指标，加强对基层行的检查和考核，防止出现上、下级行

对内控制度重视程度的不对称，下级行执行上级要求敷衍、走形式的现象。

2．推进商业银行组织制度创新。一是逐步推进产权制度改革，把国有商业银行改为国家控股的股份制银行，完善法人治理结构。二是纵向上缩短管理半径，完善法人授权。三是建立有序、高效的组织体系。即以业务经营和风险控制为依据设置职能部门，并在确定的职能部门的基础上，设置科学、合理、有效的岗位。

3．健全和完善内部稽核监督体系。一是考虑建立总行稽核派驻制度，将下一级的稽核部门作为上一级行的派出机构，稽核人员纳入上级行的管理。二是充实和加强内部稽核监察人员力量，充分发挥内部稽核监督的职能作用，使内部稽核部门成为加强内部控制的一支重要力量。三是扩大内审范围和权限。

4．完善信贷决策体系和信贷资产管理责任制。一是健全信贷决策体系。纵向上由总行、一级分行、二级分行三个级次组成，横向上有本级行信贷决策委员会、贷款审查部门、贷款经营部门和贷款稽核部门组成。二是精心构筑“三道防线”， “制度防线”，推行纵横制约的审贷分离制度和三查分离制度。 “舆论防线”，经常向政府、主管部门、企业宣传信贷政策、原则，支持的重点与控制的对象，以增强信贷工作的透明度，减少行政干预； “法律防线”，严格依法放贷，对担保方的担保资格及偿还能力进行认真的审查，防止无效担保和虚假担保。三是健全信贷资产管理责任制。推行资产负债管理，优化贷款投向，加强系统调控，重点抓存贷款比例管理、拆入短期资金比例控制、单个企业和项目比例控制、固定资产贷款比例核定、三项不良贷款占比等五个方面的管理。四是工作中要坚持责任到人，明确严惩发生风险损失的条款，并坚决贯彻落实。

5．完善资金调控体系。一是改革资金管理办法，建立压力、动力并存的营运机制。在统一对外资金融通、集中清算资金的前提下，各分支机构在统一划分资金的范围内“分灶吃饭”使集约经营与打破资金供给上的大锅饭结合起来。二是实行内部资金计价，有偿调拨。三是建立合理的规模分配和比例核定机制。把规模和比例的核定同效益、存款、汇差清缴紧密结合起来，走适度规模经营的路子，使资金规模向效益好的地域、行业、企业、项目、产品倾斜。四是在资金营运上有意识地加大发展中间业务、代收代付业务、住房信贷业务的力度，以提高防范资产风险的能力。

6．重视制度的设计和制度体系的建设。内控制度的系统主要包括设计、执行、评价、改进四个环节，制度设计作为这个循环系统只的起点和基础，有着重要的作用。要使内部控制落实在各项业务制度之中，实现从“人治”向“法治”的转变，商业银行应对内控制度进行充分研究，建立起全面的内控制度体系，一个完整的商业银行内控制度框架至少应该涵盖以下系统：授权管理系统、人事监察系统、安全保卫系统、财会核算系统、授信管理系统、资金计划系统、清算风险系统、中间业务系统、柜员操作服务系统、计算机风险系统等。同时对内控制度的制定、评价、修改都要在程序上予以明确，要规范程序，明确权限，以增强制度的严肃性与统一性。在制度的制定上，应坚持三项原则：一是体制牵制原则，要设计诸如授信“三位一体”的运行机制，业务经营与前台服务、后台支撑的协作机制等，以避免控制环节的漏洞和各职能部门之间的摩擦；二是程序牵制原则，对业务流程的不同环节，应由不同的人员完成，通过业务流程的合理设计达到岗位牵制的目的，要杜绝任何个人独揽业务全过程的现象，否则必然导致管理失控；三是责任牵制原则，内控制度不仅要规定职能部门和个人处理业务的权限，还要明确规定其承担相应责任。基层行在建立自己的内控制度体系时，应充分考虑统一性和可操作性，既要与上级行的制度建设协调一致，又要结合自己特点制定出具体的业务工作流程和岗位职责，实现岗位、工序间的制约。笔者认为可行的办法是，在对上级行制定的制度进行归纳和整理的基础上，结合自身经营管理特点进行补充和完善，从而形成符合自身需要的、操作性强的内控制度体系。

7．加强成本核算与财务管理。一是以费用控制利润计划的实现。根据各分支机构上年各项存款总量、当年存贷款增量以及全行存贷款平均利润核批各支行利润计划，要求必须以全额提足呆帐准备金、据实计提定期存款应付利息和控制新增表内应收利息为前提，对利润计划半年考核一次，如完不成上半年利润计划的，下半年用费用控制的办法予以制约。二是提高贷款收息率和资金利用率。通过完善资金管理办法，上下合力压缩应收未收利息，各项财务收入（包括新增中间业务收入）均要按规定及时入帐，防止效益流失。对内部资金占用额，力争控制在各项存款总额的适当比例之内，并注重发展贴现贷款提高贴现和再贴现的比率，努力提高个人住房按按揭、汽车按揭等消费贷款的比重。三是控制成本费用支出。进一步完善储蓄

资金计价办法和对公存款考核办法，推行市场筹资策略，形成筹资成本计价的测算机制，使存款总量与成本一同考核，控制各项存款平均利率的上升趋势。

8．完善人事控制机制。在选人、用人和管人上要坚持内控优化的原则，用制度管人，并要在完善制度的同时更要重视制度的执行和监督落实。建立和推行行员“淘汰制”，形成促使员工不断进取的动力机制，并不断完善员工工作业绩评价考核办法和员工激励竞争机制。

9．健全计算机风险控制系统。银行应充分认识、及时发现和控制计算机系统的潜在风险，保障计算机处理或存储的全部数据的精确性、完整性和安全性。根据人民银行的有关规定，银行要建立科学的计算机系统风险控制制度，对计算机系统的项目立项、设计开发、测试、运行、维修等全部过程要严格管理。明确业务主管部门与稽核监督部门的职责，严格进行业务主管、软件设计、业务操作及技术维修人员期限划分，严格系统设计、软件开发人员介入实际业务操作。

10．理性地处理好内部控制和发展的关系。业务没有发展，盲目地控制风险，那才是最大的风险，内部控制的最终目标是使风险转变为效益。内控和发展是对立的统一，一个有效的内部控制系统必将有利于业务发展和管理水平的提高。当然，要处理好这两者之间的关系，需要我们有观念的转变，有理论的创新。肖刚行长最近提到“全额风险计量”的概念就是在风险控制方面提出了一个全新的观点和很好的思路，需要我们认真研究和落实。

另外，还需要培育支持商业银行现代化企业管理所要求的内控制度的思想文化环境。这需要把它作为一项文化工程来做，这一工程至少包括三个层次：1、员工品质的培养。文化以人为本，银行员工是商业银行文化中具有核心地位的因素。商业银行的内控制度是否能有效运作，首先取决于人。制度本身要人去执行，要人来接受。为此要从继承和发扬本民族的优良品质和传统出发，塑造员工优秀的品质。2、商业银行的价值观与自律意识。商业银行作为一个群体，其价值观是这一群体的共同信念，它可以调节整体和个人的目标与方向及由此产生的行为方式，进而对商业银行内控机制的运作产生深远的影响。商业银行自律也是思想文化环境的内容之一，包括商业银行尖的自律约定和银行自身的自律意识。多数情况下这取决于一家银行中高级管理人员的认识与态度。为此，一是要塑造适应现代金融企业管理的科学理念；二是要造就一批职业金融企业家；三是要培养商业银行和员工的责任感；四是要培育良好的社会风气和道德规范。3、商业银行的企业组织性。商业银行的员工是在一定环境下的人，其价值取向、道德观念、行为准则要受社会的评判。如果一个社会的道德规范是非正义的、误导的，那么处于这个社会的企业和个人或多或少的会受到污染，会对商业银行的内部控制制度构成威胁。这一问题关系到中华民族的兴衰，也是涉及社会方方面面的问题，国家必须重视这方面的研究，重塑良好的社会文化环境。

参考文献：

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