内 容 摘 要

银行业是一个高风险行业，相比一般企业，商业银行对于内部控制要求更高，内控系统不健全甚至失灵，所带来的破坏和冲击想当大。从商业银行内部管理看，其会计、结算、放款、汇兑、票据融资等业务环节潜伏着多种导致风险的因素，内部控制体制中的一个或几个细节问题，某一个人的不慎行为或越权、违规行为，都有可能发生严重的后果，甚至会搞垮一家银行。从具有数百年悠久历史的巴林银行倒闭，到曾有永不倒闭神话的日本大和银行破产，从以金融制度发达著称于世的美国银行产生的问题与困境到震惊全球的东南亚金融危机，无一例外地证明，银行内控机制缺陷所带来的负面影响是很大的，可见切实有效的内部控制机制是商业银行合法、合规经营，防范和化解各种金融风险的关键。防范风险、保证商业银行正常有序地运作，促进金融业稳健的发展，是我国金融改革进程中最具挑战的使命。

目录

谈谈商业银行内部控制2

二、国有商业银行内控机制的现状及弊端3

（一）内部控制环境不理想3

（二）对内控的认识不到位，观念上的存在偏差。4

（三）内控制度不健全，未适应业务发展需要5

（四）技术性风险错误或事故难以根绝5

（五）人力资源配置方式不能适应内部控制的要求5

（六）稽核监督职能弱化，内部监管不力。5

三、完善商业银行内部控制6

（一）再造良好的内部控制环境6

（三）不断修正和完善规章制度，增强内部控制管理体系建设。8

（六）按独立性原则，改革和完善现行稽核管理体制。9

（七）切实加强队伍建设，提高工作水平。10

谈谈商业银行内部控制

我国加入WTO后，银行业融入全球金融环境、对外全面开放的承诺期日愈临近，四大国有商业银行都加快了“上市”的步伐。从目前的情况来看，商业银行内部控制机制还很不完善，内部违章违规行为控制不力，违章违规行为时有发生，内部控制系统的缺陷也导致了经济案件的频频发生。如：中国银行开平支行发生的许超凡等三任行长在九年内盗窃银行资金4.83亿美元，是建国以来最大的资金盗窃案； 中国建设银行恩平支行行长荣芳及其继任在七年中借用建行信誉，以30%以上的高息揽储，总金额达35亿元以上，引起严重的支付危机；中国工商银行腾冲县支行金文收款不入帐，携款64万多元潜逃。这些事件充分暴露我国商业银行的管理制度、内部控制制度存在着严重弊病。

如今商业银行内有类似的新案震荡，外有大批跨国银行积极抢滩，唯有加强内部管理，建立完善的内部控制体系，才能防范风险，保证银行稳健经营。

一、充分理解内部控制的内涵，对银行经营管理和完善内部控制都有直接的指导意义。

商业银行内部控制管理理论是在企业内部控制理论基础上发展起来的。1998年巴塞尔委员会公布的《银行内部控制体系的框架》认为：“商业银行内部控制是一个受银行董事会高级管理层和各级管理人员影响的程序。它并不仅仅只是一个特定时间执行的程序或政策，它一直在银行内部的各级部门连续运作。”我国央行在2002年颁布的《商业银行内部控制指引》中为内部控制作出的定义是：“内部控制是商业银行为实现经营目标，通过制定和实施一系列制度、程序和方法，对风险进行事前防范、事中控制和事后评价的动态过程和机制。”

完善的内控管理要做到对银行经营活动的全方位覆盖、全过程控制，使银行各类决策权力、各项业务过程、各个操作环节和各个员工经营行为都处于严格的制度约束之下。内控的明确而科学的定义为各商业银行提供了比较一致的标准。尤其是《商业银行内部控制指引》中对商业银行内部控制的目标、原则、要素、内容、基本要求、管理和监督等各方面作了全面的规定，它几乎函盖了内部控制系统的所有内容，是我国商业银行目前内部控制最系统、最完整的文件，它对我国商业银行进一步完善内部控制系统具有极其重要的指导作用。

二、国有商业银行内控机制的现状及弊端

 从1996年中国人民银行召开了全国稽核监督工作座谈会和“金融机构内部控制理论与实务研讨会”，对商业银行内控建设进行了比较系统的研讨，并提出了明确的工作要求，特别是1997年印发《加强金融机构内部控制的指导原则》后，商业银行对内控重要性的认识大大提高，内控基础建设得到了加强。如中国工商银行组建了稽核监督委员会，将原稽核部改组为稽核监督局；在沈阳、西安、南京等六个中心城市派出了稽核专员办公室，加大了总行对分支行的稽查力度。2002年又完成了两级稽核体制的改革，各一级行均成立了稽核监督部，“下查一级”稽核效果明显。在一个法人内部实行稽核处罚制度，使国有商业银行系统的法人意识得以增强，越权和违规授信、投资、开信用证和银行承兑汇票的问题得到了初步解决；虚开资信证明、存款证明和担保函的问题得到了查处；一些行账外经营和违规经营的责任受到了查处。集约化经营取得了进展。如：近两年来，工商银行撤并机构8700多个，裁减富余人员10多万人。从2000年到2003年末，资产规模达到了5万多亿元，累积实现经营利润1，400亿元，不良资产下降了1，538亿元，不良贷款占比下降了12.5个百分点。从总体上看通过近几年抓内部控制机制建设，国有商业银行的内控制度建设取得了较大的进步，操作性违规行为明显减少，从业人员遵纪守法和一心一意办银行的观念增强了，赢得了社会的广泛好评，取得了较好的自身效益和社会效益。

 然而，我国国有独资商业银行改革的目标是，按现代企业制度进行综合性改革，争取建设成为在国际上有一定实力，信誉良好的现代商业银行。用这个要求来衡量，我国商业银行内部控制建设还存在着相当问题，具体表现为：

 （一）内部控制环境不理想

 1、我国商业银行产权制度改革滞后。国有独资商业银行的产权制度是所有权、经营权合一，股权全部集中于国家，风险完全由国家承担，银行不具备独立支配法人的资格，不是独立承担风险的主体。没有自己的独立的经济利益，因而对利润的追求并不十分强烈；国有产权的多层次代理造成产权责任不明，监督机制不力，短期行为严重，管理效率低下，内部控制制度。在此状态下，一些银行分支机构挖空心思把一些盈利项目单列出来为小集团谋利，坏帐留给国家。有好处，无责任；有利益，无约束。这无疑是造成商业银行内部控制不力的主要原因。

 2、产权制度下造成的“所有者的缺位”，使国有商业银行治理结构的各组成部分（即所有者、法人及法人代表和高级管理层）要旨不明，三者之间相互制衡，相互协调的关系未建立。由于政府与行长之间的委托——代理契约是一种非经济性的委托——代理关系，激励机制方面主要实行的是官本位的激励机制，监督机制又缺乏股东监督和资本市场监督，所以常常出现代理人（行长）为了自身利益最大化而牺牲委托人利益的现象，代理人过分在职消费和化公为私行为普遍存在，内部控制机制流于形式。

3、商业银行企业文化建设滞后，缺乏共同的价值观和职业道德教育。近年来，商业银行自身都制定了一系列规章制度来规范和约束银行职工的行为，但实践证明违法违规行为并没有得到有效遏止，表现在：（1）在经营管理活动中有法不依，有章不循，违法违规经营。（2）为了个人和集体利益而损害银行和国家的利益。（3）缺乏责任感，主人翁精神，团队精神意识差。（4）经不起权、钱的诱惑，趁银行管理不严格，法律制度不健全之机，以权谋私，以贷谋私，侵吞国家财产。这些现象说明，单靠规章制度的约束是远远不够的，还必须培育商业银行企业文化，通过外部约束和银行职工自律的共同作用才能防范和控制风险。

（二）对内控的认识不到位，观念上的存在偏差。

 商业银行内部控制是一种自律行为。是商业银行董事会、高级管理层和各级管理人员为完成既定的工作目标和防范风险，对内部组织及其工作人员从事的业务活动进行风险控制，制度管理和相互制约的方法、措施和程序的总称。实际工作中有的人员把内部控制简单地理解为各项工作制度和业务规章的装订、汇总，认为做了整章建制的工作，就等于建立了内控机制，忽视了内控机制是一种业务运作过程中环环相扣，监督制约的动态机制；忽视了对执行规章情况的监控和检查，使控制活动应以事前、事中控制为主，变为事后补救控制的方法。还有人认为开展内控工作是领导和稽核监督部门的事情，忽略了专业部门、业务岗位、工作人员的自我约束和相互监督。再有的人还将加强监管与发展业务分割甚至对立起来，忽略了内控机制的建设。

 （三）内控制度不健全，未适应业务发展需要

 商业银行大多建立了各种规章制度。但有些制度没能随业务发展状况和客观环境的变化进行及时修订，甚至有些新的金融品种已推出，但制度还未建立，使业务运作有盲目性，管理、控制也存在盲点，导致了风险点。再有，部分制度制定得不切实际，概括简单、条文化，操作性不强，不能为业务提供实际指导，由于规章制度的过时或不完善，导致内控上的漏洞和操作上的失误难以防止和避免，增大了经营风险。

 （四）技术性风险错误或事故难以根绝

 技术性风险或事故是由于业务人员在办理某些业务时因业务数量、强度及对业务熟知程度等因素发生变化而出现在内部控制环节上的错误或事故。稽核检查中发现的诸如：储蓄单据跳号使用，流水帐页短缺，办理异地通兑业务电话核对记录不全，柜员没有按照规定的频度修改口令，柜员调离后没有及时修改有关口令，部分手工登记簿记录不全等问题。按理来说，技术性风险错误不是当前银行内部控制出现的新问题，在防范技术性风险错误上，各级银行采取了很多措施，制定了很多考核奖惩办法，甚至为此已经处理、辞退了一部分有关的责任人，但是，每次检查还是发现了较多的技术性风险错误。

 （五）人力资源配置方式不能适应内部控制的要求

银行内部控制是根据业务流程，确定每一个风险控制点，对银行相关业务人员进行控制和检查，其核心控制要求是职责分离。根据内部控制的要求，银行基层网点要根据业务品种的不同，各个环节必须按规定做到分人分岗。然而，目前银行的人力资源配置还停留在主要按业务量定编定岗的方式上，很多银行比较重视中层干部的配置，对基层网点的人力资源配置与基层网点内部控制的关系不敏感，或重视不够，往往出现增加了业务品种，基层网点却没有能按内控制度的要求在增加的风险环节上合理配置有关人员，结果出现了混岗操作，一人多岗，监督检查走形式等问题。 

（六）稽核监督职能弱化，内部监管不力。

 目前，各商业银行都实行了系统领导的稽核管理体制或者总稽核负责制，但稽核部门作为同级的内部机构，地位不超脱，职能不独立，难以对领导决策失误造成的损失进行有效的监管。此外稽核部门对审计出的问题不经领导同意就不能上报，不能独立作出决定，难以严肃处理违规违纪问题。稽核人员短缺，素质不高，国外银行内部稽核人员一般占全体员工的5%，而我国连1%都不到；据90年代中期美国商业银行内部审计人员的抽样调查资料显示：内审人员有一半左右以上的人获得了各种证书（特许会计师、注册内部审计师）或者硕士；90%以上的获得大学以上的学历。每年计划交流12%——18%的审计专业人员到银行的重要部门工作。而我国商业银行的稽核人员大多从基层行抽调凭借过去所从事的专业经验来进行检查，缺乏系统全面的培训和后续教育。有些监督检查本身缺乏力度，检查走过场，起不到应有的警戒作用，加之稽核监督的滞后性以及稽核手段落后，这些都影响了稽核监督功能的发挥。

三、完善商业银行内部控制

针对上述我国商业银行内部控制系统存在的问题，改进和完善商业银行的内部控制应从以下方面入手：

 （一）再造良好的内部控制环境

 有效的内部控制系统是以良好的控制环境为基础的。内部控制系统功能发挥的过程是内部控制系统与控制环境相互作用的过程，控制环境必然会影响内部控制系统的正常运作。

 控制环境包括银行董事会、高级管理层和内部控制的文化氛围。首先一个强有力的充满活力的银行董事会，再加上有效的上报渠道和财务、法律及内部审计机制，通常能最有效地确保克服可能削弱内部控制系统有效的问题。其次一个有效的高级管理层是执行银行董事会策略，制定合适的内部控制的政策，监督内部控制系统有效性的关键所在。三是浓厚的内部控制文化氛围是内部控制系统有效的、必不可少的组成部分。

 我国人民银行颁布的《商业银行内部控制指引》明确指出：商业银行应当建立良好的公司治理、以及分工合理、职责明确、报告关系清晰的组织结构，为内部控制的有效性提供必要的前提条件。商业银行董事会和高级管理层应当充分认识到自身对内部控制所承担的责任。商业银行应当建立科学、有效的激励约束机制，培育良好的企业精神和健康的内部控制文化，提高全体员工的职业操守和诚信意识，从而创造全体员工都充分了解且能履行其职责的环境。

 按上述要求，一是逐步推进产权制度改革，把国有商业银行改为国家控股的股份制银行，完善法人治理结构。二是纵向上减少管理层次，缩短管理半径，完善法人授权。具体讲就是强化一级分行的调控职能，明确二级分行的经营主导地位。通过上收资金拆借、贷款审批、承兑汇票签批及费用核拨等权限，逐步向真正统一法人体制逼近。对二级分行所辖县市支行一律不授权，县支行仅作为二级分行的派出机构，主要从事组织存款、监测贷款、收贷收息、办理结算等业务；由二级分行对现有支行的贷款风险度、人均存款、人均利润等指标进行动态分析、划分等级，区别对待。三是建立有序、高效的组织体系。即以业务经营和风险控制为依据设置职能部门。一般应遵循两条原则：①根据各级分支机构自身的职能作用、业务范围、经营规模设置相应的职能部门；②职能部门在职责分工上既要体现制约，又要体现协作配合，以防止业务在跨部门运作中的失控。在确定的职能部门的基础上，设置科学、合理、有效的岗位。四是培育商业银行的企业文化。内部控制关键是要控制人，人是商业银行得以发展的基本所在，也是商业银行风险的“制造者”，商业银行企业文化建设要确定以人为本的理念，在吸收外来文化的基础上，培育正确的价值观和良好的职业道德，以外部的他律性教育为主（主要手段：加强职工培训；建立奖惩机制；领导以身作则；宣传。）通过自身修养来实现银行职工的自律。

 （二）正确处理好内控与管理、部门检查与稽核监督、发展业务与加强监管的关系。

 内控是经营管理部门的主要工作。内部控制是银行合理保证其各项目标实现的动态过程。内控程序涉及工作目标的确立，风险的识别和分析，控制风险的措施，对控制活动进行监督评审等等，显然是经营管理部门的基本职责。如果把如此丰富的内控工作统统推给稽核部门去做，一个直接的恶果就是削弱了经营管理部门的风险意识和控制觉悟。另外就是使稽核人员不务内审业务，而去参与经营管理活动，自然分散了稽核人员的注意力，也削弱了审计的独立性。因此，控制活动是银行日常经营管理工作的不可分割的一部分。 

 处理好业务部门的检查监控与稽核部门的检查监督的关系。对内控情况进行监督评审犹如设立一道道防线，而第一道检查监督的防线就应由经营管理部门的各级负责人监守，把大量主要的风险问题在第一道防线予以切实解决。财会部门应当形成化解风险的第二道防线，财会部门不仅要把第一道防线上遗漏掉的大量问题尽力查找出来，而且要从管理会计的角度，在更深层次和更大范围内（例如在跨部门乃至全行范围）发现问题，研究对策，预测风险，并提供信息。如果认为对内控的检查评价只是稽核部门的工作，上述两道化解风险的重要防线就会被忽略甚至取消。所以业务部门的检查监控可以起到防微杜渐、层层把关的作用，是内控建设的基础，稽核部门的检查监督是一个再监督过程，是内控建设的保障。因此建立科学合理的内控管理体系，不单单是稽核部门的任务，而是各业务部门共同的任务。

处理好发展业务与加强监管的关系。有些领导片面追求扩大业务规模和创新业务品种，认为遵章办事、规范操作是束缚手脚，会妨碍业务发展，这种思想具有很大的危害性。金融案件给我们的一个深刻教训是，由于管理不严，监督不力所带来的信誉和资金方面的损失，往往超过我们为发展业务所做出的努力和付出的代价。金融必须“稳中求进”，要转变观念，摒弃思想上存在的内部控制太严，发展受制的偏颇认识。

（三）不断修正和完善规章制度，增强内部控制管理体系建设。

规章制度是构筑内部控制的基本要素，是各项业务应当遵循的标准和程序的总和，也是检查和纠正一切违规问题的依据。遵照“一项业务一本手册，一个流程一项制度，一个岗位一套规定”的要求，修订完善各项规章制度。内部控制离不开规章制度，否则不可能达到预定的目标。制度不全或存在漏洞是管理效率低下以及不法分子作案得逞的重要原因。为此，商业银行一是要对现有的各种规章制度进行认真研究整理。在此基础上结合自身业务发展的实际情况，根据中国人民银行发布的《商业银行内部控制指引》，借鉴国外商业银行内控制度建设的成功经验，统一制定若干业务管理制度及操作规程，从根本上解决制度过多而流于形式的问题。二是要坚持“内控制度先行”的原则，在开发推广新业务新产品过程中，明确各单位各部门的责任，制定相互制衡的业务管理办法和制度。有的规章制度可能在某一时点上是适应的，可行的，可到了新的时点上，与现实不尽适应或带有明显的滞后性，这就要求其在实践中不断修改完善，使其具有时效性和可操作性。三是要狠抓内控制度的贯彻落实，贯彻落实各项内控制度，关键在于建立一套执行制度的监督机制。为此，要大胆管理，秉公执法，奖惩分明，不徇私情，大力营造执行规章制度的良好氛围。

 （四）建立规范化、标准化、程序化的业务操作流程，全面利用电子手段处理各类业务，降低技术性风险或事故。

技术性风险错误或事故产生有客观原因和主观原因，主观原因主要有员工情绪的波动，身体状况的变化，思想、道德、文化水平的高低等。客观原因：其一就是业务品种发生了变化，新的业务品种的增加，使内部控制的环节增多，增加的每一个环节可能就是技术性风险错误或事故的发生源，为每项银行业务设计尽可能短的合理的业务处理流程或程序，从客观上减少这些风险源，减少出现技术性风险错误或事故的机率。其二业务数量的增加，会使内部控制环节在数量上，强度上以及频度上发生变化，这些变化也增加了技术性风险错误或事故发生的机率。随着银行业务的迅猛发展，网点的业务量越来越大，减少业务量，降低员工劳动强度的重要手段是全面利用电子手段处理各类业务，压缩工作量。

（五）按业务发展来设计银行基层网点人力资源的配置，满足银行内部控制制度的要求。 

目前，很多银行都在算效益帐，多一个人多一张嘴，少一份收益，在人力资源配置上，往往还只抱着按业务量定岗定员的老观念，这些观念一是没有从现代商业银行管理要求和银行业务内部控制要求入手配置人力资源，存在人力资源配置上的风险。银行人力资源配置必须转变观念，对绩优网点既要按业务量定岗定员，还要根据业务品种和内控要求合理配置人员，降低银行经营风险；对绩劣网点要根据实际情况坚决进行撤、并、迁。再就是要算对效益帐。按岗位用人，按岗位支付人员工资。现在很多银行存在人力资源的高消费，进人一律要进本科生，这些人进来后大多数去做了会计员或储蓄员，而会计员和储蓄员的工作实际上只要中专生就可以了，按现行制度做法，选择本科生的成本肯定高于选择中专生的成本。所以合理配置人力资源，处理好个体人力成本与全部业务成本的关系，以满足银行内部控制制度的要求。 

 （六）按独立性原则，改革和完善现行稽核管理体制。

 稽核是内部控制系统的主要组成部分，同时又是内部系统的一种监督，其双重功能决定它在内控系统中的重要地位。

我国国有商业银行稽核监督体制应逐步与国际惯例接轨。即通过股份制改造，建立起适应现代市场经济的公司治理结构，实行由董事会、监事会直属领导下的双重管理。在目前条件尚不成熟的情况下，可实行：一是总行统一领导、统一管理、向一级法人负责的稽核管理体制，采取按大区的派驻制和下查一级的办法。各分行的稽核人员由总行稽核部门统管，其人事、劳资等关系全部集中在总行，把现行人员与所在行的利益关系脱钩。二是加快稽核工作的转变和发展。转变稽核观念，树立服务观点；转变稽核内容，由一般业务操作稽核转变到与经营管理稽核相结合，由合规性稽核转变到与风险防范性稽核并重；转变稽核方式，从过去以现场稽核为主转变到与非现场稽核相结合；转变稽核手段，由传统的手工操作转变到向运用电脑和其他先进工具开展稽核监督工作。 三是充分运用稽核成果，加大稽核查处力度。各级行长要重视和保护稽核成果，对稽核发现的问题要及时查处和纠正；各业务部门要正确对待稽核查出问题，认真进行整改。对于屡查屡犯、知错不改、明知故犯的人和性质较严重、影响较恶劣的问题，给予严查重罚，决不放过。

（七）切实加强队伍建设，提高工作水平。

建立和完善与建设现代金融业相适应的稽核监督体系，关键的一条是加强队伍建设，为稽核监督工作提供强有力的组织和人材保障。一是要有一支学习型的稽核队伍。稽核人员不仅要具有较强的洞察力、感召力和自制力，还要具有较高的思想素质和业务技能，更要具有创新稽核思路和稽核方法的工作能力，以适应稽核工作多元化的需要。二是要进一步调整和充实稽核队伍，提高稽核人员素质。要建立稽核队伍人材补充和淘汰机制必须选拔熟悉金融法规和制度规定，既有良好的职业道德，又有专业熟练度和较强的工作能力，还具有较强口头和书面交流能力的人员从事稽核工作，并保证对其实施继续教育和培训，使其思想政治素质和业务素质能长期满足稽核工作的需要。

资 料 来 源

1997年人民银行《加强金融机构内部控制的指导原则》

1998年巴塞尔委员会《银行内部控制体系的框架》

2002年人民银行《商业银行内部控制指引》

2002年、2003年人民银行《银行内部案件通报》

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