一、完善内部控制的涵义，增强对内部控制重要性的认识

二、目前内不力的表现及其原因

三、完善内控机制的思路及对策

内 容 摘 要

我国银行业正处于一个转轨时期，对于如何加强内控机制建设，是现代金融企业管理的重要组成部分，它对金融企业的经营管理具有建设性和防护性的作用。现在，我国银行业的内控制度较为薄弱主要问题表现在人员素质不高、内控制度不完善、查处不力等方面，因此，对于加强内控制度建设，完善内控机制必须从强化制度管理提升管理层次方面着手，从部门岗位职责到各个业务流程操作都必须进一步提高完善，树立以人为本的管理思想，从而达到防范和化解金融风险的目的。

试论银行业如何加强内控制度建设

加强内控机制建设，是中央对银行业多次强调加强内部管理的一个重要内容，是现代金融企业管理的重要组成部分，它对金融企业的经营管理具有建设性和防护性的作用。我国银行业正面临入世后国外先进银行业的挑战，其自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束的独立的经济实体，在资产的运作中必须讲求流动性、安全性和盈利性。面对激烈的市场竞争，银行业要想求得生存和进一步的发展，防范和化解金融风险，必须按照现代金融企业管理的要求和手段，不断完善内部控制，强化全行的内部管理。结合近几年来银行工作实践和参考其它地区及部门的经验，笔者认为，应从以下几个方面强化银行的内部控制，提升管理层次和管理水平，从而带动银行各项业务持续、健康、稳定的向前发展。特别是在近两年来，金融业大案频发的形势下，要继续推进金融改革和整顿，突出抓好金融管理和监督，既要加强外部管理和监督又要健全内部机制。

我国银行正处在转轨时期，在这一阶段，必须逐步转变原有的计划经济体制下形成的高度集中的运作机制，这一转变，意味着银行业必须适应社会发展而进行的自我更新与完善，这一转轨，必将使银行更加有影响、有活力和社会竞争力。因此，加强内控机制建设，是金融业目前及今后一段时间要做好的一项重要工作。

一、完善内部控制的涵义，增强对内部控制重要性的认识

作为一个金融机构，银行内部控制就是金融机构的一种自律行为，是金融机构为完成既定的工作目标和防范风险，对内部各职能部门及其工作人员从事的业务活动进行风险控制、制度管理和相互制约的方法、措施和程序的总称。这一定义突破了过去把内部控制仅仅认为是内部牵制和内部审计的结合，集中地反映了内部控制的目的性和主要构成要素。但这一表述仍有些不足之处。首先，这一表述末阐明内部控制的合法性。内部控制虽然只是银行内部的一种自律行为，但内部控制的各项规章制度不得与国家的金融政策、法律、法规相冲突，下级行自行制定的各项规章制度，不得与上级行的规定相冲突。与国家政策、法律、法规冲突的规定不发生法律效力，也不可能取得制定该项规定的预期目的。反而被国家的法律、法规所否定。因此，我们各级行在自行制定有关内部控制的方法、措施和制度时，首先要保证该规定的合法性，既不能与国家的金融法律、法规和政策相冲突，也不能与上级行的规定相冲突。这样才能保证国家政策法规的一致性和权威性，保证全行政令畅通， 避免地方保护主义，顾全大局，顺利地完成金融体制改革任务。其次，内部控制的对象不应仅仅包括各职能部门及其工作人员从事的业务活动，上级行对下级行进行有效领导、管理和监督的各项规章制度和规定也应包含在内部控制之内。我国银行的分支机构遍布城乡，对下级行的高效领导和管理是上级行的一项重要职能。总行作为一级法人，各分支行只是总行的组成部分，而不是独立的法人。银行作为一个整体参与社会活动，内部的上下级行的领导与被领导，监督与被监督的关系，应为内部关系。规范这种内部关系的规定是内部规定，是银行的一种自律行为，理应是银行内部控制的一个组成部分。这些涵义上的不完善需要我们金融界和理论界进一步加以研究和解决，使之完善。

我国银行在实际业务经营中还存在一些不合理的现象，有些行的领导对内控建设的重要性认识不足，没有很好地履行管理职能。某些业务经营活动的一些细节无章可循，而凭业务人员的业务经验和道德良心(政治素质)操作，增大了经营风险；另一方面，领导带头有章不循，使违章、违规操作屡见不鲜，加大了经营负担和经营风险。对此，我们在任免选拔各级行的领导班子成员时要注重其对内控建设方面的考核，如是否遵守各项内控制度，对内控重要性的认识程度等，均作为考核内容。一些业务人员，责任心不强，风险意识不够，发放关系贷款，违规提供担保等，对此，各行平时要注重对内控制度的学习和检查落实，规范业务操作行为，以提高全体员工对内控机制重要性的认识和遵守各项内控规定的自律意识。

二、目前内控不力的表现及其原因

内控建设是加强内部管理的核心内容，也是一项复杂的系统工程，涉及到业务发展和经营管理的各个方面。但归根到底，加强内控最终要依靠人来完成，也最终要落实到人。因此可以讲，加强内控建设实质上是加强对人的行为的控制，内容主要包括:内控决策层，指一级行领异班子，主要是一把手，内控执行层，指各环节干部；内控对象，即全体干部职工;内控监督层，主要指审计、稽核、监察、纪检等部门；内控依据，指己出台的各项法律、法规、规章制度。从目前来看，内控不力主要表现为:无章可循，有章不循，违章不究，查处不力，惩处不严。反映到业务管理中，表现为各种经营风险日益加大，不良资产有增无减，违纪违规屡禁不止，内部作案时有发生等等。究其原因主要有以下几点:

(一)人员的整体素质不高，是内控乏力的主要原因

这里所说的人员包括:主要负责人及分支机构、部门负责人、普通职工、执法积监督者。

1、领导干部的管理能力直接决定着全行的管理水平。从目前来看，仍有部分管理行和经营行的“一把手”管理能力低，存在着怕得罪人的思想，拈轻怕重，没有树立敢抓、敢管、敢为冤的精神确违法、违纪的人和事，不能够从严处理，以“老好人”的姿态息事宁人，这在一定程度上制约了内控建设的深入。

2、员工的整体素质影响到内控建设的落实程度。部分职工的 业务素质低下和法律意识淡薄，缺乏责任心，业务操作不规范。内控建设的关键取决于人这个主体的自我约束能力及知法、懂法学法律素质的高低。而目前内控建设不能达到理想效果、是因为金融队伍整体的业务和法律素质参差不齐，特别是一些年轻人和新入行者，由于对金融法律知识和规章制度不学不问，知之甚少，有章不循，从而引发了违章现象屡有发生。

3、审计稽核、纪检监察等部门的人员配备不力，整体素质不高，造成监督职能部门的作用疲软，查处不力。素质低、检查少，在很大程度上流于形式，事前检查少，事后检查多，主动检查少，被动检查多，很难发现问题的隐患，没有真正起到监督作用。

(二)内控制度不完善

首先是内控制度的滞后性。由于现在正处于银行的转换过程中，很多规章制度还在修改完善，有的规章制度还需要重新修订。其次内控制度缺乏科学性。很多措施是上面怎么讲，下面怎么做，或者是什么地方出现了问题，就采取一项补救措施。没有从资金营运规律中，根据内在联系建立内控体系。说的更明白一些，还处于头痛医头，脚痛医脚的初级阶段。第三是内控制度缺乏严密性，一个科学、规范的内控制度，应当是相互补充和制约，才能保证业务活动按规律开展。但在现实中，则注重操作方面的规范，而在如何保证制度落实方面缺乏强有力的制约。也就是说缺乏对不执行制度的监督制度。第四在建立完善内控制度中，缺少一个对员工素质考评的制度，包括素质培训、日常测评、业绩考核等，目前还是空白。

(三)查处不力，滋长了违法违纪行为，阻碍了从严治行

一是纪检、监察、审计等监督部门的职能作用没有充分发挥，查处不力。监督部门对商业银行的内部管理有法制性控制作用，其本身应具有独立性和权威性。但实际上由于再监督部门处于既要替本行行长负责，又要替上级职能部门负责，又要执行从严管理的“三难”境地，致使再监督缺乏力度。二是对违章行为查处不力，对一些弄虚作假且能够带来局部利益的违章行为听之任之，顺其自然，不予追究。三是对有令不行、有禁不止者惩处不严，雷声大，雨点小。几此种种，使得法规、制度成了软约束，失去了严肃性，以致问题不断发生。

总之，无章可循，有章不循，违章不纠，查处不力，处罚不严，是内控不力的主要表现，若想加强内控建设，需逐个予以突破解决。

三、完善内控机制的思路及对策

 (一)转变上下级行的领导方式，强化制度管理，提升管理层次 

1、进一步健全授权授信制度，明确上级行与下级行的权责划分，做到权责明确。授权授信制度的实施，解决了全行的统一领导与下级行业务经营独立性、主动性之间的矛盾，平衡了两者之间的关系，既保证了银行系统对国家金融政策、法规和总行决定的传达实施，又保证了各分支行业务经营的积极性和自主性。我们要在实践经验的基础上进一步完善授权授信制度。

2、转变领导方式，强化制度管理。改变传统的事无巨细均由上级行审批决定的领导方式，上级行对下级行的最主要的领导由微观转为宏观，由事无巨细的审批转变为制度把关。只有一些关系重大的决定才由上级行研究做出。这样既减轻了上级行的管理压力和负担，又增大了下级行工作的自主性。同时，我们也要强化上级行对下级行制度实施情况的检查监督。上级行应将反映下级行制度实施情况的考核指标列入到对下级行的考核指标体系中，强化上下级行之间的制度管理。上级行对下级行管理重点由具体业务转为制度管理。

 (二)明确划分各部门的职责，做好部门之间的良性互制，强化管理，提高工作效率

 随着银行机制的转变和业务情况的变化，内部职能部门的机构设置、部门职能也都在发生着变化。在这些变化中，我们应处理好各职能部门之间的关系。

 1、之间分工负责，职能划分要明确具体，以提高工作效率。由于部门名称变化或者职能的变化，有时会导致两个或多个部门都拥有某一项职能，从而在业务经营中出现混乱，甚至出现部门之间争某项权力的现象，破坏部门之间的协调一致，影响全行的业务经营能力。从而降低部门甚至全行的工作效率。

2、部门之间的相互制约，实现良性互制，方便管理。历史早已证明，权利不受制约或制约不力，都是滋生腐败的温床。因此，必须做好各部门之间的相互制约工作。使任何一部门均无权单独行使某一权力。如审贷分离制度。从而保证我行资产的良性运作，获取良好的社会效益与经济效益。

(三)明确岗位责任，完善业务流程与处理程序

岗位责任是指企业在合理的组织结构基础上，按照程式定位原则，将各部门的业务活动再划分为若干具体的工作岗位，并赋予各个岗位以相应的任务、权限和责任，以使各个岗位既有足够的权限，顺利开展工作，完成预定的任务，又有相应的责任。岗位责任的设置应该遵循相互牵制、相互相容、职能分离的原则。业务流程是指银行内部为达到一定的控制目的，由总行授权各职能部门按照各自的业务规律制定的各项具体操作规程和核算手续。业务流程是对某项业务程序中的某个环节而言的，在某项业务环节规定一些必要的处理手续，就能起到保证该环节业务处理的正确性的作用。因此，要加强银行内控建设，必须完善岗位责任制，制定更加科学合理的业务流程与处理程序。

 (四)加强对审计的领导与重视

 审计是商业银行内部监督的职能部门，是对商业银行业务经营和管理实施全面监督反馈的第三道防线，是商业银行内部控制的重要组成部门。特别是当前我国商业银行内部控制机制尚未健全完善的情况下，内部审计作用显得尤为突出，是银行强化内部控制，防范金融风险的重要防线。各级行要抓好审计工作，处理好风险监督与合规性检查关系;转变审计观念，走出内控就是内审的误区，加大监管力度；多种审计方式组合运用，真实地反映被审计单位的经营管理状况；面上的审计与点上的审计相结合，突出重点，抓好问题多发行和部门的审计工作。

(五)抓好金融创新业务的配套制度、措施的建立健全工作

 金融市场的竞争随着金融体制改革的深入而日益激烈，金融创新已成为银行业竞争的一项重要手段。金融创新既为我们银行创造了新的经济增长点，增强了市场竞争能力，同时也带来了新的经营风险。一部分创新业务的经营无章可循，极易出现漏洞，为一部分不法业务人员创造谋私利的条件。因此，在大力 创新的同时，必须做好新业务的配套制度、措施等内控机制的建 立、健全工作，消除内控制度滞后于金融创新给我行经营带来的隐患，保证我行各项业务的稳健运行。

(六)、加强内控建设的着力点是要树立“以人为本”的管理思想，练好内功，只有在提高领导、干部和职工整体素质的基础上，建立以教育、管理、处罚等各种措施融为一体的内控体系，健全制约机制，加大检查力度，从严执法，才能有效加强内部控制，防范和化解金融风险，增强竞争实力。

 1、配好“一把手”，组建一个好班子

“一把手”对于一个行的业务发展和经营管理起着决定性的作用，对于内控建设尤为重要:“一把手”的魄力和经营作风，在很大程度上影响着内控建设能否进一步加强。所以，在目前的经营环境下，要真正把那些刚正不阿，善于管理，扶正法邪，敢抓敢管的同志放在领导岗位上，彻底杜绝违章不纠的不良风气，“一把手”要以身作则建一个好班子，带出一文遵纪守法、合规经营的员工队伍，这是加强内控建设的关键。

 2、努力提高干部职工的整体素质

在业务经营中，人始终处于中心地位，人的素质决定着业务经营的质量，因此加强内控建设必须要通过各种途径提高员工综合素质，不仅是各个层次的领导干部，而且是广大员工，都必须要有过硬的业务、政治、法律素质，才能保证各项内控措施落到实处，构成一个强大的员工自律防线。一是要采取多种措施，努力提高全员的政治、业务素质，没有过硬的业务本领和坚定的政治信念，谈加强内控建设，是纸上谈兵，毫无意义的。二是转变观念，全面树立照章办事，有章必循的经营意识。从自身发展与生存的高度来教育员工认识到合规操作、依法经营的重大意义。树立“制度立行”的经营思想，增强执行制度的紧迫感、危机感和照章办事的自觉性。三是要进一步加强对全员金融法律、法规及各项制度的培训教育力度，使每个员工都知晓、熟悉与自己业务紧密相关的法规、制度，从思想上真正认识到依法操作的重要性，不断强化法制意识，真正把法律、制度的约束机制纳入全员日常业务中，提高全员防范风险、从严治行的法律能力。三是要从根本上确立依法从严治行的经营指导思想，依法决策，依法经营，依法管理。通过学法、知法、懂法、用法、守法，在全行内部创造一个以法规、制度为准绳的法治环境，把 各项工作全面推向法制轨道。

3、建立完善有效的监督制约机制

一是改革现行的内部审计监察体系。内部审计和监察制度是从严治行的重要组成部分，也是支撑内控制度有效发挥作用的前提和保证。针对现阶段的实际情况，为了适应内控建设的需要，现有的稽核、监察体制必须进行改革，要逐步建立起在组织上具有独立性；在处理审计、监察对象关系上具有超脱性；在审计、监察工作开展上具有极成性的直接隶属于上级行并对总行一级法人代表负责的稽核监察体制。二是要以对事业高度负责的精神；建立起一支政治素质高、业务能力强、敢抓敢管的执纪队伍，要把那些责任心强，两个素质高的人员选配到审计监察岗位上来。

4、整章建制，建立健全各项规章制度

首先，为了维护制度的权威性，在制定出台制度时，要广泛收集上级行印发的各类制度、文件和同行业其它单位有关资料，在认真学习、研究、借鉴的基础上，深人实地调查，紧密结合本行实际，精心编写，切实避免片面性。其次，要重视制度出台的时效性和严密性。某项管理措施、业务推广，在推开前就应该以超前的意识，预测出开展过程中可能要出现的问题，要科学地不失时机地推出制 约制度。同时，在部门出台制度前，要与相关部门认真协商，仔细研究，切忌出现各制度之间的不一致和相悸现象，要和已出台的制度措施相互制约，相互补充，从而形成规范的内控制度体系。第三是在健全业务经营规章制度的同时，要出台对不执行制度的制约制度。如在出台“员工工作制度”时，要相配套地出台“关于对员工违反工作制度的处理规定”等制约制度，而且要有能够量化的违规处罚办法，明确处理尺度和分寸，为在执行中能够“对号人座”创造条件，得以同等标准恰当处理。第四是在日常工作中，要不断积累，逐步建立一套对员工工作行为控制的制度，综合相关内容，用制度来推动提高员工素质的进程。

5、加大检查力度，强化监督作用

制度出台后，一方面要靠员工的自律行为来落实，所有制度要编印成册，发至每个员工。每名员工都要自觉学习，对约束本岗位的制度不仅要了解，而且要融会贯通。这样，执行起来才能得心应手。另一方面，为促使全行形成学习制度、执行制度的浓厚氛围，仅靠自觉是不行的，必须要经常性地督导检查。一是要建立起检查督察组织体系，分级成立组织机构，形成层层负责，一级抓一级的制度执行保证体系。二是要开展灵活多样的检查工作。检查不定形式，不定期，不打招呼，直接深入到基层网点，按制度的内容逐条逐项检查，作好记录，发现问题及时纠查，并按月通报检查和整改情况。除正常检查外，聘请社会群众，或扮成客户进行明查暗访，还可利用节假日、星期天和班前班后进行突击检查。总之，要通过严格的督导检查，对全员学习和执行制度起到监督和威慑作用，从而在全行形成"制度立行"的浓厚氛围。

6、层层设防，把好落实制度的“三道防线”

 “一道防线”是具体业务操作岗位，是落实制度的最前沿，把好这道防线至关重要。在加强自律管理的同时，岗位和岗位之间要加强相互制约，相互监督。“二道防线”是业务主管部门，要严格执行定期岗位交流制度，坚持业务指导与监督检查并重，把检查督查作为一项重要工作来抓，常抓不懈。“三道防线”是审计部门，要强化对一线自律管理和业务主管部门检查指导情况的再监督，切实抓好重点单位、重点项目的长期稽核，力争消除事故隐患。

 7、从严惩处，为制度执行保驾护航

严厉查处和惩治违反制度的责任人是内控建设的最后防线，也是前几阶段和从严治行的直接体现。如何处罚及处罚力度的大小直接关系到内控制度的落实程度，至关重要。一是上级行必须加大对下级行的查处力度，严格执纪，切实做到有章必依，违章必纠，决不姑息迁就。凡发现违规、违纪者，无论涉及到什么人，都必须对症下重药，不讲下不为例。对于需要检察机关立案的案件，只要事实清楚，决不讲情、决不隐瞒、决不拖拉，依法办案。对于没有造成现实风险的违章违规行为，也必须按章办事，执纪严明，否则所产生的误导作用会引发下一次更大的违章违规操作，带来更大的风险。二是从严明确违规责任)对于一些重要岗位要实行责任终身永久制，如信贷风险责任等。三是要落实办案责任制，建立领导查办案件责任制，明确时限和目标，促使纪检监察人员要充分发挥监督作用。

参 考 文 献

1、王斌主编。财务管理，中央广播电视大学出版社，2002

2、张新民，张建平，范黎波，郑建明。跨国经营理论与战略分析（2003）。对外经济贸易大学出版社，2003

3、拉尔斯·马格努松。重商主义经济学。上海财经大学出版社，2001

4、戴德明。财务会计学。中国人民大学出版社，1998

5、荆新，王化成。财务管理学。中国人民大学出版社，1999

6、李文龙，魏国辰，国有小企业改革实务。经济管理出版社，1996

7、梁小民。西方经济学。中央广播电视大学出版社。2002

8、李苹莉。关于经营者业绩评价的思考。载会计研究，2000（5）

9、王先玉。现代商业银行组织管理与人才管理。中国金融出版社，（2003）

10、金维虹。现代商业银行个人银行业务。中国金融出版社，（2004）

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