一、我国农村信用社内部控制的现状

二、农村信用社内部控制的缺陷

三、农村信用社内部控制的难点分析

四、完善农村信用社内部控制的对策

内 容 摘 要

本文对农村信用社内部控制管理的现状及存在的问题进行分析,进而从完善企业内部控制制度方面,提出相应的对策。

论农村信用社内控管理的缺陷与对策

农村信用社作为我国金融业的主体构成部分，其防范风险的能力直接关系到我国银行体系运行的安全。强化农村信用社风险抗御能力，除加强其外部监督管理外，农村信用社自身建立有效的内部控制机制则显得更为重要。

一、我国农村信用社内部控制的现状

农村信用社是经济案件的高发区。多年来无论是人行、银监部门代管，还是省联社管理，对农信社的经济案件治理工作都极为重视，采取了各种办法，尽管如此，农信社经济案件专项治理效果仍不理想，案件频发不断，因此，我们有必要对农村信用社的内控现状作进一步的分析，找出差距，并按现代企业制度进行综合性改革，争取建设成为有实力、信誉良好的现代农村信用社。用这个要求来衡量，当前的农村信用社还存在一些不足之处。就内控而言，主要有以下几个方面的欠缺： 

1、外部竞争激烈导致经营风险增大

随着金融市场开放程度的不断扩大，我国农村信用社面临更加激烈的竞争环境和更加复杂多样的风险。有些基层农村信用社受利益驱动，重业务发展，轻内部控制，致使一些内控制度落实不到位。具体表现在：一方面，以扩大资产规模为战略重点的农村信用社为获取较高的资产收益和资产增长速度，压低价格和放宽条件发放贷款，使银行资金营运风险程度加大。另一方面，在激烈的金融竞争中，农村信用社为占领并扩大市场份额，各种金融新产品和新业务在银行资产负债表外迅速滋生，使得农信社在不知不觉中承担了各种潜在风险。

2、技术性风险错误或事故尚难以根绝

技术性风险错误或事故是业务人员在办理某些业务时，因业务数量、强度及对业务熟知程度等因素发生变化而出现在内部控制环节上的错误或事故。诸如储蓄单折跳号使用，流水账页短缺，柜员没有按规定的频度修改口令，部分手工登记簿记录不全等，一般就属于技术性风险错误。按理说，在防范技术性风险错误上，各家农信社都采取了很多措施，但是每次检查还是发现了不少的技术性风险错误。这些“常查常出”的技术性风险错误或事故难以根绝，是当前农信社内部控制中的新问题。　

3、内部控制制度建设难以适应业务发展的需要

当前银行内部控制制度建设难以适应业务发展的需要表现在五个方面，一是制度空缺风险。农村信用社正常经营所必须具备的若干基本规章制度，在某些地方还存在盲点。没有规矩不成方圆，出现风险损失自然不可避免。二是制度建设滞后。如现在绝大多数农信社都实行综合柜员制处理有关业务，而在实际运行中，由于对综合柜员之间、会计和储蓄综合柜员之间、综合柜员与上级机构内部往来控制以及综合柜员制业务检查等制度建设上，没有能根据业务发展状况及时做出相应调整，使基层机构照搬照抄原会计、储蓄业务柜员制的有关规定，内部控制可能出现薄弱点。三是部分制度不切合实际，执行流于形式或难以实施。如对“借新还旧”普遍存在的现实不加考虑，反而在制度上明令禁止，但实际操作中又行如默契，使规定形同虚设。再如大额现金支付的审批制度规定，5万元以上的现金支付需办事处（网点）分管领导审批，基层网点遇到此类问题处理起来费时不说，碰到领导不在，就只好事后补签了事。四是部分制度针对性差，头痛医头，脚痛医脚，有病无病一起服药的现象时有发生。如由于某个社在异地通兑业务上出了问题，上级联社就定了个预约取款查证制度，规定要求每个社遵照执行，而实际上只要按原有的规定认真执行就不会出风险。由于该规定针对性较差，没有考虑每个社的具体情况，在业务较大的网点因执行此规定延长了其他客户等待的时间，招致了客户的不满，一段时间下来后，基层网点机构往往又回到以前的做法上去了。五是制度贯彻不力。许多规章制度流于形式，只发文件不抓落实，遇到具体问题，灵活性讲得多，原则性讲得少，以种种“理由”加以变通和回避，甚至视内控制度为绊脚石，对某些规章制度视而不见，这是银行经营风险增加、发案率增高的最直接、最根本的原因。

4、人力资源配置方式不能适应内部控制的要求

农信社内部控制是根据业务流程，确定每一个风险控制点，对农信社相关业务人员进行控制和检查，其核心控制要求是职责分离。目前，由于人员分流力度不断加大，大部分农信社的网点只配置5名左右工作人员，而新的业务品种如保险代理、代收代付业务、异地存取划转、业务咨询服务逐渐增加，在增加网点业务工作量的同时，也增加了网点机构风险控制点。根据内部控制的要求，农信社基层网点要根据业务品种的不同，各个环节必须按规定做到分人分岗。然而，目前农信社的人力资源配置还停留在主要按业务量定编定岗的方式上，对基层网点的人力资源配置与基层网点内部控制的关系不敏感，往往出现增加了业务品种，基层网点却没有能按照内控制度的要求在增加的风险环节上合理配置有关人员，结果出现了混岗操作，一人多岗，监督检查走形式等问题，经营风险发生也就不可避免了。

5、业务处理方式变化使部分内部控制环节向客户端转移

随着银行电子化进程的日新月异，农信社的服务从柜面延伸到了客户的单位或家庭，使客户足不出户便能享受到在家理财的乐趣。这就使很多原先由银行人员掌握的业务流程变为由客户自己控制，致使部分内部控制环节向客户端发生了转移。举个例子：有一位客户分别在储蓄所和网上银行服务系统中办理定期存款转活期存款业务，在储蓄所，客户首先要向储蓄员讲明业务意愿，然后填写有关业务凭条，最后由储蓄员办理具体的转帐手续并给客户回单，业务完成；在网上银行服务系统中，客户首先要利用有关电脑设备输入相关密码和口令后进入网上银行服务系统，然后选择相关的转帐业务品种，最后按屏幕提示依次输入有关转帐信息并确认，业务完成。前者，银行柜员进入系统，综合柜员对有关业务进行授权，柜员输机及复核，交易完成确认等内部控制环节都受到银行内部控制制度的控制约束；后者，原先受到银行内部控制制度控制的上述环节交给了客户，需由客户自己约束和控制，否则客户极易受到风险的威胁。当然，客户对上述环节的约束控制和银行利用内部控制制度进行控制在形式和具体采取的措施上不会相同，但转移到客户端的这些控制环节由于控制问题形成的风险后果是一样的，比如：网上银行服务系统没有地点，时间等的限制，客户如果对进入网上银行服务系统第一关的密码和口令控制不严，造成的风险将是无法估量。目前银行在这个方面的纠纷和官司时有发生，从另一方面说明起风险在不断放大。

二、农村信用社内部控制的缺陷

从农村信用社来说，由于以下几个方面的因素影响，导致内部控制制度落实不到位：

1. 内部控制制度不健全，导致内部控制基础薄弱。突出表现在：一是内部控制制度牵制乏力。一些农村信用社内部控制制度在部门与部门之间不仅是相互割裂的，有的甚至是相互抵触的。如会计部门不能制约资金组织部门的资金成本，结果存款经营“唯量是图”，存款结构越来越不合理，与银行的利润目标严重背离。二是制度建设滞后。金融电子化的发展，使银行业务和办理各项业务的手段都发生了很大变化，由于管理滞后和改革中的探索有一定过程，一些新业务还没有制定出完善的操作程序和相应的制度，存在无章可循的空档。另一方面，国内多数农村信用社在内部控制建设上更多着眼于完善和加强制度建设，对内部控制制度设计的合理性以及执行的效果往往缺乏有效的衡量、评价手段。三是缺乏一个赏罚有度的激励约束机制。目前有的银行不仅对违规违纪人员没有明晰的处罚条款，更无相应的执行主体。如对信贷人员放款造成风险损失怎样处理就无明确的操作性规定，致使有关人员的责、权、利脱节，贷款风险无法得到控制。

2.对内部控制的执行缺乏有效的监管，导致内部控制脆弱，甚至形同虚设。农村信用社业务主管部门既是业务活动的组织者，又是业务经营自身监督的责任者，这种对自己行为进行所谓的“自我监督”本身就不可靠，何况在实际操作中往往只注重抓业务拓展，而忽视抓业务监督。同时，农信社内部各业务部门在具体行使监控职能时职责不明确，政出多门，或齐抓共管，或相互推诿，不能形成协调和制约机制。

3.对内部控制制度认识的片面性。在实际工作中，一些人总是认为内控机制就是各种规章制度的汇总、装订、汇总等整章建制方面的工作，从而忽视了内控机制是一种业务运作过程中环环相扣、监督制约的动态机制。这种认识偏差反映在农信社经营管理中，就必然对所发生的问题采取事后补救的办法，从而完全违背内控机制的特点，导致金融风险隐患。此外，观念上的偏差还表现在业务开拓与内控制度建设缺乏同步性，特别是新业务的开展缺乏必要的制度保障，风险隐患较大。

4.内控制度行为主体素质较低。内控管理工作是一项专业性很强的工作，对内控管理人员的知识结构、业务水平及职业判断能力有很高的要求。现代管理日新月异，呈现“知识爆炸”的态势，由于农村信用社内控管理人员的经验和能力还较低，即便是内控管理经验十分丰富的人员也可能在内控过程中做出错误的判断而导致工作失误，因为内控管理在更多情况下需要依赖内控管理人员自身的职业敏感度和判断力。凡此种种，都可能使内控管理出现差错，导致内控管理风险产生。

5、稽核监督职能弱化。目前，各农信社都实行了系统领导的稽核管理体制或者总稽核负责制，但稽核部门作为同级行的内部机构，地位不超脱，职能不独立，稽审职能和权威性没有充分发挥，难以对领导决策失误造成的损失进行有效的监督。况且稽核部门对审查出的问题不经领导同意就不能上报，不能独立作出决定。另外，有些监督检查本身缺乏力度，检查走过场，起不到应有的警戒作用，加之稽核监督的滞后性以及稽核手段落后，这些都影响了稽核监督功能的发挥，没有起到查错防漏、控制风险的作用。

三、农村信用社内部控制的难点分析

从目前农信社内部控制制度实践操作来看，农信社内部控制主要有以下四个难点：

第一、如何把握授权的度。内部控制制度的度量界定是实践中的一个难点。农信社经营管理是一个复杂的系统工程，保证这个系统的正常运行，合理授权是必然的。对于农信社法定代表人，既要保证其经营决策的独立性和权威性，又要保证其经济行为的效益性和廉洁性，权力的度量界定是关键一环。当今社会大凡出现重大舞弊经济案件的农信社，基本上均是授权不当引起的，是授权多、权力过大，且控制不力的恶果。授权无“度”，将直接制约内部控制效能的发挥。所以，不管哪个环节，在具体授权时，要准确掌握授权的度，这样才能保证经营决策有效运作、管理制度有效贯彻，权力制衡得到落实。

第二、如何提高被控对象的受控度。有效的内部控制制度是对农信社经营的所有环节和从事经营管理活动的所有个人实施全方位控制。这里存在一个控制与反控制的问题，现在不少信用社内部控制制度形同虚设，舞弊行为时有发生，提高被控对象的受控度显然成为了内部控制实施中的一个难点。一般而言，内部控制的对象是信用社的权力操纵者，是对权力操纵者的权力约束，也是对权力操纵者之间的权力制衡。这种独特的控制对象决定了提高受控度的艰巨性。提高被控对象的受控度关键有两点，一是内部控制制度的科学性；二是主要决策者的受控程度。就目前的经济管理现状来看，提高被控对象的受控度任重道远。

第三、如何提升规范控制程度。提起内部控制制度，人们往往想起会计工作岗位在设置上管钱的不管账，管报销的不管稽核等，其实内部控制制度内容极为丰富，涉及到农信社经营管理的所有方面和所有环节。对于一个复杂系统工程的控制，不能靠人治，也不能靠简单的出纳控制、财务管理来实现目的，而是靠一套科学规范的内部控制制度，用制度来规范管理的行为，让管理者在从事经营管理活动中，知道干什么、怎么干，按照规定的程序来完成工作任务、接受规定的控制管理。这无疑又是一个难点。

第四、如何提高控制人员的熟练程度。农信社内部控制制度的中心是财务会计控制，承担内部控制职责的主要是财会人员。因此，财会人员要能真正担当起内部控制的重任，更新知识、提高操作能力就显得刻不容缓。科学的内部控制制度是对农信社经营管理各个环节实施有效监控的制度，它突破了财务会计的工作范畴，超越了财务会计的知识领域，是投资、金融、市场、营销、法律、材料、信息等多方面知识的融合，没有相应的知识支持，内部控制不可能完全到位。同时内部控制需要有相应的组织、指挥和协调工作能力，培养这样的“全才”，显然需要很长的过程。

四、完善农村信用社内部控制的对策

针对农村信用社内控机制存在的上述问题，结合《巴塞尔协议》和《银行业有效监管的核心原则》规定的内控机制的基本内容，建议我国农村信用社内控机制的改进和完善，应从以下几方面入手：

1.完善公司治理结构，建立现代企业制度。企业是多重契约关系的组合，而股东会与董事会、董事会与经理班子之间的委托代理关系是其中最基本的契约关系，因此，企业内部控制应从组建法人治理结构开始。随着市场竞争的不断加剧，投资者对公司治理的呼声日益提高，内部控制的目标已超越保护资产安全完整、保证会计信息真实可靠这一传统目标，拓展到保证公司政策的贯彻和公司管理目标的实现上。因此，企业应通过产权制度改革，完善公司治理，建立现代企业制度。一是逐步推进产权制度改革，完善法人治理结构。二是纵向上减少管理层次，缩短管理半径，完善法人授权。具体讲就是强化一级法人的调控职能，明确二级法人的经营主导地位。通过上收资金拆借、贷款审批、承兑汇票签批及费用核拨等权限，逐步向真正统一法人体制逼近。对二级法人所辖县市网点一律不授权，县联社仅作为二级法人的派出机构，主要从事组织存款、监测贷款、收贷收息、办理结算等业务；由二级法人对现有支行的贷款风险度、人均存款、人均利润等指标进行动态分析、划分等级，区别对待。三是建立有序、高效的组织体系。即以业务经营和风险控制为依据设置职能部门。一般应遵循两条原则：①根据各级法人自身的职能作用、业务范围、经营规模设置相应的职能部门；②职能部门在职责分工上既要体现制约，又要体现协作配合，以防止业务在跨部门运作中的失控。在确定的职能部门的基础上，设置科学、合理、有效的岗位。同时，采取得力措施，下决心撤并亏损或无效益的支行，改变现有的部门重叠，机构臃肿、效率低下的状况。

2、健立和健全内部控制制度。农村信用社内部控制制度的建立，是有效防止农村信用社发生金融风险的关键，同时也是农村作用社内部控制的基础。为此，农村信用社一是要根据中国人民银行发布的《加强金融机构内部控制的指导原则》，对现有的各种规章制度进行认真研究整理，并借鉴国外商业银行内控制度建设的成功经验，统一制定若干业务管理制度及操作规程，从根本上解决制度过多而流于形式的问题。二是要坚持“内控制度先行”的原则，在开发推广新业务新产品过程中，明确各单位各部门的责任，制定相互制衡的业务管理办法和制度，并在实践中不断修改完善。当前，要着重加强计算机系统风险控制，对计算机系统的项目立项、设计、开发、调试、运行、维修等全部过程实施严格管理。另外，农村信用社在制定内控制度时，既不能脱离客观条件，过分强调“严密、制约”，也不能过于粗糙、简单，忽视科学性、严密性、制约性和有效性。三是要狠抓内控制度的贯彻落实，贯彻落实各项内控制度，关键在于建立一套执行制度的监督机制。

3.强化内部审计的作用。建立由精通会计专业的人士组成审计委员会，直接受董事会领导，挑选素质高、业务精的人才担任内部审计师，从事常规内部审计及重点项目审计。内部审计制度有助于企业加强内部监督和管理，提高资金运作效率和企业经济效益。因此必须规范内部的审计行为，发挥内部的审计作用，不断改进审计方法，提高内部审计效率和内部审计管理水平。

4.强调内部控制行为主体“人”的重要性。内部控制是由人设计和实施的，企业中的每位员工都受内部控制的影响，并通过自身的工作影响他人的工作和整个内部控制系统。只有上下一致、及时沟通，使所有员工都清楚他们在企业、在内部控制系统中的位置和角色，并协调一致，才能推进内部控制的有效运转。

5.建立完善的管理监控机制。在传统的内部控制的基础上，积极探索采用新的监控方式，引进外部董事制度，吸收社会知名人士或专家学者进入董事会，以增加决策的科学性和透明性；建立和完善委派监事会制度，通过委派财务总监来实现具体的控制。

6.建立高效、开放的信息沟通系统。在知识经济条件下，信息沟通系统是否通畅，决定着企业能否收集到大量及时的外部和内部信息，能否实现信息在企业各层次、各部门之间迅速地传递和交流，能否率先在已有信息的基础上进行知识创新，把握先机。建立一个统一高效、开放的信息沟通系统，是其他一切控制运行的平台，应当成为企业内部控制的重中之重。

7.切实提高财务人员的业务素质。

革新农信社人力资源管理理论，要从加强银行内部控制、促进业务发展来设计银行基层网点人力资源配置方案。在选人、用人和管人上要坚持内控优化的原则，用制度管人，不能把不出问题、不出风险的希望过多地寄托在人的思想觉悟上，要在完善制度的同时，更加重视制度的执行和监督落实。同时，建议考虑建立和推行行员“淘汰制”；形成促使员工不断进取的动力机制。并不断完善员工工作业绩评价考核办法和员工激励竞争机制。现在很多银行存在人力资源的高消费，一律要进本科生，这些人进行后大多数去做了会计员或储蓄员，而会计员和储蓄员的工作实际上只要中专生就可以了，按现行制度做法，选择本科生的成本肯定高于选择中专生的成本。其实只要正确处理好个体人力成本与全部业务成本的关系，满足银行内部控制制度要求的人力资源配置方案是会有的。

8、强化农村信用社的稽核监督作用

稽核监督是内控机制中不和缺少又无法替代的一个重要环节。因此，商业银行要确立稽核工作的权威性地位，尽快构造一个具有独立性、超脱性和超前性的现代化稽核监督体系。在目前条件尚不成熟的情况下，可实行由总行统一领导、统一管理、向一级法人负责的稽核管理体制，采取按大区的派驻制和下查一级的办法。各级行的稽审部门人员由总行稽审部统管，其人事、劳资等关系全部集中在总行，割断现行的人员同所在行的利益关系。另外，要推行外部审计部门再稽审制度，由总行选择技术力量强、信誉良好的审计师事务所定期对各级行进行全面稽审。这种内、外部审计相互结合的方法将更有利于促进内部稽审提高工作质量，充分发挥稽核审计在防范银行经营风险中的控制作用。

总之，面对金融业此起彼伏的风险和我农村信用社的实际情况，我们农村信用社必须坚持“两手抓，两手都要硬”的方针，把内控机制建设好并贯穿于业务经营的全过程，认真防范和化解金融风险，才能实现农村信用社的稳健经营、健康发展。

　

参 考 文 献

1、潘经民，如何完善企业内部控制，财会月刊，2001年

2、彭晶晶，企业内部控制制度，冶金财务，2005（8）

3、张锐平，强化国有商业银行内部控制的措施和方法，南方金融，2007（2）

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