一、农村信用社改革面临的问题所在

二、问题的原因解析

三、对策及建议

内 容 摘 要

农村信用社是服务“三农”的主力军，是联系农民的桥梁和纽带，在促进农民增收致富及农村经济发展等方面发挥了积极作用。在目前农村信用社的改革中，面临着法人治理结构不完善、市场定位目标不准确、历史遗留包袱较严重等诸多问题，问题产生的原因是多方面的，这些困难和问题，不仅严重影响了农村信用社的业务经营与发展，而且制约了农村信用社进一步提高对农村经济服务的水平。必须针对这些问题及成因，提出相应的对策，才能更好的通过改革促进农村信用社的发展。

论农村信用社——改革面临的问题与对策

根温家宝总理在2007年初的中央金融工作会议上明确提出要：“加快农村金融改革发展，完善农村金融体系。从多方面采取有效措施，加强对农村的金融服务，为建设社会主义新农村提供有力的金融支持。”农村信用社应抓住新农村建设战略目标的历史机遇，加快改革步伐，实现农村金融资源的优化配置，真正成为支农主力军。当前，农村信用社改革面临诸多问题，影响了改革的效果和正常进程，我们必须处理好这些问题，才能更好的通过改革促进农村信用社的发展，才能使农村信用社更好的为三农服务。

一、农村信用社改革面临的问题所在

（一）管理体制不畅，产权归属不清

1、我国农村信用社长期以来受中国农业银行的管理和指导，自1996年与农行脱钩以后，农村信用社受县联社、地级农金体改办和当地人行“三位一体”的监督和管理，但自律组织迟迟不能建立，新型管理体制不明晰，造成了管理断层，致使形成基层社管理出现错位、越位等混乱局面。

2、体制不畅源于产权不清，产权是个人和组织的一组受保护的权利，它包括占有、使用、处分、收益四项权利，产权决定着财产运用上的责任和收益。目前我国农信社产权不明导致了以下问题：第一，产权制度残缺、产权虚置、产权主体错位。农信社从合作的性质上体现的是自愿性、互助性、民主管理和非盈利性，但我国信用社从产生时就是依靠行政力量强制撮合的，很难体现自愿的原则。尽管信用社在刚成立时以章程的形式规定了社员的地位、权利和义务，但在实际运行中，信用社产权主体却变成国家或集体，该集体并非全体社员组成的集体，而是一个以地方政府为主体的较为含糊的集体。这就造成了信用社产权虚置，真正的产权主体被架空，社员对信用社所应拥有的权利被严重削弱，社员作为出资人难以对信用社履行真正的监督和民主管理的权利。第二，产权不明确还导致信用社治理结构无效。农民持股比例太低，很多社员股东在农信社只有“名义资本”，经济利益决定立场，普遍社员缺乏监督的权力和动力，使广大社员对信用社经营漠不关心，对农信社是“无法负责、无人负责、无心负责，”对信用社经营管理基本情况不了解，社员与信用社之间存在严重的信息不对称，社员对管理人员的产生并不起决定性作用，而是由地方政府或上级联社指派人选，社员代表只是履行名义上的选举权，法人治理结构长期以来不完善，“三会”形同虚设，内部人控制严重，农信社具有“官办”色彩。

（二）经营管理制度不完善，经营管理水平不高

虽然近年来农村信用社在经营管理制度建设方面做了不少工作，也收到了一定的效果。但从本质上说农村信用社仍然缺乏建设经营管理制度的积极性和主动性，农村信用社经营管理制度主要是在上级管理部门的督促下完成的。所以农村信用社的经营管理制度建设表现出不同程度的缺陷：

1、内控制度不到位，没体现效益性原则。多年来农村信用社信贷管理制度不健全，贷款缺乏一套严密科学的管理体系，贷款“三查”制度流于形式，由信用社主任说了算，在贷款投向和投量方面缺乏科学的决策依据，多是凭经验办事，决策随意性很大，导致人情贷款、关系贷款屡禁不止。

2、制度创新能力差，服务体系很不完善，金融功能不完备。农村信用社经营范围和产品结构单一，主要是传统的存贷款和小额结算服务，且存贷款的创新品种很少。结算渠道不畅，服务功能滞后。目前农信社服务手段单一，金融电子化建设落后，办理异地结算要靠人行或其他商业银行转汇，环节多速度慢，造成农村资金流入城市，而且这种金融产品供给的短缺不仅难以满足经济发达和城乡一体化程度高的地区农民和各类经济组织的需求，而且阻碍了农村信用社拓展业务和扩大规模。

3、上有政策，下有对策。由于农村信用社所有者缺位导致法人治理流于形式，信用社主任一人决定信用社经营，加之大部分信用社员工文化程度不高，在工作中带有一定的主观性和随意性。

4、没有建立竞争激励措施机制，导致职工素质低下。长期以来，农村信用社人事制度僵硬，多为行社干部职工家属子女，甚至“近亲繁殖”，加上缺少一套科学的用人制度，进人多凭关系，真正从社会招考分配的大中专毕业生很少，致使人员素质不高。

（三）历史包袱沉重，经营状况不佳，经营风险大

在农村信用社的资产结构中，不良资产比重偏高，应收未收利息累积，非生息资金占比例大，历年挂账亏损难以消化，导致农村信用社财务状况持续恶化，高风险信用社增多，经营隐患日趋明显。农村信用社金融风险加大，经营效益严重滑坡局面的形成，产生这一问题的原因主要有以下几个方面。

1、政策性因素。地方政府通过行政指令干预农村信用社支持地方建设往往形成不良贷款，另外农村信用社还要自己消化保值补贴，这些都导致农信社出现大量亏损。

2、制度性因素。农行和信用社脱钩时农行留给信用社的呆账、坏账、垫款，许多地方都不同程度地划给了农村信用社。农村合作基金会被清理整顿期间为了防止金融风波，控制金融风险，农村信用社被迫承接所归并的借款资产，其实这些借款资产近乎坏账。

3、自身经营管理不善。在农村信用社长期的业务经营中，由于经营管理失误以及少数信用社违规经营形成的亏损，造成贷款本息损失，由于支出控制不严，形成支大于收，造成了部分亏损。

（四）资金农转非严重，支农力度不足

农村信用社是服务“三农”的主力军，是联系政府和农民的纽带，它对整个农村经济快速发展起重要作用。可是由于信用社历史包袱沉重，资金充足率低，农业是高风险弱资产业，周期长、效益低，加上普遍的社会信用关系恶化，主要是农村人口流动性大，借款人借款后举家外出，多年不归，信用社收回贷款无望，还有赖账、逃债现象较为严重的现实，在很大程度上挫伤了支农的积极性，致使“双降”压力大，信贷人员为分散和降低风险，怕追究放款责任，只好明哲保身而出现“惜贷”、“惧贷”，因此影响农户贷款的发放。因此致使信用社偏离了为“三农”服务的宗旨，偏离了合作体制原则和为农服务的指导思想，受利益驱动把不少资金投向非农产业或拆借给城镇其他金融机构，资金“农转非”和外流现象严重，加剧了农村资金短缺的矛盾，农村和农村经济发展面临一系列问题。

（五）国家对农村信用社的支持薄弱

农村信用社一方面长期被当作国家银行的基层机构，长期承担了国家的政策性金融业务，如支持和服务“三农”，这给自身经营带来极大的风险，形成了大量呆账、坏账；另一方面国家却让农村信用社自己消化，其结果是没有得到应有的政策扶持，风险补偿机制也未建立，反而受到行政和市场歧视。农村信用社呆账累累，资不抵债现象严重。

二、问题的原因解析

（一）产权制度的缺陷

农村信用社产权制度的弊端是造成中国农村信用社存在诸多问题和影响中国农村信用社健康运行的最主要和最根本的因素。产权制度的缺陷决定了信用社缺乏从内部完善治理结构的愿望和动力。中国农村信用社产权制度缺陷主要表现在四个方面：

一是产权结构过于分散，产权主体被架空。农业产业的弱质性导致农村信用社社员大多都是经济收入微薄的个体农民，入股金额低、社员人数多和股权分散是农村信用社产权结构的突出特点。这种产权结构决定了社员监督信用社管理的成本十分高昂，收益相对成本而言不具激励作用，导致作为主要所有者的社员缺乏监督、管理信用社的积极性。

二是公积金制度产生的集体产权界定不明晰。随着公积金的逐年提取，历年积累的集体财产占绝大部分，这部分集体财产不能分割，归属不清，在实践中，一般划归各级政府所有，各级政府成了最大的股东。同时，目前，大多数的信用社积累了巨额的经营亏损和不良资产，资不抵债，信用社大部分股东对发生的债务不具清偿能力，因而事实上不负担清偿义务，经营风险的责任无处落实，权责不明晰。

三是股金异化为“准存款”，实则剥夺了社员股权。根据合作制原则规定，社员入股自愿，退股自由，社员没有退股的约束。这种缺乏扩张性的自身缺陷造成了农村信用社为了扩大股本规模，普遍以“保息分红”的承诺吸引社员入股，导致股金异化为“准存款”。

四是股金功能缺失，丧失产权激励约束机制。根据“利益共享、风险共担”的原则，信用社股金的主要功能是弥补亏损，防范经营风险。但目前中国农村信用社的股金由于信用社制度的软约束，从未用于弥补亏损，甚至还可以得到利息收入。而且，目前，大多数的信用社积累了巨额的经营亏损和不良资产，资本金早已为负值，信用社大部分股东对发生的债务不具备清偿能力，因而事实上不负担清偿义务。产权失去激励约束机制，股东无心经营或经营行为扭曲。

（二）行政干预的过度

行政过度、直接的干预信用社的经营和内部治理将严重影响信用社的可持续健康发展，造成一系列的难以克服的问题，而且，容易造成信用社制度软约束和制度变异。经过第二、三阶段的改革，农村信用社在经营业务、人员编制等方面完全走上了传统的国有商业银行的模式，成为农业银行在基层的一个分支机构。地方政府出于地方经济建设的需要干预农村信用社的资金流向，造成了信用社大量的不良资产，束缚了农村信用社的健康发展。同农业银行脱钩后，受县级联社以及后来的省级联社的领导再到当地政府的全权负责，信用社的经营管理、业绩考核和领导任命都跟地方政府有着千丝万缕的关系，是造成治理结构不健全的一个重要因素。

（三）信用机制的缺失

维系农村信贷资金借贷链条上的信用环节薄弱，从而导致农村信用社许多信贷投入缺乏效益和安全的保障。目前，农村信用缺失主要体现在三个方面：一是道德信用缺失，主要指农村借贷主体的农户和中小企业的信用意识欠缺。二是经济信用缺失。目前，中国农村经济信用即财产信用缺失是指，有农业生产风险高、效益低所引致的贷款农户和企业维持贷款信用的经济基础十分薄弱。由于农业经济的弱质性和目前农村中小企业抗风险能力低也是导致了农村信用社信贷规模难以扩张和产生大量的不良资产的一个重要因素。三是农村信用担保缺失。目前，由于农户和农村企业所拥有的未来农作物的收益权、宅基地、耕地、企业存款等不能作为担保手段，同时政策性和商业性的信用担保公司能够提供的担保也十分有限，此外，还有农村贷款担保的实施成本、法制环境等因素造成农村信用担保发展欠缺和滞后，影响了农村信用社信贷规模的扩张和服务三农的主力军作用。

三、对策及建议

（一）改革产权制度

目前我国农村信用合作社置身于市场经济环境下，受市场经济固有规律的影响和约束，产权制度改革是当前市场经济改革的重点和难点，也是农村信用合作社改革和制度创新的出发点和重要组成部分。首先，必须对农村信用社进行清产核资。清产核资工作要在农村信用社改革领导小组统一领导下，由联社委托具有金融审计资质的中介机构具体组织实施，对清查的各类资产按国家有关规定统一评估标准，依据我国现行的农村信用社财务、会计制度以及有关规定统一执行。在清产核资过程中要进行广泛宣传，尽可能地让原社员在知情的情况下自行选择规范方案，依法处置好老股金，确保原社员的优先入股权，同时要规范退股手续，避免日后法律纠纷。其次，量化农村信用社的历年积累产权。对于农村信用社的历年积累产权，不宜将其简单地划归农村信用社集体所有。再次，今后每一次扩股都必须对入股社员进行详细登记，并在每年定期举行的社员代表大会上登记变更社员的详细情况，避免社员的失踪和遗漏，以做到产权主体的完全清晰。

（二）完善法人治理结构

建立有效的法人治理结构是深化农村信用社管理体制改革的一个十分重要的内容，其目标是在产权关系明晰和责权利统一的基础上，实现对信用社控制权的合理配置，在信用社所有者和经营者之间形成相互制衡的机制和有效的激励与监督机制，最大限度地提高信用社的运营效率：首先，改革社员代表大会制度。作为农村信用社最高的权力机构，必须要有独立行使职权的常设机构，可以设立社员代表大会常务委员会，具体负责社员代表大会的事务处理。其次，实行理事长与联社主任分设，细化二者的职权范围，明确二者的具体义务。理事长和联社主任应由不同的人分别担任，合理界定理事会和联社主任的权责。再次，充分发挥监事会的监督权。从监督机制的有效性来看，应有三个基本的条件，即信息基础、公开制度和查询权力。根据规定，监事会具有检查信用社财务，对理事、主任执行职务违反法律、法规、信用社章程的行为进行监督，当理事和主任的行为损害公司利益时进行纠正，提议召开社员大会等权力。

（三）农村信用社应以“三农”为中心

“三农”是我国国民经济基础。中央多次指出，解决好农业、农村、农民问题是全党工作的重中之重。作为农村金融主力军的农村信用社，与生俱来就与三农发展息息相关。在不断深化的改革进程中，农信社服务三农也应做到“三贴近”，要坚持“三贴近”，村信用社才能真正成为农民群众自己的银行，才能更好地为三农服务。贴近实际，就是立足当前客观现实，审时度势，明确农信社的职策，积极满足三农对金融服务提出的新的要求。贴近生活，即农信社要以群众生产、生活中对金融服务的需求为导向，及时为其提供全方位、多层次的便利服务。贴近群众，就是树立以农为本，支农、为农的大局意识，坚决摒弃官商作风。想群众之所想、急群众之所急，充分用足、用活支农政策，加大支农力度。

（四）大力发展电子化建设，完善结算系统，增强服务功能

目前信用社服务手段单一，金融电子化建设滞后，办理异地结算要靠人行或其他商业银行转汇，环节对速度慢，造成了资金倒流进城，同时这种结算方式受地域限制，结算渠道十分不方便。随着农村经济的快速发展，这种结算已经不能满足广大农民的需要，因此为了加快系统整合提高综合竞争能，建议以县域为基础建立支付结算交换系统。建立像其他商业银行那样有先进的电子结算方式，主要有自动转账、电子汇划、联机支付、实时支付等；支付方式中有自动存款机、自动取款机、电子付款等。现在部分省份农信社在省联社的平台上成功加入了人行现代化支付系统，并创造性地发挥服务职能。这些都为增强金融服务、开展业务创新提供了前所未有的技术支撑。江苏省联社成立后，以综合业务网络系统建设为龙头，建立起全省数据大集中模式的现代化、多功能的金融电子化服务体系。两年时间，他们共完成了全省家县级联社并网上线工作，使各自为政、各为法人的县级联社在业务层面上实现了深层次融合。

（五）建立强制性存款保险制度

依据存款保险的条件、程序和办法尽快制订出法律法规，建立全国统一的存款保险机构，强制所有信用社参加存款保险。根据信用社的资本充足性、资产流动性和风险资产比例确定保险费率，信用社按其年平均存款余额和保险费率缴纳保费，用于建立存款保险基金，由存款保险机构负责经营管理。

（六）建立有效的激励机制

坚持“以人为本”的原则，改革用人管理制度，建议领导和员工的薪水应与绩效考核的目标挂钩。

1、对于信用社主任，制订一套行之有效的干部管理制度，实行干部竞聘上岗，任期目标。

2、对于普通员工，平时加大员工培训力度，全面提高从业人员政治素质和业务技能和工作效率，同时增加员工的竞争意识和危机感。具体可以从以下两方面建立激励机制。一是目标激励法，激励法人代表奋发向上，努力工作。当自己实现目标的同时，不但使信用社和自己的经济收人增加了，而且应使法人代表的心理上、精神上得到满足。二是强化激励法，即一方面对法人代表的良性行为大张旗鼓地给予肯定和奖励，使之得到保持、巩固和推广；另一方面对法人代表的劣性行为给予坚决的否定和惩罚，使之得到控制、减弱和消除。

（七）加大政府支持力度，尽快化解历史包袱，营造宽松的经营环境

农信社沉淀贷款居高不下，影响其“支农”的正常运转，因此剥离信用社不良贷款，减轻信用社经营压力，具有十分的重要意义。政府应尽快出台优惠政策以解决信用社包袱过重问题，构建积极有效的协调配套的长效扶持机制，财政、税务、人行等有关部门应在税收、利率、资金结算等方面给予真正的扶持，帮助农信社解决经营中存在的问题和困难，为化解金融风险创造有利条件。

1、实行税收优惠制度。基于农村信用社的弱者地位国家应对其予以扶持，税收优惠是国际上通行的政府支持合作金融组织发展的做法。如免收营业税，降低所得税率等，并从法律高度予以规定，形成对农村信用社的制度化、常规化、普及化的税收优惠制度，从而促进合作金融组织自身实力的提高。

2、建立和完善农业贷款贴息机制。政府要加大对农业贷款贴息力度，适当提高贷款贴息比例，建立财政贴息与金融机构信息沟通渠道。

3、降低农村信用社存款准备金率，加大支农再贷款投入。

4、在监管政策上，要实施支持金融创新的监管措施，适时、适度放宽资金，降低机构和业务准入门槛，吸收各类资金去农村投资，构筑城市资金流行农村的渠道。

5、建设良好的农村信用环境。要建立符合市场经济体制的农村信用制度，制止和打击恶意拖欠和逃债行为，打击非法金融活动，维护金融机构合法权益。

参 考 文 献

1、成思危，《改革与发展:推进中国的农村金融》，经济科学出版社，2005年

2、徐联初，《中国金融前沿问题研究》，中国金融出版社，2005.年

3、陈耀芳，等《农村合作银行发展模式研究》，经济科学出版社，2005年

4、庞贞燕，王桓，《适应性：农村信用社改革问题的再认识》，金融研究，2006年

5、姚义勇，《农村信用社改革现状评析与对策建议》，当代经济，2006年

6、杨高林，《现代商业银行金融创新》，中国金融出版社，2004年

7、韩笑蓉，《入世与商业银行的金融创新》，西南民族大学学报，2003年2月

8、尹龙，《金融创新理论的发展与金融监管体制演进》，金融研究，2005年3月

9、陈国清，《农村信用社信贷风险防范》，引进与咨询，2004年9月

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