目 录

一、我国养老保险制度的概况

二、我国养老保险制度在运行中的问题

三、完善我国养老保险制度的对策

[内容摘要]

文章首先对社会保障制度之养老保险的内涵，产生和发展简要的阐明，论证公民养老保险的相关保障权利，是现代社会公民的基本权利。然后再论述了我国养老保险制度的基本情况、存在的问题及完善养老保险制度的必要性，最后阐述如何对我国的养老保险制度进行完善。通过对我国养老保险的分析，对我国的养老保险制度发表点浅薄的观点及看法。

 

我国现行养老保险

制度存在的问题及完善措施

养老保险是指社会以社会保障的手段，在劳动者完全退出基本社会劳动时自动发生作用的，以保障劳动者的基本生活需求和稳定可靠的生活来源为目的社会保障方式。社会保障权是社会权中的核心权利社会权的组成部分之一。社会保障权是我国宪法给予我国公民的基本权利，而养老保险是社会保障制度的核心内容。

本世纪80年代以来中国社会变迁和转型的一个重要方面就是社会保障制度的改革取得巨大进展，向市场经济体制相适应的社会保障体系基本形成。社会保障的现代化既是整个国家现代化的不可缺少的组成部，又是促进国有现代化进程的重要机制。然而另一方面，即使在现阶段，社会保障中也存在着社会保障基金筹集规模不能满足社会保障需要的突出矛盾;而在今后几十年间，人口老龄化、城市化、经济体制改革和经济结构高速的不断深化又必将对社会保障体系的建设构成严峻的挑战。目前我国养老保险制度存在的主要问题是什么？能否解决现阶段养老保险的突出矛盾并成功应对未来的挑战？为此我们应当采取哪些对策？在此，本人将对我国的养老保险制度发表点浅薄的观点及看法。 一、 我国养老保险制度概况 我国是一个典型的农业大国，老年人养老保险制度也相应的具有与农村两个相差较大的子系统。由于受经济发展水平以及历史发展文化传统的限制，我国养老保险制度经历了不同的发展时期。1949-1958年创始时期：全民所有制企业基本上都实行了退休养老保险制度。这一时期，我国基本建立起了养老保险制度的框架，它是与我国当时的生产力发展水平的现实水平相适应的。1958-1966年发展时期：1958年以后，颁布了《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定（草案）》，放宽了退休条件。至此，养老保险制度得到发展。1966-1978年受挫时期："文革"时期，我国养老保险制度遭受严重挫折，养老保险制度在这一时期遭到严重破坏。党的十一届三中全会以后，我国的养老保险事业也随着经济体制改革重新得到了恢复，并进入了改革和发展时期。十三届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》进一步明确了建立新型养老保险制度的目标和原则。通过对我国养老保险制度这四个时期的发展过程来看，我国养老保险制度内容在不断充实，形式在不断丰富，权利主体的范围不断扩大。体现了公民在养老保险制度上享受的社会权利正在逐步的完善。

目前，我国养老保险制度已得到了很大的发展，基本保障了公民的基本权利。但我国养老保险制度还不像已建立现代社会保障制度的西方国家一样，使从事独立经营的农民与具有雇佣关系的工人和职员一样，能够享受到所有的社会保障的保护。现行的农村社区养老保障还存在一些问题，在农村，“养儿防老”是农民对老年生活依靠寄托的真实反映，计划生育工作在农村进展缓慢，在很大程度上就是由于农村缺乏完善有效的养老保险机制。农民对于自己年老后的生活依托没有其他保障，只有寄托在多生育、多子女之上。"多子多福"的概念已深深烙在农民的思维中。 

养老保险立法不均衡，制度不统一，农村与城镇发展不平衡。在老年人社会保障方面，自建国伊始至今50多年来，所颁布的社会保障制度方面的法律法规几乎都是针对城镇居民的。涉及到农村人口的社会保障问题尤其是农村老年人口的问题很少。到目前为止，我国的社会保障尚无一部综合性的保障法规，而且专门性的法规建设也相当薄弱，现行的养老保险立法工作严重滞后。

二、我国养老保险制度在运行中的问题

这里所说的问题，是指今后几十年间由人口老龄化、城市化、经济体制改革、经济结构调整等原因引起的社会保障总需求对中国社会保障供给能力的挑战，其实质就是，如果我们把“人人享有社会保障”作为社会保障现代化的最基本的目标，那么为达这一目标所需要的社会保障供给会不会超过社会的承受能力?很显然，对这一问题的判断，关系到中国社会保障现代化目标的设定和政策的制定，关系到未来几十年中国社会保障体系建设的全局。

（一）费用负担失衡，个人户头空帐。且资金筹集问题重重。由于现行养老保险是在计划经济年代企业劳保退休基础上转制而成的，因而建立之初就没有保险基金的积累。当时的企业已退休职工和在职职工在改制前的工作年限视同缴费年限，国家承认他们拥有一笔历年缴费的个人账户积累额，这就是人们所说的“隐性债务”。当国家用在职职工当年交纳的养老基金支付退休职工的养老金。即偿还旧的“隐性债务”时，又形成了在职职工个人账户的新的“隐性债务”。据有关方面估算，“隐性债务”总额达2万亿元左右。应当看到，由于在过去40多年时间里我国没有积累养老保险基金，如果现在方面把征缴的保险基金完全积累，另一方面由财政和企业为退休人员发养老金，就将给财政和企业造成难以承受的负担。因此，现收现支，部分积累，以新养老的“代际转移”模式尽管存在缺陷，但它是符合中国国情的，并且也是世界许多国家实行的模式。 “隐性债务”本身并不可怕，关键是看能否实现新制度运行后的养老保险基金的年度收支平衡。由于新制度根据“以支定收牧、略有结余”的原则设计了基金的收支标准，因此，从理论上说，如果制度运行正常。则随着时间的推移，“隐性债务”将表逐年减少以至最终消除，并且由于养老金只能按年度均衡支付，不可能出现“挤兑”，至少不会因“隐性债务”引起养老金支付危机。

然而近几年来出现了养老保险的另一个突出问题，就是养老保险的筹集规模不能满足养老金支付的需要。这不仅直接影响养老金的按时、足额发放，而且进一步加重了人们对“隐性债务”的担忧。例如， 根据1999年的一项关于江苏社会保障的课题研究说明，造成这一问题的原因是多方面的：①企业缴费拖欠严重。据统计，1998年当年全省企业欠缴额达8.40亿元。②支付高峰过早到来。江苏在全国属于率先进入人口老龄化的省份。1998年全省职工负担平均系数达到了0.29。在职职工人数增长超缓，退休人员增长加快，养老金支付高峰过早到来，领取养老的人数显然超过了制度的设计能力。③实际养老金替代率过高。现行养老保险制度，设计的养老替代率真为58%。但由于新制度建设还不到5年时间，而目前的离退人员大数属于新制度实行前的“老人”，其养老金标准是按老办法，即在他们退休时工资水平上按一定比例计发，因而使现阶段实际养老金替代率真达到了80%左右。养老金支付水平高于制度的设计，进一步增加了养老金支付总额。

（二）养老保险制度立法适用范围狭窄，覆盖面窄，统筹层次低。目前养老保险法律制度的适用范围仅限于国有制单位；国有企业；、区、县以上的大集体， 范围狭窄，对于占了国家人口多数的农村人口，是一个很大的缺口。如1998年江苏全省个体、私营企业从业人数已达129.89万人，然而1998年全省个体、私营企业参加基本养老保险的人数仅为37902人。由于个体、私营企业从来员年龄较轻，社会负担较低，因而绝大多数个体、私营企业从业人员未参加基本养老保险，就使相当我的保险基金流失了，加剧了养老金的收支倒挂。针对这些原因，近两年来国家和江苏省采取了一系列相应措施，包括：加大养老基金收缴、清欠力度。在执行国务院1999年《条例》的基础上，今年江苏省已实行养老保险基金税务征收；加大企业破产力度，破产企业资产变现收入首先用来偿还保险基金债务；扩大养老保险覆盖面。南京等城市已扩大到包括私营、个体从业人员、自由职业者在内的全社会劳动者。此外，加大财政支持力度，用财政转移支付抵冲部分拖欠，发行长期国债等思路也已明确。从江苏看，这些措施已经收到明显效果。如果经济增长不出现大的波动，可望在今明两年内解决养老保险基金收支倒挂问题。 

（三）现阶段的突出问题还存在于失业保险领域，主要是由于登记失业率持续上升和下岗人数居高不下。导致失业保险基金筹集规模不能满足需要；而目前实行的国家、企业、社会三方面承担下岗人员基本生活费的做法，也因部分企业困难和三方出资比例没有制度化，不能有效保障下岗人员的基本生活需要。

（四）近几年，有大量进城务工的农民进城后还没有纳入养老保险体系。主要包括以下几个方面的原因：一是农民工就业不稳定，流动性大；二是现行养老保险有关政策和管理手段、工作方式与农民工的特点不相适应；三是农民工收入较低而且不稳定，缴费有困难；四是一些企业为降低成本不为农民工办理参保，多数企业主在为农民工缴养老保险问题上持观望态度，能躲掉就躲掉，实在躲不掉了才买一点，个别农民工缺乏长远考虑，对社会养老保险制度心存疑虑，担心交纳的养老保险金日后收不回而不愿参保。

上述分析表明，虽然受多种因素的影响，未来中国社会保障总需求将大幅度增长．但是，只要中国经济保持持续增长的势头，我们仍然能够成功应对未来的严峻挑战，把包括农村人口在内的“人人享有社会保障”作为中国社会保障现代化的基本目标。

三、完善我国养老保险制度的对策  

以上我们主要从供需态势的角度分析了我国社会保障现代化的可能性。然而，仅仅指出可能性是不够的。为了实现社会保障现代化，必须继续坚持制度的改革和创新。为此，本人提出以下六方面的思路和对策。

（一）形成新的社会保障筹集比例和筹资方式。改革国民医务改革收入分配制度后，下一步的工作就是在此基础上形成新的社会保障筹资比例和筹资方式。首先要合理调整社会保障的总体筹资比例。从前面对江苏的分析可以看出，人口老龄化是未来社会保障总费用大幅增加的主要原因。而不论是否实行社会保障，也不论采用何种保障方式，老年人口的生活费用都是一种客观存在，都要在GDP的总盘子中占一定的份额。不应当把因人口老龄化而造成的社会保障费用的必要增加看做是增加社会负担，也不应当无视人老龄化的发展，固守某一“筹资比例”。因此，为了满足需要，各项社会保障的筹资比例应当实事求是地定期调整。我们的建议是，每三年或五年调整一次。一旦需要，就应调整社会保障筹资比例。

（二）建立多元化、多层次的社会保障体系。现阶段受经济发展水平的制约，社会保障体系以基本社会保障为主，随着经济的发展，劳动者对补充保险、商业保险的需求会日益增加，因此，政府和劳动保障部门要大力推动补充保险。现在有一种说法：基本保险是政府行为，补充保险应当是商业保险，政府部门不应该举办。这种说法是非常片面的。商业保险由于保险人数不确定，因而风险大，缴费水平高，把许多人挡在门外。而政府部门举办的补充保险，通过行政资源和手段，就能够迅速吸引大量的参保人，甚至是全社会的劳动者，从而大大降低保费，进一步增强吸引力，形成良性循环。在这个问题上我们一定要解放思想，全面、正确地理解政府职能。

（三）大力推进社会保障的法制建设。社会保障法制化既是现代社会保障体系的一个基本特征。也是和我国“依法治国”的方略、正在加快的法制建设进程相一致的。经过十多年的社会保障制度的不断深化改革和实际运转，社会保障中的一些基本关系、矛盾已经大体清晰，社会保障法制化的条件已经成熟。1999年，国务院已经出台了两个关于社会保障的《条例》，近期内，呼唤已久的《社会保险法》也将制订。各地应在国家立法的基础上，加快进行地方立法配套的进程，逐步形成一套完备、成熟的由国家立法和地方立法相结合，覆盖各个保险项目、各个环节，有效规范各个行为主体行为的社会保障法律法规体系。在立法的基础上加强执法是社会保障法制建设的重要组成部分，也是体现立法工作效应，维护法律尊严，确保社会保障法制建设顺利进行的关键。加强执法要求建设一支高素质的执法队伍。要根据社会保障在社会生活中日益上升的重要地位，在高等院校开设相关法律专业，培养数量充足的执；法专业人员。要根据社会保障方面的法律纠纷日益增多的趋势，成立专门的劳动保障法庭。

（四）、建立失地农民的社会保障制度。要认真贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）、《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发[2006]29号）精神，要从统筹城乡经济社会和谐发展的高度，将被征地农民纳入相应的社会保障范围，使他们的生活水平不因征地而降低，长远生计有保障。目前我市正在积极探索“土地换保障”的办法，采取政府、村集体和个人合理负担筹集保险费的原则，政府从新增建设用地土地有偿使用费和集中用于农业土地开发的出让金中支出一点，村集体从土地补偿费中支出一点，个人从土地补偿费和安置费中支出一点，用于失地农民养老保险，逐步建立失地农民社会养老保险制度。

（五）建立通道，方便农民流动续保。今后几十年问，中国每年将有一千多万农村人口转变为人口。如何将数量如此巨大的新型人口纳入社会保障体系，是中国社会保障现代化进程中必须解决的大问题，必须从现在起就有所考虑，并迅速启动试点。我们的设想是：由于失业、医疗、工伤、生育、最低社会保障等项目不要求连续性和积；因此可以在现行社会保障制度的框架内，将新增人口接纳入保障体系。考虑到这部分人口的特殊性，可在最初的三年过渡期内，各项保险的缴费率和补偿标准同原居民有所别，过渡期满后实行并轨。养老保险要求连续性和积累，解决办法目前来看可以有：对因征地而转为居民的农村人口，实行“以土地换保障”的原则，从征地补偿费中划出一部分(数量由测算后制订标准)为其建立个人账户，使之进入养老保险系统。对因非征地原因转为居民的农村劳动人口，可由本补缴积累建立个人账户，或在放弃土地的前提下，由原行政村其补缴积累建立个人账户。总之，我们应当主动、积极、创造地探讨．把社会保障现代化和农村城市化进程有机结合起来。

今后几10年时间内，中国仍将有几亿人口居住在农村，一个现代化的社会保障体系如果把几亿农村人口排除在外是难以象的。为了真正实现广大人民群众的“生有所存、病有所医、老有所养”的目标，必须从现在起系统规划社会保障体系的建设。才能使全国的相关制度上一个新的台阶，使我国的社会建设更进一步，才能保障我国公民平等的享受社会保障权。

 

[参 考 文 献]

1、覃有土、樊启荣:《社会保障法》，法律出版社，1997年版。

2、刘欣《按揭为养老保险“引路”》，《中国信合》2006年第208期。

3、陈颐：《21世纪中国社会保障的发展趋势和对策》，载《中国社会学会学术年会论文集》。中国社会学会出版，2002年版。

4、张卫：《可持续发展的农村社会保障体系建设》，载《中国社会学会学术年会论文集》。中国社会学会出版，2002年版。

5、蓝茂昌：《我市农村养老保险现状与对策》2005年6月5日《工人日报》。

6、李国：《农民工养老保险问题亟待解决》，2005月7月5日《工人日报》。

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