一、现行城镇养老统筹体制中存在的主要问题

二、完善现行城镇养老保险制度的主要对策。

内 容 摘 要

随着我国人口的老龄化，我国的养老保险体系将面临养老金支出不断膨胀、退休金赤字越积越多的困境。同时由于多方原因所造成的企业拖欠、拒缴、逃避缴费现象时有发生。在城镇养老保险体制中，城镇养老保险体制的保障对象中,仍未涉及到城镇外来民工，针对以上等问题，建议从：设立独立的个人帐户养老保障系统，实行基金积累制，通过用“以收定支”的方式，化解老龄化背景下的养老金支付危机；通过积累基金的投资增值，以较小的成本达到较为理想的待遇水平；同时将待遇水平与缴费紧密挂钩，形成有力的激励机制，激励企业的缴费积极性；创新缴费方式，以财政做后盾，多渠道征收养老资金；以及推迟退休年龄，减缓老龄化社会所带不定期压力等。

我国城镇现行养老保险制度

存在的问题及完善措施

一、我国现行养老统筹体制中存在的一些主要问题

自八十年代中期以来，我国城镇养老保险体制几经改革，已经取得了很大的进展，并为我国社会主义市场经济持续健康发展提供了有力的社会保障。但是，我国现行养老保险制度仍然面临着社会、经济及保险制度本身的一些问题，主要表现在：

（一）伴随着人口老龄化的进程，将使养老保险基金积累难度增加。十多年来，在人口年龄结构相对较轻和经济高速增长的条件下进行积累，养老金已经有一定的规模。但是目前，由于50-60年代的人口高速增长，以及70年代以后严格的计划生育政策，中国将面临迅速的人口老龄化。在老龄化压力下，养老金支付将大大增加，而资金来源不能按同样速度上升，积累力度将过逐渐减少。随着养老金负担的日趋严重，将会出现当期收不抵支，而动用积累的情况（部分地区已经开始动用积累）。有人预计：未来20年，中国将面临1．8万亿元的养老资金缺口。中国的养老保险体系将面临养老金支出不断膨胀、退休金赤字越积越多的困境。

（二）由于监管体制的缺乏，企业缺乏缴费的积极性，以及在经济体制改革中企业效益下降资金缺乏，拖欠、拒缴、逃避缴费现象时有发生。

养老保险费用是由国家、企业和劳动者三方花共同缴纳并实行行社会统筹的，企业缴费为基金的最主要来源之一。而我国现行保险体制中，由于监管体制缺乏，政府对企业的约束能力十分弱，再加上企业缺乏缴费的积极性，以及国企经营体制改革中企业生产经营出现困难，因此，不少已经参加养老保险的企业往往采取低报工资额、少报职工人数等方法减少养老金缴费额。根据劳动与社会保障部的统计，截至1999年底，全国企业共欠缴社会保险费383亿元。

企业缺乏缴费积极性的主要原因为：首先，目前养老保险的社会支柱部分过于庞大，致使个人帐户过小。由于社会支柱部分与个人贡献多少没有关系，只与缴费年限有一些关系，所以具有“大锅饭”的性质。社会支柱的作用是为一些由于致残而提早离开工作岗位，因此未能积攒足够的养老金的人，或者是因为丈夫早逝而使妻子晚年陷入困境，或者因为寿命太长而提早用尽积蓄，再就是一生收入实在太低因而其储蓄不足以支持他们晚年的生活的这些人提供最低生活保障，收取工资的13%用来防御这些事件无异杀鸡用宰牛刀。这么高的缴费显然是为另外两个目的服务的：一是支付对过去体制中职工的养老欠债（即隐性养老金债务），另一个是冲销企业拒缴偷逃缴费所带来的影响。而基础养老金被当作一个再分配的工具，必然带来拒缴和偷逃缴费的动机。其次，个人帐户资金的低回报率也导致人们参与积极性降低。低回报率在很大程度上是由于个人帐户是空帐，即进入个人帐户里的钱并没有用来投资，而是被用来发放给现在的退休职工，于是个人养老金帐户就变成了一种名义帐户，只作为记帐的工具。在名义帐户制度下，资金的回报率是由政府规定的，而不是实际的投资回报率，而政府并没有积极性多付利息。压低回报率的好处之一就是可以减轻未来的支付负担，因为未来的支付额取决于帐户中积累的资金的多少。回报率越高，支付额也就越高。当养老金帐户里资金的回报率低于其机会成本时（即个人拿这部分钱自己进行投资所得到的收益）时，人们将更愿意自己投资以备年老之需，而不是投资于政府管理的养老金帐户，于是拒不缴纳和偷逃现象就产生了。

　（三）基本养老保险社会保险覆盖率有待进一步扩大。

目前，虽然目前的养老保障制度的覆盖面还只是限于城镇人口，但中国正处于迅速工业化、城市化的发展阶段，不可避免地要出现许多新的城镇，老的城镇中也已出现了大量的流动人口（如大量涌入城镇的农民工）。他们没有被纳入社会保险体系，在面临年老丧失劳动能力等风险时，没有任何社会保障的农民工往往只能自找出路或被迫重新从事农业生产。这些本来就是从农村向城镇转移的剩余劳动力，再回到土地，只会加重农村失业和其他社会问题，并延缓城镇化进程。

二、完善现行城镇养老保险制度的主要对策。

（一）首先，要进一步规范和完善的我国社会养老保险模式

1、将社会统筹与个人帐户的结合实施为板块式结合。社会统筹与个人帐户应明确分属两个相互独立的组织管理系统，具有不同的功能定位，服务于不同的保障目标。所谓板块式结合的核心是资金筹集、发放及管理运作，由不同的管理主体，通过不同的组织机构，按照不同的管理方式分别实施，两套系统在组织机构和管理权限上要明确地分开。

2、设立社会统筹养老保险系统，提供基本养老金，具有共济性，资金筹集方式为现收现付。要点包括： 

(1)社会统筹养老保险系统的基本功能是保障退休职工的基本生活。按照国际惯例，由这一系统提供的养老金待遇水平可大致确定在社会平均工资水平的20%左右。

(2)基本养老金的领取资格与职工的就业年限有关，与职工在职时的工资水平无关。即只要职工达到法定年限，就可以在退休后逐月领取与工龄相关的基本养老金。为防止支出压力过大及可能存在的道德风险，最低法定年限应相对高一些，比如30年。未达到法定工龄的人员，可根据实际工龄长短，给予一次性支付，或者按比例折扣发放。 

(3)基本养老保险基金由用人单位缴纳，个人不负担费用。资金筹集模式为现收现付。缴费率可根据长期的人口结构变动特点等因素，在精算的基础上确定，然后基本上保持固定不变。这样，开始运行时会有较多资金结余。（现在已经退休的人员养老问题另行处理，不进入新体制。）结余资金的所有权属于社会统筹体系，事实上属于所有参保人，应受到法律的严格保护，禁止任何形式的挪用。可以在政府监管下由管理机构进行投资活动，使结余资金保值增值。当然也允许其他政府机构或社会组织借款，但必须依法形成明确的债权债务关系，并按规定的利率偿还本息。结余资金及增值收益主要将用来弥补养老高峰期的资金不足。

(4)社会统筹养老保险的缴费基数为用人单位职工的工资总额。鉴于目前社会保障费常因征缴力量不足，缺乏法律基础等原因而面临拒缴问题，不少人建议实施“费”改“税”，开征社会保障税，一般以企业工薪支付额为课税对象，用来建立社会保障基金，具有强制性，管理成本低等特点。

(5)用国家财政为社会统筹养老保险体系提供最后担保。 

3、设立独立的个人帐户养老保障系统，实行基金积累制。主要目标是通过“以收定支”的方式，化解老龄化背景下的养老金支付危机，并通过积累基金的投资增值，以较小的成本达到较为理想的待遇水平。加之待遇水平与缴费紧密挂钩，形成有力的激励机制。要点包括： 

 (1)个人帐户为实帐。

(2)进入个人帐户的资金由雇主和职工本人共同缴纳，可以考虑各自承担50%，由政府强制执行。费率水平由政府统一规定。费率水平的确定，可以参照各国经验数据，使达到正常工作（缴费）年限（如40年）的职工，可以从自己的帐户中获得40%左右替代率的养老金。 

 (3)参保人退休后从此系统获得的养老金数量取决于个人帐户中的实际积累额，包括缴费数量及投资收益。个人帐户中全部资金的所有权归参保人，对此应作出明确的法律规定，但原则上职工退休前不得动用。参保人达到退休年龄后，可以将实际积累额购买人寿保险，按期领取年金；也可以按一定比例定期领取，一直到领完为止。如果出现投保人提前死亡等情况，可以由法定继承人继承。 

 (4)个人帐户所积累的养老金由专门基金经营机构接受委托进行管理和投资，政府负责提供必要的环境条件和优惠政策，并实行严格的监督，以确保养老金保值增值。个人帐户的资金所有权属于参保人，政府在法律上有责任加以保护，禁止任何形式的挪用。当然也允许其他政府机构或社会组织借款，但必须依法形成明确的债权债务关系，并按规定的利率偿还本息。目前我国对基金实行的是财政专户管理，主要是从安全角度出发，保障基金的专款专用，不被挪用损失，国有商业银行对基金给予优惠利率，仅能帮助基金保值，但不能实现基金增值。

 (5)个人帐户养老保障系统属于由政府发起的社会保障体系。政府不仅要承担管理监督的责任，还应对投资风险提供最后的担保。 

4、鼓励建立各种补充养老保险。鼓励劳动者及企业在社会统筹和个人帐户养老保障系统的基础上，自行组织或参加商业保险机构举办的各种具有养老性质的保险，作为上述养老保障制度的补充，以满足不同层次的需要。政府不参与补充保险的组织，但应给予相应政策扶持，并进行监督和提供司法服务。 

（二）多渠道筹集所需资金。 

1、严格依法征缴，创新征缴方式

（1）加强征缴工作力度，严格依法征缴。取消一切“协议缴费”和自提保险费、自支保险金的“封闭运行”方式，逐步改变基金收缴的差额缴拔做法，实行用人单位全额缴纳社会保险费、社会保险机构全额支付社会保险金的全额缴拔做法

（2）开征社会保险税。凡在生产流通领域里从事产销、加工、修理、委托、存贷等经营业务（包括行政事业性费租收益），不分所有制性质、不分经济成分、不分用工形式的企事业单位、社会团体反个体工商户，均应缴纳社会保险税。由省级汇总测算全省养老保险社会统筹部分基金为税负。税额计算基数，应以纳税人产值或营业额收益（包括行政事业性费租收益）计征。税率设计，应按照社会生产力发展水平的可承受力与基金支付的总体水平进行确定，省级综合测算，一般以比例税率计征，特殊行业实行定额税率。按照属地原则由税务机关征收，全省统一管理，进入养老保险社会统筹部分基金，列入专项财政预算，省级统一调剂使用。 

2、国有资产变现，增加财政投入。包括：  

(1)国有企业公司化改制过程中的售股变现收入；  

(2)中小企业拍卖、租赁的所得收入； 

(3)国有房地产的出售、租赁所得收入；

(4)新增税收及调整财政支出结构的节余部分；

(5)政府发行特种债券的收入；  

(6)其他收入手段，包括发行彩票等。 

3、加大执法检查力度，清理企业欠费。审计机关加强对社会保险基金的单位和重点欠费企业的专项审计，对故意欠缴社会保险费和违规动用社会保险基金的单位和个人要依法追究责任，并向社会曝光。解决好兼并、破产企业和欠费问题。

（三）控制提前退休，将机关事业养老纳入社会统筹、减轻财政负担

现行养老制度中的退休年龄过早就是造成养老负担过重的重要问题之一。可以考虑将新制度的退休年龄规定为男65岁，女60岁。基于中国目前就业压力较大等问题，可实施一个推迟退休年龄的计划过渡期，同时辅之以养老金调整机制，提前退休者按比例削减社会统筹体系的养老金；推迟退休者按比例增加养老金。只有达到法定年龄后才可以领取社会统筹体系的养老金。

机关事业单位养老制度改革应同步进行。目前机关事业单位的养老制度是单独实施的，完全由财政负担。考虑到机关事业单位的改革，以及不同部门间劳动力的流动，我们建议机关事业单位一并参与改革并实施同样制度。考虑到公务员队伍的稳定问题，可在参与新体制的基础上，对公务员再实行补充保险。 

积极稳妥地推进立法。在顺利实施体制转轨，并且新制度被证明有效的前提下，可加快立法进程，使养老保障制度，当然也包括其他社会保障制度有法可依。需要强调的是，通过法律固定的制度必须是被实践证明有效的制度。

（四）按照收支两条线的原则，对社会统筹养老体制进行改革

 (1)由政府有关部门共同组成管理机构，全面负责缴费率的确定与调整、养老保障费用的征收、所积累基金的管理、投资等政策确定，管理并监督整个体系的运转。 

 (2)建立社会统筹养老金基金或社会统筹养老金财政专户。可由财政部门具体管理。多部门组建的管理机构负责统一监管。  

(3)社会统筹养老金由税务部门代征。所征收资金全部进入社会统筹养老金基金或社会统筹养老金财政专户。  

(4)劳动与社会保障部门目前所属的养老保险管理部门中的另一部分再独立出来，负责对投保人的登记管理、监督并记录企业对投保人的缴费情况，确定投保人社会统筹养老金的发放标准等。  

(5)社会统筹养老金的具体发放工作可委托金融、保险机构或者邮政部门来完成。

 (6)社会统筹养老系统实施省级统筹，同时建立全国性调剂基金。

（五）进一步完善个人帐户系统管理体制 

社会统筹与个人帐户相结合是我国养老保险制度的重要特点，其目的是建立一种强有力的激励机制。从而调动职工与企业的缴费积极性。但个人帐户系统也属于一个强制性的储蓄系统，个人帐户基金的增值保值是个人帐户养老系统成功的关键，也是直接涉及投保人利益的重大问题。 

(1)由有关政府部门组成个人帐户养老基金管理委员会，全面负责缴费率确定、个人帐户养老金征收与管理、投资等政策确定，实施宏观管理。  

(2)建立个人帐户养老基金。 

 (3)基金不由政府机构直接经营，而是以委托、授权方式交由诚信且有能力的民间机构投资运营，并且应形成多家竞争机制。可以考虑在目前大致具备经营条件并在全国各地有均有一定业务基础的商业金融、保险等机构中进行选择，以承担基金经营任务。  

(4)建立专门的基金经营监督机构，接受由政府部门组成的宏观管理机构的领导，具体负责对基金经营机构的资质认定，投资方向、投资收益及相关财务状况的监控，对违规行为实施处罚等等。  

(5)为保障投保人利益，还应考虑成立由工会组织牵头，由缴费人、受益人及社会公益组织共同组成的非官方监督机构。形成政府、社会与投资机构之间的互相监督与制约机制。  

(6)个人帐户养老基金的征缴与发放，可直接由经营机构完成。政府制定相关政策，并由劳动监察部门对征收及发放实施监督。

中国的人口数量庞大，又将迅速步入老龄社会，建立完善的独立于企业外的养老保险体系，既是关系人民群众根本利益的一件大事，也是我国经济体制改革的根本要求。只有建立一个完善的养老保险制度，才能实现国有企业的根本改革，顺利进行产业结构调整，保持社会稳定。同时，一个完善的养老保险体系，也有利于改善居民心理预期，扩大消费，促进国民经济持续快速稳定发展。

参 考 文 献:

1、全国劳动和社会保障干部培训教材《养老保险》，中国劳动社会保障出版社，2001年；

2、北京大学中国经济研究中心 赵耀辉，《我国城镇养老保险体制改革中的激励机制问题》；

3、葛延风、董克用、杨燕绥、丁宁宁，《分离体制转轨成本，建立可持续发展制度——世纪之交的中国养老保障制度改革》

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