一、国有商业银行内部控制的现状,内部控制的定义及作用

二、目前商业银行内部控制主要存在问题分析

1、内控观念存在偏差, 员工法纪观念淡薄，防范意识薄弱

2、内控机制尚不健全。

3、稽核监督职能弱化。

三、必须进一步完善和强化商业银行内控制度建设

1、完善公司治理结构

2、抓紧整章建制，建立有效的内部控制制度

3、建立内部风险评估和监测制度。

4、强化内部审计工作。

5、加强职业道德教育。

摘 要

本文通过对商业银行在新时期的内部控制现状的分析，提出问题，指明了新形势下商业银行加强内部控制的紧迫性，探索了新时期国有商业银行如何加强内部控制，防范风险，为商业银行在激烈的市场竞争中不断的充实壮大自己出谋划策，使商业银行在一片“狼来了”的叫声中加强内控，提高自身防风险能力，保障商业银行的稳健经营，在未来的强大竞争中立于不败之地。

关键词： 商业银行 风险防范 内部控制 

对强化我国商业银行内部控制问题的思考

一、中国商业银行内部控制的现状

2003年宜宾市农行发生邹伟贪污联行资金案。1996年至2003年近八年时间，邹伟利用担任宜宾市农行营业部联行复核员的职务之便，伪造汇差资金计算表，虚增联行科目资金30笔、金额2890万元,给银行带来巨大的经济损失及不良的社会影响（银行内部案件通报）。2004年宜宾农业银行再次出现职工用职务之便，用承兑汇票骗取1100万元的案件（银行内部案件通报）。2005年1月中行黑龙江分行哈尔滨河松街支行高山案件涉案金额达10亿元之巨（参见《财经》2005年第2期“一个行长的失踪”）。2006年2月11日又爆惊天大案,中国银行黑龙江分行双鸭山四马路支行前行长胡伟东等人伙同当地一家民营企业，在两年间为其开出96张银行汇票，先后贴现资金达9.146亿元，目前仍有4.325亿元贴现资金尚未偿还（2006年03月07日  和讯网－《财经》杂志）。这些案件充分暴露了银行系统内部控制存在着问题，现在银行业务范围越来越广泛，这些新业务与传统业务有很大的不同，也蕴藏了新的风险。目前我国四大国有商业银行中的中行和建行已率先上市，工行已挂牌成立股份公司，在国有商业银行改革如火如荼的时候，连年出现惊天大案，令人触目惊心，所以不管国有商业银行上市与否，强化商业银行系统内部控制成了商业银行完善自身机制的一个重要课题。

内部控制制度就是指单位为了保证业务活动的有序进行，确保资产的安全完整、防止欺诈和舞弊行为、实现经营管理目标等而制定和实施的一系列具有控制职能的方法、措施和程序。内部控制是一个单位元内部的管理控制系统，它涵盖单位内部的各项经济业务、各个部门和各个岗位，并针对业务处理过程中的关键控制点，将内部控制工作落实到决策、执行、监督、反馈等各个环节。内部控制应当符合国家的有关法律、法规和本单位的实际情况，全体员工必须遵照执行，任何部门和个人都不得拥有超越内部控制的权力，内部控制应当保证单位内部机构、岗位及其职责权限的合理设置和分工，坚持不兼容职务互相分离，确保不兼容职务互相分离，确保不同机构和岗位之间权责分明、相互制约、相互监督；内部控制还应当正确处理成本与效益的关系，保证以合理的控制成本达到最佳的控制效果。

我国国有独资商业银行改革的目标是，按现代企业制度进行综合性改革，争取建设成为在国际上有一定实力、信誉良好的现代商业银行。用这个要求来衡量，当前的国有独资商业银行还存在一些不足之处。就内控而言，主要有以下几个方面的欠缺：

（一）外部竞争激烈导致经营风险增大

随着金融市场开放程度的不断扩大，我国商业银行面临更加激烈的竞争环境和更加复杂多样的风险。有些基层商业银行受利益驱动，重业务发展，轻内部控制，致使一些内控制度落实不到位。

（二）内部控制制度建设难以适应业务发展的需要

当前银行内部控制制度建设难以适应业务发展的需要表现在五个方面，一是制度空缺风险。商业银行正常经营所必须具备的若干基本规章制度，在某些地方还存在盲点。没有规矩不成方圆，出现风险损失自然不可避免。二是制度建设滞后。如现在绝大多数银行都实行综合柜员制处理有关业务，而在实际运行中，由于对综合柜员之间、会计和储蓄综合柜员之间、综合柜员与上级机构内部往来控制以及综合柜员制业务检查等制度建设上，没有能根据业务发展状况及时做出相应调整，使基层机构照搬照抄原会计、储蓄业务柜员制的有关规定，内部控制可能出现薄弱点。三是部分制度不切合实际，执行流于形式或难以实施。如对“借新还旧”普遍存在的现实不加考虑，反而在制度上明令禁止，但实际操作中又行如默契，使规定形同虚设。再如大额现金支付的审批制度规定，5万元以上的现金支付需办事处（分理处）分管领导审批，基层网点遇到此类问题处理起来费时不说，碰到领导不在，就只好事后补签了事。

（三）人力资源配置方式不能适应内部控制的要求

银行内部控制是根据业务流程，确定每一个风险控制点，对银行相关业务人员进行控制和检查，其核心控制要求是职责分离。目前，由于人员分流力度不断加大，大部分银行的分理处只配置5名左右工作人员，而新的业务品种如保险代理、基金营销、代理收费业务、异地存取划转、业务咨询服务逐渐增加，在增加网点业务工作量的同时，也增加了网点机构风险控制点。根据内部控制的要求，银行基层网点要根据业务品种的不同，各个环节必须按规定做到分人分岗。然而，目前银行的人力资源配置还停留在主要按业务量定编定岗的方式上，对基层网点的人力资源配置与基层网点内部控制的关系不敏感，往往出现增加了业务品种，基层网点却没有能按照内控制度的要求在增加的风险环节上合理配置有关人员，结果出现了混岗操作，一人多岗，监督检查走形式等问题，经营风险发生也就不可避免了。

二、目前商业银行内控方面主要存在以下问题分析

（一）内控观念存在偏差, 员工法纪观念淡薄，防范意识薄弱

员工业务素质跟不上业务发展速度，且法纪观念淡薄，防范意识薄弱。银行总行制定的管理办法和制度不落实。员工对已建立的法规制度不学习、不掌握、不落实。相互一团和气，老好人态度，遇事不坚持原则，违规违章操作，以感情代替制度，给作案人创造了良好的条件。纵观许多大案要案，大多数是违规违章，岗位制约不严，部门管理严重脱节造成的。如本文开头提到的邹伟案件中，在联行记账、复核、编押、票据交换、事后监管上严重违规操作，记账员、编押员、票据交换员、坐班主任思想麻痹，严重失职，该营业部联行资金长期不等，监管人员监督检查马虎了事，未引起足够的重视，以致邹伟连续作案8年之久没有被发现，直到作案人潜逃才如梦方醒（银行内部案件通报）。按规定“柜员密码应定期更换，每月不得少于三次” （银行内部规定）。但为了操作方便、省事，操作员密码通用，成了明码。按规定“前台柜员负责直接面向客户的柜面业务操作……后台柜员负责对前台业务的复核、确认、授权等后续处理”。但在业务繁忙时候，复核人员直接将自身密码告诉对方自行复核，简化了交叉复核手续，造成泄密，使得岗位监督制约形同虚设。作案人轻易得逞。

（二）内控机制尚不健全。

1、缺乏公司法人治理结构，导致授权无度、缺乏制衡、管理松懈、权责不清。与真正市场化的货币金融企业相比，目前我国国有商业银行尚未建立符合现代银行制度要求的公司法人治理结构，与之相适应的自我约束和自我发展机制需要进一步完善。股份制商业银行也不同程度存在着公司治理架构不健全、决策执行体系构造不合理、监督机制有效性不足等问题。这些都在一定程度上限制了银行内部控制制度的有效实行。

2、制度不健全，控制分散与控制不足并存。银行规章制度数量庞大，但分散于各类文件中，缺少整合性。有些控制制度尚未建立或不健全，管理部门之间的衔接不充分。如农业银行推出的ABIS综合应用系统。其制度与系统操作有相冲突的部分。如按制度规定，前台柜员不能进入内部核算及同城交换业务，但实际应用中，如前台柜员不开通内部核算系统，则不能对所作的任何错账进行抹帐。部分基层机构内控制度执行情况不容乐观，有章不循、违规操作的现象依然存在。银行总行制定的管理办法和制度，在一些基层机构得不到全面落实；在“存款首位”的思想指导下，在业务迅速发展的情况下，一些银行管理者认为内部控制约束了他们开拓业务的手脚，或者来不及研究制订新业务的各项规章和操作程序，出现不少制度“死角”。少数单位领导重业务、轻管理、重速度、轻质量、重规模，轻效益。但更多地体现在两个方面：一是岗位、部门、上下之间缺乏监督制约机制，一笔业务、一项决策的程控流于形式，经手的人越多，越没有人负责。二是缺乏一套系统、规范、可操作的违规违章处罚办法，助长了犯规者的侥幸心理。

3、银行分支机构内控制度的检查、评价不足。一些商业银行内部审计不足，对内部控制的检查频率和深度不能与银行机构的风险程度相适应，在一定程度上影响了内部控制作用的效力。从机构设置、工作重点、审计内容的深度和广度、审计方式和规范管理等方面，还未发挥出应有的支持内部管理的作用，更无法适应现代银行建立健全内部控制制度的要求，职能比较单一。

（三）稽核监督职能弱化。

目前，各商业银行都实行了系统领导的稽核管理体制或者总稽核负责制，但稽核部门作为同级行的内部机构，地位不超脱，职能不独立，稽审职能和权威性没有充分发挥，难以对领导决策失误造成的损失进行有效的监督。况且稽核部门对审查出的问题不经领导同意就不能上报，不能独立作出决定。另外，有些监督检查本身缺乏力度，检查走过场，起不到应有的警戒作用，加之稽核监督的滞后性以及稽核手段落后，这些都影响了稽核监督功能的发挥，没有起到查错防漏、控制风险的作用。

三、必须进一步完善和强化商业银行内控制度建设

（一）强化统一法人制度，完善法人授权管理。

金融机构的经营和管理能力如何，关键在于一级法人制度是否得到有效贯彻，各金融机构都要制定经营管理责任制，明确总部在系统以营管理中所担负的责任和承担的义务，实行集约化经营，端正经营具体措施和步骤，对那些管理乱、问题多、效益差，在管理和控制上确实力不从心的分支机构，该撤的撤，该并的并。要建立健全以安全性、流动性、效益性为中心的内部管理考核指针，必须按照市场经济原则调整分支机构和营业网点。要建立一套包括系统授权授信和人事管理在内的完善的系统管理制度，确保总部对分支机构的人事、资金和重要业务运作进行有效的监督管理和控制，今后分支机构再发生严重风险和违法违规问题、造成重大损失的，要依法追究集团总公司的责任。要不断完善法人授权管理的透明度，加强对授权工作的检查和监督。上级行要把对下属机构行使授权权限的情况作为稽核和检查内容，发现越权行为，一律从严处理。各个分支机构必须牢固树立一级法人观念，严格执行转授权制度，在允许的范围和权限内办事。

（二）抓紧整章建制，完善制度控制。

商业银行应按照有关金融法律、法规和《金融机构内部控制指导原则》的要求，对本单位的各项内部管理制度和业务规章、机构和岗位设置、决策与管理系统以及议事规则和程序等方面进行认真检查清理，找出与现行的业务操作系统不配套的内容，该补充的补充，该废止的废止，该调整的调整。新设立分支机构和新业务品种开办之前，要先建章立制。要维护内部控制制度的严肃性，制度一旦制定就要坚决执行，不能以任何理由拒不执行或另搞一套，如执行中确实有困难，可以向有关部门反映，但不能随意更改制度，内部控制制度的综合管理，由稽核部门负责。依法合规经营，严格照章操作。商行银行必须把依法经营放在头等重要的位置。开展各项业务必须有相应的“岗位工作手册”和“业务指导书”，明确操作规则、程序和各项具体要求，各职能部门、岗位和人员都必须照章操作业务，不允许逆程序运作或省略程序运作，不允许任何人独立地完成一个交易活动的全过程而不受到监控和制约。特别是在会计财务、业务经营和计算机管理等方面要有一整套严格的操作流程和管理规定。

（三）建立内部风险评估和监测制度。

商业银行在学习国外业务操作技能和引进金融产品的同时，也要研究借鉴其相应的风险防范和控制方法，不仅要有审贷分离、承保与理赔分离等制约制度和程序，而且还要结合自身实际和业务特点，抓紧建立重要业务风险评价制度，目前先在资金交易、证券交易、信贷等产生问题比较多的业务中推行，对每笔贷款、拆借、投资、外汇交易以及业务活动涉及的不同的交易对象，部门、行业、地区和国家，在开展业务之前，都应当先测定风险指针或比率，对业务发生后的风险状况也要进行跟踪监测。要制定对全行系统进行综合控制的具体办法和措施，以增强整体控制能力，防止系统失控。要进行经营管理的综合考评，考评指针的设置要突出信贷资金的安全性、流动性、效益性，考评办法要包括激励和约束机制，并用综合考评办法统一和代替各部门的考核办法，上级行要依据综合考评结果对下级行进行资源配置。

（四）强化内部审计工作。

内部审计是银行对内部控制制度进行的独立的评价活动。建立、完善符合现代管理要求的内部组织机构，形成科学的决策机制、执行机制和监督机制，确保银行经营目标的实现，是内部控制所要达到的基本目标，堵塞漏洞、消除隐患，防止并及时发现和纠正各种欺诈、舞弊行为，保护银行财产完整，也是内部控制所要达到的基本目标。这些目标的实现都有赖于银行内部建有独立的内部审计机构，完善的内部审计制度。因而要顺利实现内部控制目标，必须加强内部审计工作。

1、建立内部审计的独立性和权威性。在科学的内部控制组织框架中，内审机构应是独立于财务部、人事部的一个独立部门，它应直接对法人负责，如有必要，遇有重大的内部审计事项或银行内部发生重大的违规、违法事件时，还可直接向银监会报告。在银行内部监督机制中，内审部门担负着内部控制工作的检查、监督、评价职能，是内部控制的指导、组织和协调机构，因而应有不可置疑的权威性，以保证内部审计报告能引起银行管理当局的足够重视，针对内审报告中提出的整改意见和处置建议，应及时予以研究并给予反馈，这样才能保证在科学完善的决策、执行、监督机制下，最大力度地完成银行的经营目标。对发现违法、违纪案件，决不姑息手软，积极和司法部门取得联系，严肃追究相关人员的责任，并在银行内部给予通报，能对违法违规现象起到震撼作用。

2、内部审计的职能要从查错防弊型向管理服务型转变。现行的内部审计主要职能是查错防弊，审计对象主要是会计报表、账本、凭证及相关资料，着重查验财务资料的真实性、合法性。工作集中在财务领域而未深入到管理和经营领域。如对银行贷款项目的审计中，往往审核贷款协议是否完整，是否符合银行内部的要求，至于是否应该贷款，投资回报率是否合理，贷款对象的选择是否恰当，是否有更好的选择方案等，一般都不去作深入的分析。随着银行内部管理的逐步提高，会计电算化的普及，账务表面的错弊会越来越少，内部审计的重点应从内部检查和监督向内部分析和评价转变。深入到管理和经营领域，通过对银行经济业务活动进行全方位、全过程的监督和评价，防微杜渐，及时发现管理中存在的漏洞，各个环节存在的问题和违法、违章的苗头。在银行经营管理中，信贷资金和联行资金的管理是在日常管理中最容易出现漏洞和盲点的环节，这就是内部审计的工作重点，通过对照有关的内部控制制度，重点检查和抽样检查贷款业务和联行业务，对违规违纪坚决处罚，对运行过程存在的不合理进行相应调整，以堵住漏洞，减少不必要的损失。

3、配备高素质的内部审计人才。内部审计向经营、管理领域的拓展，不仅要有懂财务的审计人才，而且还应配备精通银行各相关业务的专门人才，选择有丰富业务经验的人员加入内部审计部门，使内部审计在银行内部控制制度中发挥更大的作用，同时加强内部人员的业务培训，加快知识更新，以适应不断变化的市场规则、不断更新的法律、法规的要求，以更好地提高内部审计的质量和效率。

（五）加强职业道德教育。

从业人员的品行和素质在有效内部控制中至关重要，因而要大力加强对职工的思想政治和法制教育，做好对员工的岗位培训和考核。把好教育两个重点，一是重视行员的“三观”教育和风险教育，善于引导行员树立正确的人生价值观，自觉抵制畸形物质欲望的侵入和渗透；二是岗位操作及制度教育。不定期对员工进行培训，学习相关业务操作程序及相关规章制度，提高员工的工作能力，增强法纪意识，使每个员工明确自己的岗位职责，保持清醒的头脑和坚定的立场，坚持原则，丢弃情面，时时事事按法规所规定的程序办事，坚决杜绝好人主义，碍面子，重关系，用人情代替制度的现象发生。实行人性化管理，应加强与员工的沟通，加强对员工八小时外活动情况监控和对家庭经济状况的了解，尽量地为员工排忧解难，满足员工的一些正常合理要求，努力改善工作环境条件和各级生活福利待遇，搞好精神文明建设，营造团结和谐气氛，使员工真正感到集体的温暖和力量，珍惜已有的一切，不愿去干各类违法违规的事情，形成自律自控的良好行为规范。随时了解员工思想动态，其情绪低下时，应注意关心了解，帮助和化解其精神障碍。至于恶意违规和内部作案，也有一个或长或短的心理过程。管理者如能善于观察捕捉和发现问题，了解其不当念头或行动失常，有针对性地开展工作，就有可能抑制其处于萌芽状态的作案动机，把处于观望徘徊的“动机作案者”拉回来。对疏忽加以防患，对恶意加以制止。

总之，面对国际金融业此起彼伏的风险和我国加入世界贸易组织并不断放开金融的现实，商业银行必须坚持“两手抓，两手都要硬”的方针，把内控机制建设好并贯穿于业务经营的全过程，认真防范和化解金融风险，实现商业银行稳健经营、健康发展。

参 考 文 献

1、李利明，《当银行成为企业》，《经济观察报》2002年2月25日

2、《上海证券报》2005年02月02日 

3、佚名，《论金融企业会计内部控制的有效性》，《华东论文网》，2005年03月11日

4、飞扬，《金融机构内部控制比较研究 》，《中国大学生网》，2006年1月14日

5、2006年03月07日  和讯网－《财经》杂志

6、《财经》2005年第2期“一个行长的失踪”

7、银行内部案件通报(中国农业银行四川省宜宾市分行2003--2004经济案件通报)

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