一、国有商业银行会计内控的现状

二、国有商业银行会计内控存在的问题

（一）国有商业银行的公司法人治理结构有待完善

（二）会计内控制度建立上控制分散与控制不足并存

（三）会计内控执行者风险防范意识淡漠，对制度贯彻执行不力

（四）相互制约机制不健全，权利制约失衡

（五）内部会计监督缺乏独立性和权威性，造成检查辅导流于形式及对问题整改不力

（六）内控制度缺乏有效的奖惩措施

（七）会计内控队伍素质有待提高

三、完善国有商业银行会计内控机制的对策

（一）完善国有商业银行公司法人治理结构，推进经营机制改革

（二）加强会计内控制度建设，改革现有会计核算体系

（三）树立稳健经营意识，建立健全国有商业银行会计内控运行机制

（四）完善权利使用制约机制

（五）完善会计监督体系，充分发挥银行稽核部门的作用

（六）建立一套行之有效的内控奖惩措施

 (七)培育新型企业内控文化，提高内控人员素质

 (八)提高经营透明度

内 容 摘 要

内容提要：我国国有商业银行目前正处于金融会计改革的关键时期，要想把国有商业银行转变成真正的商业银行，必须按国际会计准则和上市公司的要求，对国有商业银行内部的资产进行全面清理，完善内部风险控制制度和公司治理机制，随着改革的深入发展和科技进步，国有商业银行会计业务日趋现代化、多样化、复杂化，如何在新时期增强银行业会计风险防范意识，强化其风险防范的对策和措施，对确保我国金融事业的健康稳定发展无疑具有重要的现实意义。本文试从国有商业银行会计内控的概念及现状、国有商业银行会计内控存在问题、完善国有商业银行会计内控机制的对策等方面，就新时期我国商业银行内控管理存在的问题及解决对策作初步的分析。

国有商业银行会计内控存在的问题及对策

随着我国加入WTO以及金融市场的变化，银行业面临的风险越来越复杂，内部科学严谨有效的内控机制是商业银行合法合规经营，防范和化解各种金融风险的关键。实践证明，国有商业银行忽视会计内控系统建设是导致银行风险加大的一个直接原因，加强国有商业银行会计内控系统建设，对确保会计信息真实、准确、完整，有效防范金融风险,保证国有商业银行经营活动有序开展具有显著的现实意义。

一、国有商业银行会计内控的现状

1.内部控制的概念是在实践中逐步产生、发展和完善起来的，为了形成一个统一的专业标准，1992年，美国著名的专业机构COSO公布了《内部控制统一框架》，该框架成为美国各专业团体关于内部控制的执业准则。我国经过多年的摸索和尝试，逐步完善了相关法规，财政部2001年6月印发的《内部会计控制规范－基本规范》中明确指明了企业的内部会计控制概念，商业银行会计业务内部控制是指为了提高会计信息质量,保护商业银行资金安全、完整，确保有关法律法规和规章制度的贯彻执行,通过制定和实施一系列规范会计机构、会计人员和会计核算与管理的程序和方法，对全部会计业务风险进行事前防范、事中控制和事后监督与纠正的连续动态过程与机制。

2．近年来，为了规范会计核算行为，加强会计监督，提高会计信息的真实性，保证市场经济健康有序发展，我国相继颁布和实施了有关会计行政法规，如《企业会计制度》、《金融企业会计制度》等，并对《会计法》进行了较大的修订，初步形成了由《会计法》、会计准则和会计制度等组成的会计法规体系，1997年人民银行颁布的《加强金融机构内部控制的指导原则》，对商业银行内部控制体系建设提出了具体要求，《会计法》以及财政部2001年6月颁布的《内部会计控制规范——基本规范》，人民银行2002年9月下发的《商业银行内部控制指引》，都从加强企业管理，完善单位内部会计控制，改进企业经营方式的角度对企业的内部控制提出了要求，2002年人民银行下发了《商业银行信息披露暂行办法》，要求商业银行加强信息披露工作，加大对商业银行内部控制的检查与评估。

3．通过国有商业银行近几年的自身努力，目前我国国有商业银行内部控制制度和执行情况有了较大改善，内控环境得到明显改善，传统的经营理念发生了较大转变，员工内控意识不断加强，按照《商业银行内部控制指引》，各国有商业银行逐步调整和完善了内部组织结构，明确了职责，引入了资产负债比例管理，对内部业务规章制度和操作流程进行了修改和补充，并普遍推行了稽核体制改革。

二、国有商业银行会计内控存在的问题

国有商业银行会计内控工作虽然有了较大改善，但是由于历史的原因以及我国国有商业银行尚未建立起良好的公司治理机制，加上商业银行内控体系的建立仍不完善，内控人员素质不能适应新形势的发展等原因，目前我国国有商业银行的会计内控工作仍然存在以下问题。

1、国有商业银行的公司法人治理结构有待完善

从国有商业银行的产权主体看，我国商业银行正处于经济转型阶段，与真正市场化的货币金融企业相比，目前国有商业银行尚未建立符合现代银行制度要求的公司法人治理机构，商业银行的产权制度改革滞后，国有商业银行的股权全部集中于国家，风险完全由国家承担，从而使健全和完善内部控制制度的受益主体不明确，在一定程度上限制了商业银行内部控制制度的有效实行。国有商业银行过去发生过一些重大案件，除当事人本身原因外，体制问题是主要原因之一，股份制改革是防范金融风险的治本之策，目前中行、建行两家国有商业银行正在实施股份制改造，核心就是要按照现代商业银行要求，建立规范的公司法人治理结构和严明的内部权责制度，形成良好的财务约束和内部风险防范机制。

2、会计内控制度建立上控制分散与控制不足并存

一方面目前国有商业银行的内控规章制度数量庞大，但均分散在各类文件中，各种业务之间缺乏相互配套的控制制度，规章制度缺乏全面性和系统性，对一些业务的控制还存在盲点，尤其对计算机信息系统的风险控制非常薄弱，缺乏健全的计算机内控制度。另一方面是业务规章制度建设滞后，随着金融电子化的发展，国有商业银行办理业务流程发生了较大变化，原业务管理办法已不再适用，但由于管理及时间上的滞后，某些新业务并没有制定出完善的操作程序和相应规章制度，加上已制定的办法中也存在内容不严谨的地方，有些规定互相重复甚至互相矛盾。直接导致个别商业银行工作人员趁机作案，发生贪污、侵占银行资金行为，如利用计算机作案，将他人存款凭空转移到自己帐户上或虚存实取进行贪污；通过伪造结算凭证实施贪污等违法行为，以上案件的频繁发生暴露出了国有商业银行的内部控制严重不足，与银行风险程度根本不相适应。

3、会计内控执行者风险防范意识淡漠，对制度贯彻执行不力

一方面，国有商业银行面临国内外同业的业务竞争日趋激烈，出现揽存难、放贷难的局面，为拓展业务，抢占优质客户市场，国有商业银行的会计内控执行者对执行制度的重要性缺乏认识，存在有章不循、违规操作现象，造成差错事故时有发生。尤其是商业银行的管理层对会计风险意识缺乏足够的重视，基层管理人员在工作中又未能较好地行使《会计法》赋予的监督职能，被动执行制度，造成内部会计控制流于形式。另一方面，国有商业银行业务主管部门往往既是业务活动的参与组织者，又是业务经营监督检查管理者，这种“自我监督”本身就不可靠，何况在现实经营中国有商业银行往往只注重业务发展，而忽视抓业务检查监督。国有商业银行内部各业务主管部门在具体行使监督职能时由于职责不明晰，政出多门，或相互推诿，或齐抓共管，造成对有些基本制度执行不力，难以落到实处，主要表现为：业务用章不按规定保管使用；重要空白凭证的领取、使用交接等制度执行不严；事中复核人员不能是实时跟进复核；现金尾箱监管人未按规定进行清点，查库制度履行不认真;电脑操作人员离机不签退，柜员密码未按规定及时更改等，这些现象的存在加大了银行经营风险，留下了事故隐患。

4、相互制约机制不健全，权力制约失衡

相互制约，是会计内控制度的一项基本要求。但在有些国有商业银行实际工作中，相互制约机制不能完全落实，一些重要岗位没有按规定严格分离，混岗或兼岗现象时有发生，导致少数业务人员自批自贷、挪用库款等各种违纪案件发生。一把手负责制的经营管理模式虽然有利于经营管理水平的提高，但对权力缺乏制约，权责失衡，导致个别国有商业银行负责人视权利为“特权”，把自己摆在很不适当的位置上，擅自越权经营，玩忽职守，滥用手中职权谋取私利和行贿受贿，造成银行资金的巨额损失，影响了国有商业银行的稳健经营。

5、内部会计监督缺乏独立性和权威性，造成检查辅导流于形式及对问题整改不力

国有商业银行的内部会计监督部门的地位不超脱，不能独立行使监督职能，往往是上级布置，下级应付，检查辅导工作缺乏计划性、针对性，不能及时发现经营中存在的薄弱环节和漏洞，加之会计监督的滞后性以及监督手段的落后，大大影响了内部会计监督功能的发挥，同时由于奖罚手段的软化，检查发现的问题得不到有效整改。会计监督部门从检查前准备工作开始到最终形成检查报告，花费了大量心血、人力和物力，被检查单位在被查过程中也非常配合，专门召开会议对检查出的问题进行认真分析和总结，可往往是会开完，问题也分析了，而最关键的整改落实问题没有了下文，结果在下一次检查中问题依旧，造成检查监督的作用完全流于形式。内部会计监督人员的配备从素质上也达不到规定要求，经营中发现的违规违纪问题主要是依靠外部审计单位查出的。

6、会计内控制度缺乏有效的奖惩措施

目前国有商业银行会计内部控制评价体系还不完善，对于会计内控人员对内控制度的执行情况好坏没有具体的奖罚办法，由于缺乏有效的奖励措施，不能很好地调动会计内控人员的工作积极性和主动性，导致风险防范能力减弱。

7、会计内控队伍素质有待提高

商业银行职工素质是会计内控的重要因素，决定了商业银行会计内部控制的质量。目前，我国商业银行会计内控管理人员素质达不到要求，主要表现在：熟悉单项业务的人员较多，具有综合业务素质的复合型人才较少；熟悉传统会计业务的人员较多，对新业务了解的人员较少；精通国内结算的人员较多，熟悉国际金融业务的人员较少。商业银行对员工岗位制度不健全，新入行的员工缺乏必要的岗前培训，员工轮岗和强制休假制度没有得到应有的重视，且往往由于人手紧、业务不熟悉无法予以真正落实。

三、完善国有商业银行会计内控机制的对策 

从我国国有商业银行的实际情况看，由于银行的会计内部控制制度普遍不健全、完善，再加上近期整个社会经济环境变化的影响，国有商业银行近年来出现了不少新情况、新问题，由银行内部引发的案件屡见不鲜，会计风险在我国银行业体现的尤为突出。因而，我国国有商业银行必须充分认识到当前面临的严峻形势，为了适应当前金融改革的逐步深入，必须尽快着手建立一套与国际接轨的会计内部控制体系。

1、完善国有商业银行公司法人治理结构，推进经营机制改革

国有商业银行应尽快建立产权明晰、管理科学的现代银行制度，推进银行经营机制转变，把国有商业银行逐步改为由国家控股的股份制银行，制定出高级管理者相互制衡的管理决策机制和法人授权制度，通过国有商业银行良好的公司治理机制的执行，从内部运行上保障商业银行会计内控的有效实施，通过股份制改革，逐步建立规范的股东大会、董事会、监事会制度，引进国内外战略投资者、机构投资者及社会公众投资者，实现投资主体多元化，同时加快商业银行公司治理机制、业务发展机制、财会制度、风险管理体系、考核机制以及信息披露制度的改革，在国有商业银行实行科学化、现代化的管理。

2、加强会计内控制度建设，改革现有会计核算体系

首先，国有商业银行对每一项规章制度的制定和新业务开办都要坚持实行制度在先、学习领会紧随其后、业务最后开办的模式，并根据“授权有限，相互牵制”的原则，按照全面系统、科学的要求对内控制度不断加以完善。其次，国有商业银行要运用现代科技手段以及会计柜台综合系统，从程序上对各类会计业务环节的风险进行控制。改革现行分级分散的会计核算体制，在建立全行统一会计核算系统的基础上，实行大集中、管理型的核算新体系，如目前中国银行最新的发展规划是要在二、三年内在全国建成四个数据处理中心，每个中心负责处理若干基层行的会计数据，从而可以极大增强中行会计信息的安全性、真实性，进一步防范会计数据风险。

3、树立稳健经营意识，建立健全国有商业银行会计内控运行机制

国有商业银行各级领导应重视会计内控制度建设，牢固树立稳健经营意识，一手抓业务开拓，一手抓内部监督。要提高思想认识，自觉树立全局思想，强化“一级法人”观念，做到令行禁止，个人利益服从组织利益，局部利益服从全局利益，严格在授权范围内合规经营业务，狠刹经营管理中的歪风邪气，使“在商言商，在商明政”的理念深入人心，增强银行各级领导的依法合规经营意识，把建立健全会计内控制度当做头等大事来抓，逐步建立一套严格、规范、科学的会计内控机制，正确处理好业务拓展与业务管理二者之间的关系，实行集约化经营，向管理要效益，在稳定中求发展。一是必须建立一个能独立行使职权的会计内部控制监管部门，加强银行各项经营活动的有效监控。二是要对银行内部组织机构进行改革，建立一套科学、规范的统一领导，分级管理的组织控制体系，使商业银行内部各部门形成权责明确、相互制约的统一体。同时对重点岗位实行重点管理，财务主管、资金交易、信贷管理等岗位要建立人员定期轮换及强制休假制度。三是必须建立一套完整、科学的计算机安全控制体系，要坚持科技部门和操作应用部门职责分离，明确程序员、操作员、系统管理员不能兼岗或混岗，程序员严禁单独接触业务系统；系统设计软件开发人员严禁进入实际业务操作，对数据库应采用加密技术处理。在计算机处理业务过程中，最容易出错和作弊的环节是数据输入，因此必须加强输入的控制；输出控制是对系统的输出结果进行控制，应采取双备份、异地存放、严禁任何人修改等控制办法确保数据的安全性。

4、完善权力使用制约机制

首先，要完善银行内部等级管理、授权有限的制度，对同一级分支机构按照同一标准考核后，分成若干等级，分别授予不同的经营管理权限，使每个商业银行的经营权与经营水平相匹配。在此基础上，各商业银行再进行转授权，以确定各部门各岗位的相应权限。目前，中国银行已建立了严密完整的会计分级授权体系，对不同重要程度的业务进行不同层次的业务授权，通过岗位设置、帐务核对、监督检查等手段，对会计业务的处理过程实施有效的控制。其次，应完善集体议事制度。对重大问题，包括人事任免、授信项目、大额财务收支及资金调拨以及关系群众切身利益的事情必须坚持集体审议，不搞反程序操作和暗箱操作，特别是“一把手”不得随意直接干预，建立健全各级风险委员会、财务预算与控制委员会、资产负债管理委员会制度，明确各委员会的职责权限，完善会议议事规则及有关监督程序，从制度上加强对“一把手”的制约，确实做到权利有限、责任有度、内控有效。第三，完善行长年终考核制度和行长离任审计制度，每年年终由上级行安排人员对下级行行长本年度的经营管理业绩、制度执行情况进行全面稽核评价。任职期满后，由上级行组织联合审计小组，对任职内目标完成情况，合规合法经营情况、权力行使情况进行全面稽核，并进一步完善干部交流、重要部门领导定期轮换等内部管理制度。

5、完善会计监督体系，充分发挥银行稽核部门的作用

内控检查职能部门应转变监督观念，变被动为主动，构筑事前防范、事中控制、事后检查环环相扣的会计监督体系，将内控关口前移，从查弊到防范的转移，对业务中存在的苗头性、倾向性问题及时作出分析，判断并提出切实可行的整改措施和建议。赋予银行稽核部门充分的独立性，进行全行系统的垂直管理，如目前中行对会计内部监督体系采取的分层次管理办法，在基层营业机构建立实时控制的事中监督体制，在后台管理部门建立针对基层柜台业务的事后监督系统。在下级行成立稽核中心,做为上级行的派出机构，稽核人员统一归属上一级行管理,稽核中心人员工资及奖金统一由上级行考核发放,这些举措明确了内控体系各岗位人员职责，增强了稽核检查的力度,各商业银行还应不断丰富稽核检查的手段及加强稽核监察人员力量配备，进一步提高稽核人员的素质并建立专业培训制度，建立一支政治素质高、综合业务能力强的稽核人员干部队伍，充分发挥内部稽核监督的职能作用，使内部稽核部门成为加强内部控制的一支重要力量。

6、建立一套行之有效的内控奖惩措施

只有建立一套完善的、符合实际的、具有可操作性的内控奖惩机制，内部控制制度在实践中才能实现可行性和有效性。商业银行应根据各业务岗位情况制定岗位工资标准，确定会计人员的绩效工资标准及奖罚办法，并在内部确立一个独立的内控评价部门，通过该部门对内控制度执行情况进行定期检查考核，来合理评价内部会计控制执行情况，并将评价结果与内控执行人员奖金分配及职级升降挂钩，做到压力和动力相结合，从而使内部会计控制制度真正落到实处。

7、培育新型企业内控文化，提高会计内控人员素质

国有商业银行内部控制需要建立一种银行职员积极向上的企业内控文化，文化应以人为本，充分调动每一位银行员工的积极性和创造性，约束每一名员工的行为，通过一种自律行为来达到业务发展和内部控制的目的，通过教育、引导和培训，培育诚信、公正、守法、协作等会计人员职业道德规范，培养商业银行员工责任感，用新型的企业内控文化来促进商业银行会计内部控制的完善，要把政治思想好、业务能力强的人员充实到内控队伍中来，对会计人员要先培训后上岗，对在岗会计人员也要定期进行再培训，形成一个学习型的组织，全面提高会计人员的综合素质，切实防范和控制会计风险。

8、提高经营透明度，做好信息披露工作

按照中国人民银行颁布的《商业银行内部控制指引》有关会计内部控制的规定，要求“商业银行应当建立规范的信息披露制度，按照规定及时、真实、完整地披露会计、财务信息、满足股东、监管当局和社会公众对其信息的要求。”金融信息的适当披露，是强化市场约束、增强商业银行经营透明度，保护客户利益的重要手段。2003年初中国银行就首次向社会公布了该行上年不良贷款比率等经营指标，显示了中国银行的实力以及解决困难的勇气，引起了国际金融界的广泛关注，分别被《银行家》和《资产》杂志评为2002年“中国最佳银行”和“中国国内最佳银行”，在穆迪等国际著名评级机构评级中，中国银行地位稳中有升，特别是对中国银行加强公司治理机制建设和增强企业经营透明度等改革措施给予了充分肯定。商业银行及时充分对外披露信息，不仅可以让投资者、债权人及其他市场参与者了解银行财务状况、经营成果、各类风险和内部管理信息，而且对完善内控制度，化解金融风险、维护金融稳定也起到至关重要的作用。各国有商业银行应按已制定的商业银行信息披露办法，规范商业银行信息披露的内容，全面反映公众关注的各方面信息，充分发挥信息披露带来的良好社会效应，尤其是对即将上市的中行、建行来说，意义则显得更加重要。

总之，面对国际金融业此起彼伏的风险和我国加入WTO后的激烈竞争形势，国有商业银行必须加快金融改革步伐，尽快建立健全行之有效的会计内部控制体系，完善会计内控制度建设，认真防范和化解金融风险，全面提升国有商业银行经营管理水平和经营业绩，建立真正符合现代金融企业制度的法人治理机构，成为资本充足、内控严密、运行安全、服务和效益良好，具有国际竞争力的现代商业银行。

参 考 文 献

[1]方红光，《新形势下银行会计风险防范初探》，金融会计，2001年1月;

[2]刘传华，《国有商业银行会计内控现状及对策》，金融会计，2002年7月;

[3]《商业银行内部控制指引》，中国人民银行，2002年9月;

[4]蔡志刚、王良穆，《商业银行内部控制制度的改进与完善》，国际金融，2003年8月;

[5]候兆杰，《对建立和完善我行内控体系的思考》，国际金融，2003年10月;

[6]赵新建，《商业银行内部控制的矛盾与对策》，金融会计，2004年1月。

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