一、新时期农信社内部控制建设的背景

（一）加强内控建设是适应金融改革形势发展的重要体现。

（二）加强内控建设是应对同业竞争和挑战的必然选择。

（三）加强内控建设是高风险行业的内在要求。

（四）加强内控建设是解决自身矛盾和问题的迫切需要。

二、当前农信社内控制度中存在的主要问题

三、完善内控机制应正确处理好几个关系

内控与发展的关系。

内控与质量的关系。

内控与外防的关系。

内控与效率的关系

四、建设新时期内部控制的对策

狠下决心抓好内控管理

培育内部控制文化。

规范岗位管理及日常工作，形成纵横结合的监督机制

严格岗位职责管理。

加强风险管理基本制度。

建立科学的绩效考评体系。

构建独立的内审管理体系。

（八）锻造素质过硬的从业队伍。

内 容 摘 要

 我省深化农信社改革工作正如火如涂地进入全面实施阶段，抓住机遇，认真做好深化农村信用社改革的各项工作，特别是防范化解金融风险，加强内部控制建设已成为改革工作的重中之重。建设新时期农信社内部控制，通过内部控制与现代金融企业经营理念、经营原则的融合，借鉴商业银行内控建设的经验，从自身实际出发，构建科学合理的内控管理体系，形成上下联动、整体预防、综合监控的内部管理新格局。本文拟就农信社新时期内部控制的背景、存在问题、完善内控机制应正确处理好的关系、建设新时期内控管理的对策等方面进行一些浅薄的思考。

关键词：内控建设 问题探讨 农村信用社

加强农信社内控建设的思考

随着我省农村信用社体制改革的全面推开，抓住机遇，认真做好深化农村信用社改革的各项工作，特别是防范化解金融风险，加强内部控制建设已成为农信社的热门话题。加强内控制度建设，建立和完善切实可行、行之有效的内控机制是农信社赖以生存并持续发展的根本前提和基础。本文拟就农信社新时期内部控制及建设进行探讨。

新时期农信社内部控制建设的背景

内部控制是农信社的核心和基础。加强新时期农信社内部控制建设，是坚持与时俱进，树立科学发展观，建立现代金融企业制度的客观要求。

（一）加强内控建设是适应金融改革形势发展的重要体现。从宏观政策环境来看，我国金融改革形势发展很快，根据中央的统一部署，按照自愿参加、严格审核的原则，国务院已批准我省参加全国进一步深化农村信用社改革试点，从总体上看，我省深化农信社改革的时机已经成熟，条件已经具备，开始转入全面实施阶段，这次改革在给农村信用社提供一系列资金扶持政策的同时，还提出了一个重要要求，就是要“花钱买机制”，农村信用社要以改革为契机，以加强支农服务、改善支农效果为目标，加强内控制度建设，逐步推进经营机制转换。因此，不管是采取哪种产权模式、哪种组织形式的农村信用社，都要抓住制度改革的有利时机，切实转换经营机制和内部管理机制，制订出激励有效、约束严格、权责明晰、奖惩分明的内部控制制度。这些都标志着农信社改革已进入全面突破体制障碍的攻坚阶段。新形势、新情况要求农信社必须审时度势，把加强内部控制作为建立良好的公司治理结构，转换经营机构，提高风险管理水平的重要举措。

（二）加强内控建设是应对同业竞争和挑战的必然选择。我国金融业目前已形成了多元化的分枝和竞争格局，竞争不断加剧，促使员工经营理念的转变，金融产品和服务不断创新，我们在把握机遇，增强竞争，加快发展的同时，必然会带来政策风险、利率风险、信用风险、管理风险等新课题。由于我国金融秩序不够规范，农信社改革体制尚未理顺，同业间存在着高成本揽存、低利率放贷、给予客户各种优惠等不公平竞争。加之在农信社内部，加大了对基层信用社存款、不良资产处置、利润等硬指标的考核力度，并与员工工资、福利、经营费用和管理者职务升降等挂钩，部分管理人员处于异常压力之下，难免铤而走险，虚报财务信息，以维护自身或小集体利益。因此，信用社员工应当增强忧患意识，在抓住发展机遇的同时，做好新时期内控工作，是信用社实现现代金融企业改造的根本保证。

（三）加强内控建设是高风险行业的内在要求。农村信用社以“安全性”和“规范性”作为货币市场业务操作的基本原则，以“制度先行、分级授权、岗位制约”主导业务的开展，“安全性”原则放在了信用社“三性”经营原则的首位，表明国家和监管当局对信用社经营安全的高度重视；温家宝总理指出：“完善公司治理，建设现代金融企业，最主要的是取决于一个银行的内控管理和人员素质能否适应改革的要求，实施股份制改革上市并不能解决所有的问题，关键是要不断提高内控管理水平”。随着银监会的成立、《银监法》的制定、《中国人民银行法》的修订实施，金融行业监管广度和深度正在发生空前的变化，对银行业金融机构的内控管理提出了更高、更新、更严的要求。可以说，如何通过建设内部控制，夯实农信社发展基础，进一步提高金融风险的识别和防范能力，造就一支懂经营、善管理、品质好、觉悟高的员工队伍，就成为农信社能否加快发展、实现稳健经营的关键。

（四）加强内控建设是解决自身矛盾和问题的迫切需要。近年来，农信社的内控管理工作虽然取得了一定成绩，然而，与其他商业银行建设和风险防范的要求相比，在内控管理的观念、环境、机制等方面都存在着较大的差距：由于主客观原因，农信社不良贷款余额大、占比高，资产质量改善难度大，相当部分隐性不良贷款还没有暴露，亚健康贷款风险未得到完全释放，存在着潜在风险；有的基层社的管理者和执行者不能正确处理业务发展与内控管理的关系，存在重发展、轻管理，重速度、轻效益的倾向，在内控管理工作方面讲起来重要，做起来次要，忙起来不要，致使内控管理不能得到很好的落实；有的机构内部管理相当薄弱，弄虚作假、违规经营、越权操作等情况时有发生，以信任代替管理、以习惯代替制度、以情面代替纪律的积弊未得到根除，同时对存在的问题整改不力，一定程度上纵容了违规违制行为，致使制度防线屡屡失控；农信社内部审计体制改革没有全面到位，在“双重领导”体制下，内部审计的地位不超脱，权威性不强，制约着内审监督的有效性。上述问题如不很好整治，就会形成重大风险，阻碍农信社整个改革的进程。

当前农信社内控制度中存在的主要问题

尽管当前农信社各项操作规程和内部管理制度日趋完善，但仍有部分薄弱环节需引起重视和改进。

（一）人的风险意识没有从根本上树立起来

农村信用社在职人员数量虽多但素质偏低，对内部制度漏洞形成的道德风险不够重视。有些管理人员和业务人员不能正确地认识内控管理和业务平衡发展的关系，在经营管理中，普遍存在轻管理重业务的现象，并出现认为加大检查力度就会影响日常工作的错误观点；也有个别农信社不从控制风险的角度拓展业务，而是试图人为地减少业务量来逃避风险，结果延误良机，使本应正常开展的业务发展缓慢，降低了整体的抗风险能力；也有的员工“做老好人”的思想根深蒂固，对案件知情不报，盲目包庇作案人员；还有的员工以“感情代替制度，信任代替监督“，对金库大库库门匙不按规定实行双人分管或会计和出纳员（管库匙人）一同参加值班守库制度。这些往往都是造成风险隐患的第一内因。

（二）学习态度没有端正起来

个别员工没有从深层次认识到实施内防和外防的安全防范意识的重要性和必要性及案件发生所带来的严重后果，对内控制度学习得不够透彻，对内控工作也没有真正落到实处，使“四双“制度在执行中留有空白点。个别信用社班子对上级部门反复强调的安全防范工作要求仅停留在文件的传达上，没有结合目前内部管理存在的问题抓紧整改完善，也没有结合当前农村信用社内部案件较多的严峻形势及时给予警醒，使贯彻内控制度流于形式。

（三）在实际操作中有章不循成为风险产生的主要原因

金融活动与金融风险具有共生性，即农信社任何经营活动均带有一定的风险，在经营中又时刻与现金或重要空白凭证打交道，如果相关的管理机制没有落实到位并形成规范，将很容易出现资金风险。个别农村信用社员工在执行内控机制的实际操作中，仍存在一些违反制度的现象：一是对现金和重要空白凭证管理不够规范；二是执行“三防一保“制度留有空白点。

（四）检查、监督机制不完善，难以全面有效防范内部案件

内部案件的形成除了当事人主观的原因外，很重要的一点就是经营过程中检查、监督机制不到位。在目前全辖检查、监督机制运行过程中仍有一些不完善的情况：1、部分信用社主任未做到每月定期、不定期查库；2、基层社负责人查库时间有规律性，大部分集中月底；3、部分监稽人员只着重对有价证券、现金、内勤工作人员操作的规范性情况以及相关交接登记、记录薄的检查，欠缺对信贷、费用管理、中间业务收支、新业务系统运作情况等方面的常规检查；4、监督岗位人员配置不合理；5、岗位轮换制度没有真正实施，使员工之间的有效监督失去了意义。

（五）计算机综合业务系统内控措施尚欠全面

农村信用社电子化建设起步较晚，在2004年年中才实现全省通存通兑业务。各农信社虽有建立各项操作管理制度，但在保密制度、病毒防范措施和稽核监察等方面还有待健全完善。

完善内控机制应正确处理好几个关系

内部控制是一项较为复杂的系统工程，涵盖整个农信社业务操作与管理。要建设有特色、符合现代农信社标准，与农信社协调发展的内部控制，应注意处理好各种矛盾和有关方面的关系，树立正确的发展观、效益观、质量观、管理观、创新观。

（一）内控与发展的关系。安全性是农信社生存发展的基本前提，有效的风险控制是农信社经营和资产安全的根本保证，但风险控制不应窒息业务创新和经营发展的活力。农信社只有不断拓展市场，提高经营效益，才能增强对各类风险的抵御能力，使农信社在风险处理上具有更大的回旋余地，并有财力建立更有效的风险控制系统，从根本上提高风险控制能力。在经营发展中，我们必须正确处理好加快发展与控制风险的关系，既不能为了发展而把经营风险“置之度外”，也不能“谈风险色变”，把风险变成发展的障碍。实际上，能否在发展与内控之间找到合适的平衡点，是对农信社经营能力的最大考验。

 （二）内控与质量的关系。内部控制必须建立在质量之上，没有质量效益为依托的内部控制，是不可能有生命力的，农信社的内控质量是提高经营成果、实行集约化经营的基础，是农信社生存和发展的“生命线”，如果农信社内控失去了质量，那么就失去了发展了保证。因此，我们必须树立现代金融经营理念，坚决摒弃过去片面追求规模，比全争大的粗放式扩张和单一化增长，逐步从“重量轻质，重发展、轻管理，重速度、轻效益”的粗放经营模式转到走质量效益型的内涵发展道路上来，形成良性发展的格局。

 （三）内控与外防的关系。农信社风险来源于外部和内部两个方面。所谓外部风险，是指由于国家政治经济形势、市场情况、客户资信以及地区经营环境等外部因素发生变化而导致的风险。所谓内部风险，是由于农信社内控制度薄弱，经营管理不善，或因内部人员主观上的不道德行为而造成的风险，它涉及到农信社内部机构、制度、管理、技术、人员等各个方面。外部风险在一定条件下可能转化为内部风险。

（四）内控与效率的关系。农信社为了完善内部管理，制定了相应的管理制度和操作规程，规范了分支机构的行为，对信贷、财务、大额资金划拨等关键部位或业务，进行了权利适当集中和控制，实行了严格的授权、授信制度，有效地防范了经营风险，但由于高度集中统一的管理，需要付出一定的时间成本，给效率带来相应的负面影响。基层机构网点人员和信贷员由于处在第一线，责任、风险、权利不相匹配，部分员工在业务操作和拓展上过分拘谨和保守，也使效率受到一定影响。

建设新时期内部控制的对策

建设新时期农信社内部控制，就是要通过内部控制与现代金融企业经营理念、经营原则的融合，借鉴商业银行内部控制经验，从自身实际出发，构建科学合理的内控管理体系，形成上下联动、整体预防、综合监控的内部管理新格局。

（一）狠下决心抓好内控管理

1、充分认识金融案件防范工作的紧迫性和重要性。联社一把手对一线工作应常抓不懈，将抓业务和内部管理摆上同等重要的位置，并安排一名联社副主任专门负责抓好前台一线人员内控管理工作，想方设法堵塞漏洞，不断完善内部管理制度。尤其是在改革期间，将各项工作与抓内控管理相互结合，绝不能让“后院”起火。

 2、狠抓教育。通过召开会议、学习文件等多种渠道教育广大干部员工自觉抵制金钱和物质的诱惑，以反面教材为鉴，在新时期下要时刻保持清醒头脑，提高对内控管理失控所造成严重后果的深刻认识，既要防外，又要防内，既不要自己动贪念，又不让有贪念的人有机可乘，全员在思想上构筑一道坚固的防线。

（二）培育内部控制文化。内部控制文化包括员工风险观、风险控制意识和风险管理职业道德等。一是营造内控环境。通过在农信社内部营造良好的控制环境和浓厚的控制氛围，使全体工作人员理解内部控制的意义，熟悉岗位工作的职责要求，理解掌握内控要点，努力发现问题和风险。二是倡导民主管理。管理层在严肃规章制度和纪律指令的同时，要充分倾听员工的意见和建议，为员工提供参与管理的机会和条件，激发员工创造性劳动，形成“全社员工抓内控建设，全员参与内控管理”的良好局面。三是注重行为自律。加强员工职业道德培养和警示教育，提高全体员工对经营风险和内控管理工作的认同度，切实防范员工因道德风险而引发的违规、违法行为，并自觉接受违反制度后应有惩罚。四是密切利益关系。要提高内部控制与员工的价值关联度，把内部风险控制与员工的自身利益和发展密切联系起来，使员工在全力促进业务发展和安全经营的同时，不仅能得到实惠，自身价值也能得到充分地体现。

（三）规范岗位管理及日常工作，形成纵横结合的监督机制

一是业务操作人员责任范围不断细化，一线人员的工作操作密码必须做好保密措施，如被别人窥视而作案的同样应承担责任，同时，操作密码应定期更换；二是严格督促一线人员执行各项业务分级授权管理制度，严禁超权限操作业务，尤其是信用社的主管会计应严格按照柜员权限操作；三是加强信贷岗位上门收贷、收息管理，应尽可能避免单人上门收贷、收息，并形成制度，防止新的管理漏洞；四是严格执行日清日结的会计制度。每个营业网点不管业务量多或少，应每天打出业务流水帐，做到日日结帐，日日平衡，同时，每笔业务均要制作传票，做到每天结帐的日结单与附件数相符；五是做好内外对帐工作，应经常与存款单位和贷款单位核对帐务，从中及时发现案件源头，迅速堵塞漏洞；六是重新核定库存总额，加强库存现金管理，减少库存现金，根据业务量和存款余额的实际情况核定网点库存总额和尾箱现金。

（四）严格岗位职责管理。当前在农信社内控管理中存在的一个突出问题的岗位责任不落实，导致事倍功半，解决这一问题的关键就是要导入科学的管理方法，强化岗位责任管理。一是根据不同的工作岗位及其性质，研究制定详细的岗位说明书，将全社的所有经营管理职责完全分解到每个岗位，使每个人员都根据岗位赋予的责任、权利进行相应经营管理活动。二是实行持证上岗，加强上岗资格证管理。可借鉴交管部门管理驾驶证的办法来管理上岗资格，对违规违制人员采取量化扣分制，规定一年内扣完底分者，取消资格证书，进行待岗学习，重新申请考试、考核，经人事部门认定合格后方可再上岗。三是推行岗位问责制。所谓问责制，就是要对权责执行情况进行跟踪、评价和责任追究，对于有要求不执行的，要追究执行者的责任；对于要求不明确、疏于管理的，要追究管理者的责任；对于监督不到位、检查走形式的，要追究检查者的责任。推行问责制，要先从管理者做起，提高问责制的有效性。

（五）加强风险管理基本制度。严格岗位分离制度，加强风险事前防范，建立严格的岗位“防火墙”，在岗位之间形成严格的既相互分离，又相互制约的机制，岗位分离总体原则是市场营销和业务操作岗位分离，重要业务之间岗位分离，操作和授权岗位分离；严格授权管理制度，加强风险事中控制，按照授权经营，事中控制的要求严格界定辖属各经营层次和各职能部门经营管理范围、行为和权限，并加强对其授权执行情况的日常控制，以实现“阳光化”的经营管理行为；严格规范化管理要求，加强风险的全方位、全过程控制，坚持“内控优先”原则，建立完善包括信贷、财务管理、计算机系统等在内的规范化管理平台，推进业务流程再造和规章制度梳理、整合，形成政策制度制定科学且传导迅速、业务人员责权利清晰明确，内控制度执行严密的规范化管理体系，从体系上控制风险；严格高风险管理制度，加强重要部位的控制，尤其是要强化银企对帐、大额现金支付、贷后管理、客户经理队伍等关键点的风险防控；严格执行干部任期、岗位轮换、强制休假制度，加强高管人员和重岗人员控制，实行离岗（责任）稽核。

（六）建立科学的绩效考评体系。要完善对基层社经营业绩的全面评价，对社主任经营绩效的考核要由数量增长型向内在价值型转变，将内控管理评价指标作为基层社和网点经营绩效考核的重要组成部分，以导向各级主任和管理者将经营和管理、发展和内控并重；同时，将内控评价指标作为对基层社主任和网点负责人任期责任稽核的重要内容，成为管理层的硬性考核指标，以强化内控管理责任；要根据评价结果按劳取酬，彻底改变干好干差一个样的薪酬分配制度。

（七）构建独立的内审管理体系。要发挥内部审计的权威性，加快内审体制改革步伐，建立垂直领导、独立运作的内审系统，组织形式按分片区域设置，人员实行在法人代表、监事会直接指挥下的派驻制，与稽核特派办平行工作，业务与监督分离；内审人员的人事、工资、福利等与所在社完全脱钩，割断与所在社的利益关系；统一内审人员任职资格和职位等级，可配备包括相当于联社副主任级的内审专员（或称总稽核），实行全社统一人员的配制和管理。只有这样，才能排除干扰，使内审监督工作真正发挥其超脱性、权威性，达到内审监督的目的。

（八）锻造素质过硬的从业队伍。各项规章和内控制度能否得到有效执行，在很大程度上取决于从业队伍素质的高低。一是加强领导班子建设。首先要搭好班子，合理调配和选拔一把手和班子成员，使班子成员兼备市场拓展能力、内控管理水平和党建工作能力；其次要培养素质，“其身正不令则行”，好的领导能够将岗位权利与个人威信有机地结合起来，做到不怒而威，领导班子要以求真务实的工作态度、雷厉风行的工作作风、廉洁勤政的模范行为影响人、带动人，以自己的人格形象增强全社凝聚力、向心力；再次要着力解决好权力观、地位观和价值观，各级领导在行使权力过程中，要主动接受来自上级、下级和内外的各种监督，努力形成良好的权力制衡机制。二是加强员工队伍管理。要建立科学的教育培训机制，提高员工的业务素质，培养复合型人才，为解决工学矛盾，可采取“请教到门”的形式，举办“周末学校”，还可以采取“弹性学习制”、“学分累计制”，用较长的时间分段学习，累计学分，提高他们防范和化解金融风险的能力；要从源头着手，加强新招柜员岗前培训，切实解决目前师傅带徒弟带来的素质不高、内控意识不到位等内控弊病，尽快形成一支作风过硬、业务精良、自律严谨、遵章操作的员工队伍。

参 考 文 献

1、赵新建：加强国有商业银行内控建设的思考，金融会计，2004

2、徐祥灵：强化农村信用社监管的思考，南方金融，2004

3、广东信合办：《合作金融管理》，2004

4、广东省深化农村信用社改革试点动员大会材料，2005

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