内 容 摘 要

商业银行作为经营货币特殊商品的高风险企业，为确保其效益性、安全性和流动性基本经营目标的实现，必须建立健全一个强有力的内部控制系统，针对可能面临的经营与道德风险进行自动预防，以协调和规范商业银行整体、各职能部门及内部各层员工的经营行为符合本行基本经营目标实现的要求。本文围绕现代商业银行有效内控机制的基本要素，结合我国商业银行内控机制建设和运行现状与我国银行业监管模式，就如何建立和完善适应我国商业银行经营管理特点的有效内控机制等问题进行了有益的探索与思考

目录

关于建立和完善我国商业银行2

内部控制机制的思考2

关于建立和完善我国商业银行

内部控制机制的思考

 近年来，国际金融领域风险不断显现与发生，且有愈演愈烈之势，严重威胁着金融业的安全和发展，对世界经济产生不良的影响。特别是1997年的东南亚金融风暴，给我国商业银行敲响了警钟。目前，我国商业银行的经营风险也正在逐步由隐性转向显性，主要表现在贷款质量下降、呆帐增加、经营亏损严重、支付能力不足而引起的信用风险；从业人员欺诈与越权经营而产生的操作风险；决策管理层缺乏科学管理和经营而导致的管理风险等。这些风险的产生，无不与商业银行的内部控制制度相关联。因此，商业银行作为经营货币特殊商品的高风险企业，为确保其效益性、安全性和流动性基本经营目标的实现，必须建立健全一个强有力的内部控制系统，针对可能面临的经营与道德风险进行自动预防，以协调和规范商业银行整体、各职能部门及内部各层员工的经营行为符合本行基本经营目标实现的要求。本文围绕现代商业银行有效内控机制的基本要素，结合我国商业银行内控机制建设和运行现状与我国银行业监管模式，就如何建立和完善适应我国商业银行经营管理特点的有效内控机制等问题进行了有益的探索与思考。 一、建立和完善我国商业银行内部控制机制的前提条件 我国现代商业银行内控机制的主要目标是建立一个以防范风险、审慎经营为出发点，由全体人员参与并且渗透到商业银行的各项业务过程和各个操作环节，覆盖所有的部门和岗位的内控体系。通过这个体系，应当能为银行达到自身目标提供合理保证。在这个体系中，任何人不得拥有不受内部控制约束的权力，存在的任何问题应当都能够得到及时反馈和纠正。为了能够及时发现和独立报告内控体系的缺陷，还应包括完善有效的内部稽核制度。同时，由于银行经营管理环境的变化，内控体系的建设应当是一个不断趋于完善的“动态”的过程。 目前我国商业银行内部控制机制建设从无到有，并取得了较好的效果。 一是基本上建立了良好的公司治理机制以及组织结构，为内部控制的建设提供了必要的前提条件； 二是银行管理层逐步认识到内部控制的重要性和必要性，对内部控制的资源投入越来越到位； 三是设立了履行风险管理职能的专职部门，并制定和实施识别、计量、监测和管理风险的制度、程序及方法，以保证风险管理和经营目标的实现，并且在开办新的业务时都建立了相应的操作规程，对潜在的风险进行计量和评估，并提出了风险防范措施； 四是我国商业银行基本上根据各级机构和各业务部门的经营管理水平、风险管理能力、地区经济环境和业务发展状况，以相对明确的书面形式实行了统一法人管理和法人授权，建立了相应的授权体系；     五是大多数商业银行根据各个工作岗位的性质，赋予了相应的职责和权限，以及应当具备的正式、成文的岗位职责说明和清晰的报告关系，并按决策系统、执行系统、监督反馈系统相互制衡的原则设置了银行内部控制组织体系，自上而下形成了层次分明的多阶梯控制系统；建立了各项业务风险评价、内部控制状况的检查评价以及对违规违章行为的处罚制度；     六是商业银行基本上建立了比较有效的检查、监控制度，把内控制度作为一项日常的工作来做。日常业务为内控活动提供了较多的信息，有效的内控活动又保证了信息来源的连续、及时、可靠。 此外，我国商业银行经过长期积累而形成的现代管理理论与方法和以现代管理技术为支撑的内部控制制度与方法，为内部控制制度及体系的建立提供了重要的借鉴。同时，国际银行监管界有数十年对商业银行监管的历史，加之近年来国际金融界恶性金融破产倒闭事件和当前国有商业银行的大量不良资产及诸多金融犯罪案件，也都为我们建立新制度提供了珍贵的启示。特别是近年来，各级金融机构在防范金融风险、提高管理水平的实践中已积累了一定的经验和教训。 总之，基于对我国金融形势的分析，特别是巴林银行破产事件后，从各级金融监管部门到我国商业银行的各级管理层，对加强金融监管和商业银行内部控制都形成了共识。人民银行从法规制度体系建设，日常监管、实施法纪、效益、财务和业务稽核等方面做了大量工作。在实践中对我国商业银行内部控制的稽核评价，已形成了基本的框架体系。人民银行颁布的《加强金融机构内部控制的指导原则》，对商业银行的内部控制体系建设也提出了具体要求。在金融监管部门的指导下，我国商业银行近年来也加大了集中统一经营的力度，引入了资产负债比例管理，推行了稽核体制改革，建立了较为规范的内部监控制度。为理顺经营与管理关系，进行了一系列业务、机构和人员的调整，在近年的内部控制实践中，提高了管理层及员工的内部控制意识。所有这些都为建立和完善我国商业银行内部控制机制奠定了基础。 二、目前我国商业银行内部控制机制的基本现状 目前，我国商业银行已初步建立了一套具有较科学性和严密性的内控制度，基本上形成了相互制约，相互监督的内控机制。但从总体上来看，我国商业银行的内控体系还不完善，内控水平与国际上相比还有较大差距，内控效果也不甚理想。主要表现在以下几个方面： 一是在内部控制环境方面，对内控制度重要性的认识存在偏差。一些商业银行内部的某些管理者错误地认为，建立内控制度就是建章立制。有了规章制度，就等于建立了内控制度，从而忽视了内控制度是一种业务运作过程中环环相扣的动态监督机制；也没有意识到管理者和相关业务部门在内部控制过程中应当承担的职责，仅仅把内部控制当作上级对下级的管理手段；还有的把内部控制与业务发展对立起来，片面追求业务扩张，忽视了风险控制。此外，在内控制度的执行过程中，奖惩不明现象严重，也导致了规章制度执行的不力，那些坚持制度，认真负责的同志得不到应有的奖励，而那些违反制度的人和事，只要没有恶劣后果或不构成刑事犯罪，也受不到严厉的惩罚。     二是在风险认定与评估方面，未能围绕银行经营所面临的各类风险建立科学的、统一的、可量化的风险评价指标体系。在实际工作中，重单笔或单项业务的风险评估，缺乏对银行整体风险的考虑，加之风险评估滞后，导致新市场和新业务成为新的风险点。此外，缺乏对银行风险进行连续性测评，不能及时发现制度上的漏洞和经营过程中隐藏的各类风险，不能采取有效的防御和控制措施，包括对内部控制制度的修改和完善。     三是在控制活动方面，一些商业银行尤其是国有商业银行的法人治理结构有待进一步完善；内控制度建设不适应银行新兴业务发展的需要，内控制度与业务发展不同步；银行内各部门的风险防范职责界定不明确；科技投入不够，现代化计算机技术与内控手段的结合不到位。这些都是直接制约内部控制监督职能作用发挥的原因。     四是在信息与交流方面，缺乏全行统一、运作有效的管理信息系统。由于机构之间的条块分割，管理层环节过多，使信息收集、传递、分析的手段落后、分散，降低了信息的传递速度。受以上因素的制约，使全面、准确、快速地传递信息的目标无法实现，虚假的业务信息反而成为普遍的现象。由于信息横向交流没有通畅的渠道，许多信息无法共享。这些缺陷不仅使信息优势不能发挥它在内部控制中的重要作用，不能对内部控制提供有力支持，有时甚至还会延误或者误导下一步的控制对策。 五是在监督与纠正方面， 内部控制系统必须受到监督，通过连续的监督、评估来实现内控机制运行的有效性。当前，商业银行各级内部审计管理存在的主要问题是：内部审计监督的作用还相当有限，甚至在一些银行成为一种摆设；内部审计手段落后，利用电脑和信息科技的非现场审计方法缺乏；内审的覆盖面有限，各业务部门的检查、事后监督、内部审计部门重复检查；内部审计工作的规范化、标准化、程序化建设还处于初级阶段等。由于这些问题的存在，使商业银行内部审计工作陷入忙乱、低效的恶性循环中。  三、建立和完善我国商业银行内部控制机制的思考 （一）必须按照《商业银行内部控制指引》的要求，从上至下逐步建立健全内控管理体制。        1、建立 “一级抓一级，层层抓落实”的内控责任制模式。现代商业银行作为高风险的现代企业，其众多的分支机构又意味着局部风险可能危及全行。因此出于加强内部控制的需要，扁平化、集约化经营管理趋势日趋明显。作者认为，保障全行内控系统的有效运转，最有效的办法是依靠层层落实内控责任，层层传递来自上级行的控制信息和来自下级行的反馈信息。一级对一级负责，形成一个岗位对一个岗位负责、一个部门对一个部门负责、一级对一级负责的严密监督机制以及相关监控信息的传导机制。     2、营造并发挥内控系统的“设计—执行—评价—改进”不间断循环改进功能。一是建立内部控制传递奖惩机制，确保信息传递的完整性、可靠性和及时性，为内部控制体系的良性运作奠定基础；二是提高内部控制信息反馈的应知面和共享率，为高级管理人员及员工更好地认真反思、汲取教训、防微杜渐提供重要的教材。     3、合理配置内控资源，构建完善内控检查监督网络。商业银行应加强自控、互控和监控这三道防线之间的协作，抓好网点自查员、管辖行专业检查员和一级分行稽核检查队伍建设。由上级行的内控委员会统一协调各道防线、各个检查层次的工作，构建贯穿上下各级机构、延伸到各个岗位的内控检查监督网络，减少重复检查，扩大检查覆盖面，完善内控评价监督与纠正机制，提高内控信息交流与共享的效果。     4、利用ISO9000国际标准加强商业银行内部控制制度建设。ISO9000是国际标准化组织制定并颁布的用于规范质量管理的标准，对一个组织应该如何建立规范的内部控制体系进行了科学系统的描述，就金融业来讲，国外已有花旗银行、渣打银行等通过了ISO9000认证。 （二）必须加强商业银行内控文化建设，改善内控环境。 1、建立以内控保障为目的的现代管理理论、管理文化、管理知识和内控规章教育制度，刷新管理者的管理理念和操作者的心智模式。从管理层面看，目前在基层行管理人员中，大多数管理者基本靠自身的经验积累，管理行为缺乏理性驾驭和理论指引。有的是被动应付式，对制度缺乏主动深入的贯彻落实；有的是简单处理式，管理方式滞留在检查—处理—再检查—再处理的低端层次上，易使员工产生逆反心理；有的是片面教条式，工作中常出现要么强调管理放松开拓，要么强调开拓放松管理的无序现象。从操作层面看，员工的制度知识、守规意识和人文观念也与制度建设要求存在较大差距。有的新进行或转岗员工，往往经过简短的技能培训和制度提示后便匆匆上岗，自身不具备系统完整的制度知识，又往往在不够严谨规范的制度环境中耳濡目染，很容易形成偏离制度规范的思维定势和行为习惯。有的员工虽然经过较长时间的岗位制度磨合，但由于管理的疏松和业务的繁忙，也往往绕过某个控制环节寻找便捷途径，久而久之便形成各种各样有章不循的行为惰性和侥幸心理。     2、建立健全内控管理资格认定和管理绩效评价、使用制度。一是干部任职、分工、员工上岗、转岗，必须经过相关职位、岗位制度的应知应会测试，认定合格后获相应等级的资格证书，持证上任上岗，使掌握内控制度成为从业的必需条件；二是对各级管理人员，可根据内控评价、事后监督差错率和稽核、检查情况设定制度绩效评价条款，对操作人员可根据业务差错率、事后监督差错率、日常检查等设置评价项目，按年度给予内控绩效量化评定，与经营绩效一起考核作为酬劳分配和行政或业务序列职务等级晋升的重要依据。     3、建立健全岗位任期、轮岗制度和重要岗位定期交流制度。保持干部员工对工作环境的新鲜感和挑战性，焕发热情和潜能，这有利于干部员工寻找自身与业务、管理、及人际环境的最佳结合点，保持较好的制度自律和管理警觉，形成最佳的内控氛围。通过这些手段，有利于形成明确的内控目标，有利于形成持久的内控动力，也有利于形成和谐的内控环境。 （三）必须在银行内部建立健全一套完整的风险评估和监测体系，有效控制经营活动和行为。        首先，应当有专门的机构专司风险管理职能，定期评估全行的各类风险和总体风险水平，提出风险管理建议。     其次，把有效控制风险放在首位，每一项规章制度的制定和业务运营都要以有效识别、计量、监测和有效控制风险为主线，建立和完善资产分类制度、审慎的会计制度、损失准备金制度、互相监督牵制制度等风险制度。     第三，要借鉴国际上通行的风险分类方法，把银行所面临的风险作恰当分类。比如划分为信贷风险、流动性风险、利率风险、市场风险、操作风险、法律风险、策略风险和信誉风险等。定期对各类风险的水平和发展方向进行全面评估，并检讨各项控制措施是否能够有效控制风险和明确应采取的补救措施。     第四，按照巴塞尔委员会《新资本协议》的要求，借鉴先进的风险管理技术，创建适合于本行的风险管理模式，充分利用计算机系统进行风险管理。 （四）必须提高内审部门的独立性和监控水平，维护内控系统正常运行。        1、制订银行内部审计（稽核）章程和监管规章，加强内部审计部门在银行内的地位和权威。内部审计是银行经济监督的重要组成部分，是银行整个经营管理中的一个不可缺少的环节，要使其做到客观、真实、全面的暴露风险和反映问题。首先要解决其独立性问题，内部审计必须保持相当的独立性，不受日常运作和部门制约开展工作。同时必须获得来自银行最高层的最高授权，在银行内部具有绝对权威性，保证内审部门和内审人员独立于各经营管理层，能够较独立、客观、公正地履行审计职责。内部审计人员有了独立性才能公正而不带任何偏见地判断。内部审计部门可以在没有管理层的干涉下执行委派任务，可以自由地报告审计发现和评价，并不受管理层的干涉，可以在内部通报审计发现和评价结果。而银行内部审计章程和监管规章是内部审计部门真正获得这些权利的保证。     2、对内部审计职能的定位要上升到经营风险管理和安全保证的高度来对待。现代内部审计的职责定位突出表现在几个转变上：一是审计内容由查错防弊审计为主转向以风险审计为主，逐步向高层次的参谋、助手转变；二是由真实性、合规性审计为主向与效益性审计并重转变；三是审计重点由财务报表为中心的财务收支审计向以内部控制为中心的管理审计为主转变；四是由事后审计为主向事前、事中审计偏重转变；五是由操作审计向基础制度审计转变。而这些转变的核心就是经营风险管理和安全保证。     3、扩大内部审计监督工作的内容、范围和权限。根据巴塞尔委员会内审报告，内部审计的范围一般包括：检查和评价内部控制系统的充分性和有效性；评价经营活动的效益和效率；测试交易和特定内部控制程序的功能等。利用内部审计的手段建立的一种独立的评价功能，以检查和评价内部控制系统运作效果。同时要扩大内审范围和权限，内审部门不仅对业务部门进行稽核监督，也要对银行的其他部门进行稽核监督。稽核监督的内容要由原来的单一的合规性稽核监督，扩大为合规性稽核、风险稽核、经济效益稽核、人事稽核、制度稽核并重。     4、提高内部审计人员的素质，保证内部控制效率和质量，树立内部审计权威。内部审计职能是一种管理职能，其目的之一是保证管理的高效率，这就决定了内部审计人员必须具备较高的综合业务素质和专业水准。从美国商业银行对内部审计人员的抽样调查情况看，有一半左右的人获得某种证书或者是硕士学位或者具有丰富的经验或具有在高风险领域的专门技术。这就需要我们逐步的调整现有内部审计人员的结构。比如：采取多种的强化培训手段；逐步淘汰现有的不适应业务发展需要的内部审计人员；提高审计人员准入标准；提高内部审计人员的待遇，根据内部控制人员的自身价值决定其薪金水平，吸引优秀审计人才。 （五）必须主动协调与外部监管约束的关系，促进银行内控机制不断自我发展和完善。        1、商业银行的内部控制制度应当主动与其外部监管部门（银监会、人民银行等）的监管制度相适应，并形成动态的制度协调机制。银行的内控委员会等内控管理机构，应负责定期不定期地对照本行的内部控制制度的各个方面，如组织机构、业务控制、会计制度、授权审批制度、电子化风险控制以及合规合法控制等制度，是否满足外部监管部门的要求。同时还要主动向监管部门反映个别监管制度的有效执行与本行业务发展的具体实际有矛盾的方面，争取监管部门的理解和支持，采取与监管部门互动的方式，主动规避政策风险。     2、主动按人行信息披露规定和会计准则等规范要求加强信息披露，及时向存款人和社会公众准确披露有关信息，维护存款人的知情权，通过社会公众的监管力量来推动商业银行主动完善内部控制机制。     3、主动引入社会中介机构强化对商业银行的外部监督，促进商业银行的内部控制建设。一是培育或选择一批客观诚信、公正履行职责的社会中介机构参与银行信贷评级和授信、审计、法律审查、招投标等业务经营管理活动，建立银行社会中介机构和人员数据库；二是允许社会中介机构参与商业银行的各项业务活动的全过程，全面了解和掌握商业银行的经营活动，如聘请注册会计师事务所开展全面审计。      （六）必须加快信息技术与内控手段的结合，加强现代商业银行控制活动。        1、继续加大科技投入，加强现代计算机技术与内控手段的结合。通过软件开发，将内部控制的一些规定编入程序，由软件程序对关键风险环节进行控制，实现员工无意或有意的错误都能被电脑程序发现而难以通过，避免差错重犯。     2、建立信息处理中心和数据仓库，保证数据库的稳定安全，实现数据与信息的全面共享。同时要建立管理信息系统，满足各级管理层对信息的需求，以充分运用信息技术，提高内控信息传递效率。     3、充分认识、及时发现和控制计算机系统的潜在风险，保障计算机处理或存储的全部数据的精确性、完整性和安全性。对计算机系统的项目立项、设计开发、测试、运行、维修等全部过程要严格管理。明确业务主管部门与稽核监督部门的职责，严格进行业务主管、软件设计、业务操作及技术维修人员权限划分。     近年来，由于改革开放步伐的加快和市场经济的迅速发展，法制建设相对滞后，经济运行机制和制衡机制有待衔接，加之社会资金供求矛盾十分突出，社会金融意识淡薄，企业经营短期行为严重，经济效益每况愈下，使得银行经营如履薄冰，超重荷运行情况普遍，经营风险日益剧增，大案要案时时有发生，不仅严重危及了国家和人民财产的安全，而且败坏了党风和社会风气，影响了银行声誉。究其原因，固然有外部环境的影响，但是一个非常重要的原因就是金融业内部控制制度流于形式，管理松懈，给少数不法者以可乘之机，更应该引起我们的重视的是，个别基层银行机构领导干部对内部控制制度的必要性和重要性认识不够，不善于运用科学，严格的方法和手段进行经营。在思想上，重效益、轻管理；在行动上有章不循，违章不纠，甚至有些人为了个人或小集团利益，不惜“闯红灯，绕红线”进行违法违规经营。不仅严重扰乱了经济金融秩序，给国家宏观经济调控带来困难，也对银行信贷资产的安全流动极为不利，甚至造成金融风险。事实说明，每一件银行责任事故和刑事案件的发生，都与内部控制系统薄弱，管理松懈有着直接关联。如英国巴林银行破产倒闭的重要原因就是该行交易员尼克·利森利欲熏心，滥用职权，隐瞒事实，致使该银行在短短两个多星期内亏损10亿美元，导致这家200多年历史的银行倒闭，使全球金融业为之震动。从表面上，是业务失误导致了严重亏损造成的，但是全面观察分析后，可以看出，内部管理监督控制不严，权力约束机制松懈，是造成破产倒闭的重要原因。目前，在国内一些金融机构中出现的报表失真、帐外经营、违规贷款。滥用会计科目，超负荷经营等都是内部控制制度不严的结果，因此，只有通过建立健全内部控制制度，规范金融行为，才能有效防范金融风险，杜绝腐败现象，打击经常犯罪，提高银行自身经济效益，实现稳健、高效经营的目的。

资 料 来 源

1、中国人民银行《商业银行内部控制指引》；

2、巴塞尔委员会“关于统一国际银行的资本计算和资本标准的协议”、《银行业有效监管的核心原则》、《新的资本充足比率框架》（A New Adequacy Framework）

广发展银行《内部控制综合评价实施方案》；  

中国发展出版社《商业银行内控制度：借鉴与创新》，康书生著；

中国金融出版社《深圳外资银行内控制度》，罗伯川主编；

《金融会计》、《中国内部审计》、《中国审计》期刊2002-2004年各期

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