目 录

一、当前我国保险监督体系的现状和存在的问题

二、国际保险业监管的发展趋势

三、我国保险监管在新形式下面临的挑战

四、建立和完善我国保险业监督体系的措施

 

内 容 摘 要

 上个世纪90年代开始，以银行业、保险业为主导的现代金融混业经营成为金融发展的趋势，因此放松保险管制，建立密切配合的保险监管模式成为西方发达国家各保险监管机构的必然选择和努力方向。我国保险监督体系面临外资进入、投资渠道放开、金融混业等多重挑战，同时基于分业经营、监管的政策，保险监督体系与国外又有着显著的不同。希望通过借鉴国际保险监督的发展趋势，结合新形式下面临的挑战，从机构完善、监管内容、监管方式等方面对我国保险监督体系进行整改，使之趋于完善。

关键词：保险 监督体系 完善

关于完善我国保险业监督体系的思考

1980年我国恢复建立了中国人民银行监督领导下的新中国保险体系。经过短短十几年的发展，保险市场已初步形成了以国有保险公司为主体、中外保险公司并存、多家保险公司竞争的新格局。保费收入进入90年代以来以超过20％的速度增长。而在保险业高速发展的形式下，这种人民银行代理监管的保险监督体系开始承担不了繁多保险产品的监管要求，一度造成了保险市场管理混乱的局面。1998年，保监会挂牌成立，我国银行、保险、证券分业监管的体系开始确立。保监会的成立改变了人行监管下对保险的管理协调力度不够、监督检查不够深入的弊端，加强了监督管理的针对性和有效性。随着地方保险同业协会队伍的壮大，保险监督体系得到进一步完善，取得了保险业的又一次腾飞。2002年全国保费收入达3053.1亿元，同比增长44.7％。保险业作为金融业的组成部分，在促进经济发展、保证财产安全和保障人民群众安居乐业方面正在发挥越来越重要的作用。

一、当前我国保险监督体系的现状和存在的问题

在肯定保监会领导下我国保险业健康发展的同时，我们必须清醒的认识：我国保险监督体系仍旧存在着不少缺漏，距离完善的保险监督体系还有一定的距离。尤其在加入WTO后，更多外资保险公司将进入中国，对于刚刚诞生的中国保险监管机构挑战将是十分巨大的。目前我国监管体系面临的主要问题包括：

（一）监管机构机制不健全

保险监管从人民银行分离出去后，保险业均得到了进一步规范和发展，但因保监委机构没有设到地、县，地、县级的监管在许多方面成了盲区。相关的金融市场出现了少数单位违规自办保险，地方保险公司无序竞争、保险人与被保险人发生争议、纠纷无人协调管理的现象，基层保险等于无人监管。而保监会作为全国商业保险的主管机关，独立行使保险市场的监管职能，缺乏其他有力支持。地方人行想管管不了，地方同业协会的力量有限且目前组织影响力和范围较小。同时，保监会受地方政府制约的现象还很严重，导致对地方保险公司监管乏力。从体制上看，保险监督管理机制的建设还很薄弱，监管队伍没有真正壮大起来，监督管理的水平不高。

（二）保险立法严重滞后

我国的保险立法尚处于初级阶段，这与我国蓬勃发展的保险业现状并不相称。首先，从目前我国现有的保险法规来看，只有保险法和人民银行制定的一些散乱的规章。这些法规是在我国保险市场还不很健全的情况下制定的，在立法上存在着许多不足之处；其次，这些法规没有兼顾到我国保险市场对外开放的实际情况，没有对进入我国保险市场的外国公司予以详尽的规范；再次，没有规定对擅自经营商业保险业务的法人或自然人及违法违规保险公司的罚则，保险法规缺乏强制性和可操作性。

（三）保险监管方式、措施落后

因人力、机构条件的限制，我国保险监管处于被动性监管状态，监管工作缺乏科学性、系统性、主动性和前瞻性。监控着力于对单一保险企业的直接监管，即通过一系列法规条文严格规定了保险企业的经营准则，如保险企业的创设制度以及业务监督、财务监督、人事监督制度等等，重点仍在费率、手续费等细节问题上，对关系到保险公司经营稳定的偿付能力、再保险安排、资产负债配置和内控机制等重大问题监管力度不够，监管手段不到位，监管方式单一。

（四）监管的内容不适应保险业的发展趋势

对保险企业的监管内容不仅涉及范围广，并且限制性很强。突出表现为两个方面：第一，对保险企业的组织监管，实行严格的市场准入限制。我国《保险法》规定内资保险企业创设的开业资本最低限额为2亿人民币，且必须为实缴货币资本。这一规定不仅大大超过了发达国家的相关要求(如英国为10万英镑，日本为3000万日元，法国为500万法郎)，也远远超出了我国对一般股份有限公司开业资本100万人民币的要求。对外资保险公司进入中国则规定了更为严格的市场准入限制。而对保险企业的组织形式仅限于股份有限公司和国有独资公司。第二，对保险企业经营活动也作了严格的限制。我国《保险法》规定：保险人在经营范围上不能兼业兼营；商业保险的主要险种的基本保险条款和保险费率，由保监会制定，其他险种的保险条款和保险费率，应当报监管机构备案；保险人的资金运用，仅限于银行存款、国债、金融债券方面。

二、国际保险业监管的发展趋势

保险业的监管模式分为严格的监管模式和宽松的监管模式。在150多年前现代保险监管模式诞生时，实行的是严格的保险监管模式，并在发展过程中有逐渐加强的趋势。这种严格的监管模式要求银行、保险、证券业分业经营，保险企业内部寿险、产险不得同时经营以及三者分业独立监管。

但从20世纪90年代开始，以银行业、保险业为主导的现代金融产业成为世界第五次并购浪潮中的重中之重。各国监管部门在平衡稳定目标、效率目标和扩张目标的保险监管目标中进行着艰难的选择。由于效率目标是实现保险体系的长期稳定性目标和长远扩张性目标的前提条件，因此放松保险管制，建立密切配合的保险监管模式成为西方发达国家各保险监管机构的必然选择和努力方向。保险监管模式逐步由严格向宽松转化，在宏观监管目标和法律要求的指导下，各国保险监管发展趋势明显表现为：

（一）混业监管将取代分业监管

20世纪末，金融业发展的新动向就是混业经营。在保险方面，这种混业经营主要表现在两个方面：一是产寿险业采用子公司的形式相互渗透，并存在一种产、寿险公司交叉经营的第三保险业务领域；二是银行、证券、保险和投资之间相互渗透。例如英国成立了对银行、证券、保险和投资实施监管的金融服务局，统一实施金融监管。这种改革的目的在于加强对保险业的监管，防范和化解金融市场波动对保险业造成的风险。

（二）政府对产品监管干预减少

产品的市场化突出表现为保险合同自由化和保险费率市场化。大部分国家已不再审批保险条款和保险费率。在实行产品市场化的同时，各国仍保留对保险条款和保险费率的否决权，即如果保险监管部门认为保险条款和保险费率违反了法律、法规和社会公共道德标准，或有不公平行为，有权要求保险公司予以纠正。在放松保险产品监管的同时，各国保险监管部门普遍加强了对保险投诉的监管，注重研究网络经济对保险业发展的影响，加大了对网上保险产品销售行为的监管力度。

（三）偿付能力监管成为监管工作核心

偿付能力一直是各国保险监管的重点和核心内容。随着保险业的发展和信息技术的进步，偿付能力监管不断被赋予新的内容，监管方法也日新月异。如在英国，目前通过对保险公司资产和负债及其匹配关系的监管，实施对保险公司偿付能力的监管；美国则采用监管风险资本的方式，对保险公司偿付能力进行监管。尽管各国具体监管方式有些不同，但毫无疑问，全球保险公司偿付能力监管正在由传统的静态监管向现代的动态监管转变，正在由业务和财务分离监管向业务和财务一体化监管的方向转变。

（四）强化信息公开披露制度

向社会公开保险公司的信息越多，越能帮助投保人正确选择保险公司，还可通过社会的力量强化对保险公司的监督，有利于保险公司加强自律。

（五）监管法制化和透明化

各国都制定了相应的保险监管法规，通过法规对保险监管部门的职责和权限进行规定。这些法规同时也要 求保险监管部门对其错误的监管行为给被监管对象造成经济损失承担责任，并依法进行赔偿。在具体监管实践中，普遍增强了监管法规的透明度，大幅度地减少了“暗箱”操作行为。

三、我国保险监管在新形式下面临的挑战

（一）外资保险公司的涌入对国内保险业的冲击

加入WTO就意味着用国际规则来处理保险事务，尤其是要求保险监管的透明度，更为重要的是国内保险业现行的本土化监管水平与外资保险公司大量进入成为现实的矛盾。由于WTO多边贸易体系的基础是开放的市场经济，这也就意味着我国政府的各个管理部门必须全面接受和遵循世贸组织的基本原则。

（二）保险投资渠道逐步开放后的监管

开放保险资金投资渠道已成为不可逆转的趋势，这是因为一方面中国保险业资金运用存在危机，急需解决投资渠道狭窄、投资方式和投资工具单一的问题。另一方面，中国的资本市场，尤其是股票市场还处于初步发展期，具有新兴市场的许多不足。扩大保险投资渠道，保险基金作为机构投资者进入股市也是资本市场发展的需要。而如何在允许保险资金扩大投资渠道，而又不印象分业经营和分业监管，成为保险监督和金融监督的重点。

（三）金融业逐渐融合的趋势与分业监管的矛盾

金融业的混业经营目前世界金融的发展趋势。我国今年刚刚成立银监会，把人民银行依然采取的是分业经营、分业监管的形式，如何适应中国的国情和发展的要求，是我国金融业

四、建立和完善我国保险业监督体系的措施

结合我国保险业发展的实际，从全球保险业国际化的发展趋势出发，借鉴一些发达国家对保险监管的作法，应调整和完善我国保险业监管目标，努力维护保险人和被保险人的合法权益，保障我国保险业健康、安全、有序地发展。坚持对保险业的依法合规化监管，避免监管的随意性和盲目性，克服治标不治本的短期监管行为，逐步使我国保险业监管向规范化、程序化、制度化的方向发展。同时，进一步更新监管内容和方法上，鼓励保险创新，降低监管成本。建立和完善以保险监管机构为主体、保险机构内部控制为基础、行业自律和社会监督为补充“四位一体”的全方位、多层次的监督管理体系，不断提高我国的保险监管水平。

（一）完善我国保险业监管法律法规体系

随着我国保险业的迅速发展以及中国加入WTO进程的加快，现有的保险法律法规在许多方面已经明显不适应我国保险业的发展要求。为此，我们要及时修改和充实现行的保险法律体系，尽快形成一套既具有中国特色又符合国际惯例的保险法律法规体系，为保险公司依法经营、保险业监管部门依法监管创造条件。当前，我们要依据保险市场开放的现状、加入WTO后外资保险机构的设立和经营情况、国际保险监管趋势的变化，抓紧修订《保险法》，并尽快修改制定与之相配套的法律和规章，全面清理与WTO基本原则和对外承诺不相符的内容，充分发挥保险法律的引导和保障作用，为保险业健康发展提供一个公正、公平的竞争环境。同时要加大保险执法监督力度，坚持依法行政，努力提高保险执法水平。 

（二）完善保险监管机构的职能

作为政府监管机构的保监会成立时间较短，各地分会尚未完全建立，相对于人行管理体制下人员、机构都显匮乏，管理力度受到了地域、人员的限制。因此要建立有效的保险监督体系，首先要加强保险监督机构本身的建设，完善机构职能。加强监管队伍建设，完善监管责任制。要通过选拔、培训等各种方式努力提高监管人员的素质，抓紧培养一支高素质的监管队伍。要明确和完善监管责任制，认真开展内审和监察工作，严肃查处在监管中严重违规违章问题，加强对保险监管的再监督，保证保险业监管的公正性和有效性。

（三）改进保险业监管方式和手段

一是由单纯的业务合规性监管，向合规性监管与风险性监管并重、以风险性监管为主的方向发展；二是由非现场检查为主向现场检查与非现场检查相结合方向发展，尽快建立有效的风险预警系统；三是由传统的手工检查，向手工检查与计算机检查互补、以计算机检查为主的方向发展；四是由对保险违法“创新”的事后管制，向事前防范、正确引导保险机构的创新活动、将保险监管和保险创新有机地结合起来的方向发展；五是推进保险业信息化建设，建立和完善保险业监管信息系统，增加信息的透明度和准确性，加强对保险业风险的实时监管。此外，突出对保险机构高级管理人员职责行为和职业道德操守的监管，严把保险机构高级管理人员准入关，建立保险机构高级管理人员退出机制，建立对保险机构高级管理人员任职期间的谈话与诫免制度、业绩监测与考评的指标体系等，防止发生道德风险。 

（四）发挥地方同业协会的作用

近几年，我国地方保险同业协会如雨后春笋般成长起来。然而，大多数影响力较小，没有真正起到引导会员进行自我管理、自我服务、自我监督的功能。保险行业协会要发挥自律组织的作用，认真指导和监督各会员贯彻执行各项政策法规和遵守同业规则，制止保险机构之间的不正当竞争，努力成为政府监管部门的有效补充。

（五）强化保险机构内部控制

保险机构内部控制是政府保险监管的基础。目前，我国保险机构内部控制还存在着各种各样的问题，个别保险机构的内部管理和控制还很不完善，缺乏必要的内部监督和制约。对此，我们要借鉴国际经验，按照《保险公司内部控制制度建设指导原则》的要求，不断强化各项内部管理机制、基础管理制度和内部监督体系。特别是要加强对保险资金运用的管理，严格分离资金运用业务与保险业务，建立独立有效的投资决策机制、投资风险评估机制和投资行为监督机制，切实防范和化解保险风险。

（六）利用中介机构——保险信用评级补充监管

由于受保险信息披露质量、监管成本、监管资源等方面因素的制约，保险监管信息往往与实际情况存在一定误差。为了确保保险监管发挥应有的功效，我们还应借助独立审计等中介部门的力量对保险机构的财务报表和会计记录进行检查，并籍此进一步分析保险公司的资产质量情况和风险状况，增强对违规违法事实认定的法律效力。信用评级可以降低监管成本，提高监管效率；及时提供预警信号，减少保险监管失误；有利于加强对外资保险公司的监管并为国内保险公司进入国际市场的提供必要准备。保险信用评级机构以中立的市场身份考察保险公司，更具有说服力和信服力。

（七）加强与不同部门、机构、组织的合作

随着保险竞争的加剧和保险信息化的发展，保险与银行、证券相互渗透的趋势正在加快，由此导致了监管交叉和监管真空问题。对此，保险监管部门要加强与银行业、证券业等监管部门的协调和合作，定期进行业务磋商，交流监管信息，解决混业经营趋势下的分业监管问题，支持保险公司拓宽业务。与此同时，要加强与各国保险监管部门的交流与合作，积极加入国际保险同业监管组织，认真学习国外保险监管的先进经验，及时掌握国际保险业监管发展的最新动向，加快与国际保险业监管接轨的步伐。

把保险监管部门的监管与金融机构监事会的监督检查结合起来，强化以财务监督为核心的监督检查力度，把年度定期检查与专项检查相结合，以专项检查为重点，促进国有保险公司依法合规经营。国有保险公司监事会要加强同保险监管部门的联系，相互通报有关信息和情况，进一步健全国有保险公司的监管机制，提高对国有保险公司的监管效率，从而形成保险监管部门与国有保险公司监事会相结合的监管体系，走出一条有中国特色的保险业监管的新路子。

参 考 文 献

1、胡颖，《加入WTO后中国保险业面临的挑战和对策》，《金融研究》，2000年第1期。

2、彭雪梅，《论我国保险监管模式选择》，《金融研究》，2000年第1期。

3、杨永宁, 钟毅恒，《擦亮保险监管的‘第三只眼睛’》，《金融时报》，2003年6月。

4、孟祥君，《建立资信评估制度 完善保险监管体系》，《金融时报》，1999年5月。

5、李海波，《金融与保险》，立信出版社，1998年版。

6、魏华林，《中国保险市场的开放及其监管》，中国金融出版社，1999年版。

 

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