一、发展现状―――――――――――――――――――――――１

二、改革措施―――――――――――――――――――――――２

三、发展方向―――――――――――――――――――――――９

内 容 摘 要

中国农村信用社与共和国同龄,历经50多年的风风雨雨,管理权几经易手，管理体制问题一直没有很好解决, 长期以来一直处于于以城市为金融中心的地域边缘――农村；一直处于以国有四大商业银行为核心的金融经济边缘。产权不明晰、法人治理结构不健全、管理体制责权利不清、资产质量低下、经营状况差等问题的根本存在，严重影响“三农”经济的发展。2003年6月，国务院《深化农村信用社改革试点方案》出台，将农村信用社的管理权交由省级人民政府，农信社的深化改革正式拉开帷幕，从此中国农村信用社进入崭新局面，站在新的起点上发挥金融支柱作用。

中国农村信用合作社

――边缘金融的改革与发展

一、发展现状

中国农村信用社与共和国同龄，大部分是建国初期由农民群众自愿入股组成。作为地方性合作金融组织，历经50多年的风风雨雨，与农村经济得到了同步发展。在我国较多地区，已成为农村金融服务的主力军。

农信社自成立以来，就象无家的流浪儿。先是受人行的委托，农业银行代为管理，期间曾进行了改革试验，如1984年进行的“恢复三性”的改革（以1984年国务院105号文件为标志），但这些改革都是在国家专业银行管理的框架内进行的，终因不是亲缘关系而得不到细心呵护，背上了沉重的包袱，发展步伐极为缓慢。1996年脱离与农行的暧昧关系，与国有商业银行以兄弟关系同属人民银行领导。表面上是产权的大改变，实质上只是一种内部的放活，不是真正意义上的体制变革。终因出身的不同，还有地位的悬殊，倍受商业银行的岐视，在重大决策等方面无法享受平等权利，农村信用社一直处于被排挤状态，经营虽一度出现转机，但仍然无法摆脱沉重包袱，最后因经营管理体制与商业银行的不同，人行不得不将农村信用社易手银监局。从此在银监的领导下，尽管自主权仍受限制，但经营管理得到了大幅好转，对农村经济发展产生深远影响。

虽然管理权几经易手，管理体制问题一直没有很好解决，农村信用社一直处在以城市为金融中心的地域边缘――农村，金融市场混乱、地区发展不平衡、业务手段落后、经营状况差、人才技术落后；一直处在以国有四大商业银行为核心的金融经济边缘，监管不力、产权不明晰、法人治理结构不健全、管理体制责权利不清、资产质量低、国家扶持政策少。中国农村信用社被业界称为边缘金融经济。

长期以来，农信社作为农村合作金融组织，屡经挫折，不屈经营，不断发展壮大，对“三农”经济发展起到了积极的推动作用，逐渐成为国家支农的主力军，成为国家联系农民的金融纽带。但是诸如产权的不明晰、法人治理结构的不健全、管理体制责权利不清、资产质量低下、经营状况差等问题的根本存在，在很大程度上影响了农信社的发展，进而影响“三农”稳定和发展的大局，农信社的深化改革已势在必行。

2003年6月，国务院《深化农村信用社改革试点方案》出台，将农村信用社的管理权交由省级人民政府，农信社的深化改革正式拉开帷幕，从此中国农村信用社进入崭新局面，站在新的起点上发挥金融支柱作用。

二、改革措施

深化农信社改革，改进农村金融服务，不仅关系到农信社的稳定健康发展，而且事关农业发展、农民增收、农村稳定的大局。因此，根据 “要以产权制度改革为契机，下大力气完善农信社内部控制机制”，“要抓住制度改革的有利时机，制定出激励有效、约束严格、权责明晰、奖惩分明的内部控制制度”精神，明确农信社组织机构的性质及其组建的目的，在深化改革的过程中，确保改革围绕“明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能，国家适当扶持，地方政府负责” 原则，使农信社更为准确地进行市场定位：“立足农村，以农为本，服务三农”，加大国家政策扶持的力度，解决和消化历史包袱，更有效发挥支持“三农”作用。

2003年8月18日，深化农信社改革试点工作全面启动，改革信用社管理体制，将信用社的管理交由省级政府负责。自此，管理体制改革开始了破冰之旅。

（一）加强与当地党政部门的沟通协调，改善信用环境，树立公众信心，争取政府给予更多优惠政策，扶持农信社“甩掉包袱”，为深化改革“轻装上阵”做必不可少的准备。

确定“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的监督管理体制，是总结历史经验教训和综合各方面意见的结果，是适应建立社会主义市场经济要求和当前农信社发展实际的现实选择。管理当局应当采取多种手段，通过多种渠道科学、有效的管理，促进农信社健康发展，更好地为地方经济和“三农”服务。农信社服务“三农”经济的市场定位能否有效，在很大程度上取决于当地的信用环境。信用环境的改善是一个综合的社会系统工程，需要各级政府机构、农信社和企业的通力合作与协调：一是农信社应在地方政治事务中积极参与政治协商、民主管理，通过发挥人大代表、政协代表的监督作用、议案的质询作用，督促政府部门、司法机关正确行使权力，保护信用社的权益；二是配合地方政府，积极开展创建“信用乡镇、信用村、信用户”活动，在广大农民中树立信用意识；三是争取当地党政部门支持，农信社的管理权交给省级政府后，作为地方性金融机构的农村合作金融机构的兴衰将与省级政府的政策把握息息相关，管理权交给省级政府后，坚持“政企分开、指导协调”，仍是省政府今后在对农信社行使管理职能时必须严格遵守的一个原则。首先省政府主要着重于宏观管理，特别重点对全省农信社改革发展的方针政策、目标规划等重大事项进行研究决策，决不干预农信社的具体业务和经营活动；其次省政府要坚持依法行政，依法并主要以间接手段进行管理，即主要通过省联社来实现对全省农信社的管理、指导、协调和服务；三是省政府要通过提供地方经济发展政策信息，引导农信社坚持为“三农”服务的经营宗旨，搞好农村金融服务；四是要采取各种措施减轻农信社的历史包袱，着重争取国家财政贴补、资金扶持、税收优惠、利率政策等优惠政策扶持，促进农信社减轻历史包袱，提高经营效益。只有农信社盈利了，农民才敢入股，农信社的改革才有可能真正进行，服务“三农”的市场定位才能真正做到。最后要按照国务院的规定，不把对农信社的管理权下放给地（市）和县、乡政府，防止下级政府及其部门对当地农信社的不适当干预。当然不把管理权下放，并不等于地方政府没有责任。辖内农村合作金融机构办好了，可以极大地推动当地经济特别是农村经济的发展，出了问题，省级政府也要为此承担责任和付出代价。所以必须采取有效的措施把农村合作金融管好。对于法制意识不强、信用观念差、赖债思想严重和恶意逃债的乡镇机关、乡镇企业、个体工商户贷款和私人贷款，依靠行政手段、法律手段加以清收，以培养其信用意识。

（二）规范制度，适度监管，促进创新，推动农信社支持“三农”经济的各项业务健康发展。

作为监管部门，在围绕农信社服务“三农”经济的前提下，一是要督促和帮助农信社规范内控制度，更新经营理念，明确经营目标和方向，把立足“三农”、服务“三农”作为农信社的发展方向；二是要针对农信社的经营特点，区分不同地区、不同情况，细化监管标准，实施“一区一策”的分类监管方式开展监管，促进发展，遏制违规经营，打击恶意经营行为；三是实行适度监管，鼓励和促进农信社在服务“三农”经济中的服务创新、业务创新和手段创新，在市场准入和业务准入方面，不断拓宽农信社业务经营领域，使其更好地服务“三农”；四是要对在发放贷款中以权谋私和财务管理中的大案要案加强监管，及时揭露，使在农信社经营过程中恶意经营、损公肥私的人得到应有的惩罚，保障农信社在服务“三农”经济中能够合法合规、健康有序发展。

（三）完善法人治理结构，以防范风险为核心，建立健全内部控制机制，实行“所有权与经营权分离”。

产权制度变革――深化改革的核心。深化农信社改革以市场取向为目标直指“产权制度”这一所有制的核心，必将结束农信社所有者缺位，法人治理形同虚设，内部人控制的历史，把农信社推上“谁出资、谁管理、出了问题谁负责”的产权制度轨道。完善法人治理结构，加强内部控制，有利于在转化的初期加强对农信社的管理，解决目前农信社非常严重的内部人控制问题。但目前我国农信社“三会”相互制衡和内部管理的自我约束、规范难以到位。现实中，农民的文化素质和农村社会环境，形成了农民管理能力较弱，金融意识、合作意识淡薄的现状。因此，从现有情况来看，完善农信社法人治理结构，一是要在农信社完善法人治理结构过程中，通过培训和宣传，不断加强入股社员的民主管理意识、法制意识、金融意识，真正发挥“三会”的相互制衡作用，建立规范化的社员代表大会、理事会、监事会，完善理事会结构，实行理事会下的主任负责制，真正形成社员代表大会、理事会、监事会和主任之间权责分明、相互制衡、相互协调的法人治理结构，明确“谁是农信社的主人，出现风险损失由谁承担”问题，解决内部人控制问题，保障其稳健、合规经营。二是加强内部控制制度的建立健全，不断健全决策机制、监督制约机制和内部激励机制，不断提高风险管理与内控水平，完善规章制度，严格操作规程，规范业务行为。同时加大对制度执行情况的监管力度，解决目前一些农信社经营者误认为农信社就是自己的，想怎么干就怎么干的现象，形成自我约束、自担风险的运营体制，防范内在的金融风险。农信社只有实现产权明晰、制衡有效、内控严密、运作规范的公司治理结构，才能真正有能力防范风险、提高效益、树立形象、服务“三农”。

（四）加大科技投入，加强电算化建设，拓宽业务领域，提高人员素质，增加农村市场的扩容性，保障其支持“三农”市场定位的可持续发展。

目前农信社结算渠道不畅、科技投入不足等问题已成为农信社发展的瓶颈，直接影响到农信社服务“三农”的市场定位和未来的可持续发展。由于电子化建设各自为政，业务处理系统呈现多元化，计算机网络覆盖面较低，业务涵盖面较窄，业务和管理信息难以实时采集和资源共享，新兴业务尤其是中间业务的开展举步维艰，金融电子化的规模效益难以体现，很难适应“三农”对金融服务的需要。而电子化建设在缺乏统一组织的情况下，各自为政、各成体系，应用系统混乱，软硬件支持平台不统一；各系统间缺乏网络互联标准、业务传输格式标准以及专用设备的开发和应用接口标准，各机构间的网络难以互通，资源不能共享等又是制约各业务系统的扩展的瓶颈，盈利性、安全性得不到保障，经营竞争存在诸多困难。这就要求：一是有必要尽快建立农信社省级乃至全国的联行结算系统，为农村地区各类经济组织提供覆盖全国的结算服务网络，实现资源共享，以满足农村经济新形势发展的需要，变单一的农村资金支持为多功能的综合配套服务。二是要加大科技投入，根据农民和农村经济发展的需要，进一步拓宽服务领域，创新服务品种，增加服务手段，利用技术含量高、运作手段先进的科技设备，提升其业务运营的效率，提高市场的竞争力，以先进、快捷和优质的金融服务赢得广大农民的信任。三是要着力改变现有农信社人员结构，通过培训、岗位练兵等多种手段，不断提高人员素质，吸收和引进一批懂科技、懂业务的高素质人才，保障农信社在深化改革以后，能够有一个持久发展的技术和人才保障。只有这样，才能使农信社在未来服务“三农”经济的市场定位中，进一步增加农村市场的扩容性，保持可持续发展，取得更好的社会和经济效益。此外，产权制度的进一步明析，使得高起点规划，建立数据大集中模式的综合业务网络已成为可能，深层次推进，全面提升农信社电子化水平；全面完成数据集中工程，实现全国联网目标，先是通过建立省清算平台，实现全省信用社联网，逐步将一些未上线的联社数据迁移系统切换到省网运行，实现门柜业务对公、储蓄通存通兑；扩展业务系统功能，拓宽客户服务领域，创新金融产品，为客户提供全方位、多渠道的金融服务；逐步推出电话银行、网上银行、手机银行；利用数据集中优势，构建经营管理信息系统，建立财务管理、客户关系管理、资产负债管理、资金运作、成本控制与绩效考核、风险管理与监控系统、办公自动化系统；完善信贷管理系统和国际业务系统，在信息全球化的今天发展跨国业务。当然建立和完善操作流程，加强业务系统运行管理，建立完善相关部门、相关业务的操作流程、业务流程；配套建立管理制度，加强业务运行管理必不可少。

（五）构建科学完善的法人治理结构，并真正加以落实。

按照明晰产权、完善法人治理结构的要求，把落实各法人机构自律机制的基础打实，从制度上保障法人机构的自我约束机制。在坚持政府不干预和不具体参与农信社经营的原则下，省级政府应充分发挥各市、县政府的积极性，明确各市、县政府管理当地信用社法人机构在服务“三农”和维护金融秩序等方面的责任和权利，随时检查各级政府职责履行情况及失责追究。改革后按照现代金融企业的运作要求，通过权力决策机构、经营管理机构、监督机构的分别设置，明确各自责任，使三种职能在相互制约、监督和相互促进中有机结合，良性运转。决策机构是所有权的代表，代表全体股东的利益。它的主要职责是决定经营的方向，确定经营目标，对资产保值增值负责。经营机构的主要职责是按照既定的经营方向和目标组织经营管理，去努力实现各项目标，争取获得最大的经营效益。监督机构对全体股东负责，除了监督经营管理层是否严格执行决策机构的各项工作要求以外，监督重点一是监督资产是否会受到侵害和损失，二是对决策层人员是否正确履行职责的监督。上述三个职能机构为了共同的目标从不同的角度各司其职，相互配合，相互制约，相互促进，在工作职责上相互联系，缺一不可，体现现代企业制度法人治理的完善体系。这样的法人治理结构，使贯彻党和国家的经济金融政策与实现农信社经营方向、促进地方经济发展相统一；使支持“三农”事业与维护广大社员的利益相统一；使完成“四自”的市场经营主体的转换与树立正确的管理、监督、服务意识相统一。

三、发展方向

发展才是硬道理。截至2005年9月末，全国农村信用社总资产35866亿元，比2002年末增加13744亿元，增长62.1%，其中各项贷款余额22359亿元,比2002年末增加8421亿元，增长60.4％。各项存款余额31460亿元，比2002年末增加11585亿元，增长58.3%。所有者权益余额1513亿元，比2002年末增加1787亿元。随着改革进程的推进，农村信用社经营状况逐年好转。2002年全国农村信用社轧差亏损58亿元，2003年亏损下降到6亿元，2004年扭亏为盈，全国轧差盈余104.62亿元，实现了十年来首次盈余，2005年前三季度，农村信用社又实现利润141.69亿元。

农信社的改革就是要发展，最终目的就是要建立机构健全、职能完善、更具抗风险能力、更能有效服务“三农”、推动农村经济建设的农村合作银行或农村商业银行，逐渐由边缘金融发展成为农村金融中心，与国有四大商业银行形成鼎足。届时中国农村信用社将站在新的起点上发挥金融支柱作用。

诚然农信社的深化改革，不能偏离“立足农村，以农为本，服务三农”这一市场定位。作为改革后的农村合作金融机构仍然要坚持支持“三农”，坚持为三农服务的宗旨和正确定位。农村合作金融机构植根于农村，在农村发展壮大，农村合作金融的优势也在农村。实践已经充分证明，目前约占农信社30%以上的小额农户贷款、其他小额贷款不但风险小，而且也有较高的利率承受能力，这些贷款对象是信用社特有的服务对象，这部分贷款对农村经济的发展起着很大作用，同时也可以为信用社带来良好的效益，随着农村经济的发展，在支持农业产业结构调整、农民增收等方面是大有可为的，农村合作金融机构在农村将拥有广阔的发展空间。

尽管农信社在目前的经营和发展中，仍然存在着很多困难和问题。但这些问题是前进和发展中的问题。通过深化改革，明确农信社是我国金融体系的重要组成部分，大力宣传农信社在支农仍至国家经济发展中“不可低估”、“不可替代”的重要作用，向广大农户和企业透明农信社的家底，订出切实可行的发展和化险计划，使广大农民和社会各界了解农信社，增强社会公众对农信社发展预期的信心，才能获取社会各界的关心、重视和政策支持。相信在政府、监管部门和农信社的共同努力下，农信社必将顺利向“二行”过渡，成为农村金融的主力军和联系广大农民群众的金融纽带，更好地发挥为农民、农业和农村服务，促进城乡经济协调发展的良好作用。

实践证明，农村信用社只有深化改革，才有生存发展的出路。农村信用社必须通过改革才能走出困境，才能担当起支农主力军的重任；才能逐步解决多年积累的问题；才能建立健全法人治理结构，转换经营机制，逐步走上良性发展的轨道。

不管所有制结构和管理模式如何改革，农信社都要坚持为“三农”服务的经营方向，只有通过改革，农信社的明天一定会更美好！

参 考 文 献

《中国农村信用合作》杂志2005年；

《中国金融》杂志；

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