目 录

“三州”农村信用社可持续发展研究

——特困社成因及脱困探索

一、特困社成因………..………………………..6

（一）外部环境恶劣造成经营状况难以改善……6

（二）规模偏小持续亏损………………………..7

（三）抗风险能力薄弱……………………………7

（四）管理费用偏高成本难以压缩……………..8

（五）人员严重匮乏职能难以履行……………..9

（六）信贷资产质量差盈利能力不足…………..9

（七）历史包袱沉重……………………………..10

（八）产权制度混乱法人地位难以体现………..11

（九）内控制度不全激励机制缺乏……………..12

二、特困社脱困探索……………………….…….12

（一）合理的制度设计和安排…………………..12

（二）创新服务模式……………………………..13

（三）重建资金良性循环扩大信贷规模…………13

（四）加强信用村镇建设改善外部环境…………14

（五）加强人员培训完善内控激励机制………14

（六）理顺产权关系…………………………….15

（七）解决历史遗留，建立保障体系………….15

内 容 摘 要

 甘孜藏族自治州、阿坝藏族羌族自治州、凉山彝族自治州，俗称“三州”，地处青藏高原东麓和横断山脉核心地带，是四川省民族众多、地理条件复杂、自然灾害频发、经济发展落后的地区。2004年四川省启动农村信用社改革试点后，农村信用社不断转换经营机制，效益逐渐提高，总体表现出了良好的发展态势，但其中特困社问题是“三州”农村信用社可持续发展的难点。特困社的形成原因复杂，现实状况堪忧，在管理体制、机制的改革过程中，面临诸多困难，其中既有内部经营管理体制方面的内因，又有经营环境复杂性的外因。本文试从特困社形成原因和现实状况，促进特困社经营方式转变等方面进行探索与研究．“三州”农村信用社可持续发展研究

——特困社成因及脱困探索

甘孜藏族自治州、阿坝藏族羌族自治州、凉山彝族自治州，俗称“三州”，地处青藏高原东麓和横断山脉核心地带，是四川省民族众多、地理条件复杂、自然灾害频发、经济发展落后的地区。2004年四川省启动农村信用社改革试点后，农村信用社不断转换经营机制，效益逐渐提高，总体表现出了良好的发展态势，但其中特困社问题是“三州”农村信用社可持续发展的难点。为了弄清特困社形成原因和现实状况，促进特困社经营方式转变，“三州”人民银行特对特困社进行了深入调查。

特困社是指截至2005年人均存款低于100万元的农村信用社。“三州”共有特困社83家，其中甘孜州53家，阿坝州11家，凉山州19家。其主要表现形式：一是人员匮乏。多为“一人社”或“二人社”；二是存贷款规模小。三是盈利能力低下。四是管理水平较差、内控制度不全。五是均处于当地经济发展落后，外部环境不佳的地区。特困社的形成原因复杂，现实状况堪忧，在管理体制、机制的改革过程中，面临诸多困难，其中既有内部经营管理体制方面的内因，又有经营环境复杂性的外因。要探索农村信用社可持续发展的规律，农村信用社必须内外兼修，从提升经营效率着手，不断探索新的经营模式。

一、特困社成因

（一）外部环境恶劣造成经营状况难以改善

农村信用社现有机构布局基本是计划经济时代按照行政区域设置，基层信用社一般伴随乡镇政府设立，部分地区甚至成为基层政权的组成部分。由于“三州”经济发展落后，地域广大，自然条件差异巨大，区域经济发展极不平衡，很多地方还处于原始农业生产方式。从地域看，特困社无不处于经济相对落后的乡镇，农村信用社凭一己之力根本无力拓展金融生存空间和发展环境。导致了特困社已经在事实上丧失了稳定发展的根基---良好的经济基础和市场环境。根据四川省农村信用联社办事处测算，信用社要达到保本经营点，人均存款至少要达到300万元以上，资金利用率要达到70%以上，且新增贷款要保证90%以上的回收率。从调查的结果来看，受制于有限的经济总量和区域内并不活跃的经济活动，部分特困社的存款规模不增反降，不断萎缩，最低的乡城县青麦农村信用社总存款不足10万元，人均存款不足5万元。如此之低的存款规模必然导致贷款规模微小，加之存量不良资产难以收回，经营每况愈下，难以为继，亏损加剧，经营状况的改善及综合效益的提高更无从谈起。

（二）规模偏小持续亏损

由于当地经济发展滞后，加之信用社服务手段严重滞后，以甘孜州为例，全辖农村信用社仅13个营业网点开通了电子汇兑，26个网点试行了微机记账，没有银行卡业务，主要结算和现金供应依赖于农业银行，缺乏竞争力，加之力量弱小、风险大，社会对其不理解，不放心，疑虑多，致使信用社吸收存款的难度日益增大。各联社的存款有一大半来自县城机构网点，特困社所处的乡镇更是几乎吸收不到任何存款，外部资金难以获得。对于盈利来源几乎全部依赖资产负债业务的特困社而言，存款的缺乏必然导致其贷款规模不足，利息收入低下，而营业费用、管理费用、人员工资性支出等又为刚性支出，根本无法压缩，致使其持续亏损成为一种必然，经营效益难以提升，规模不足成为制约特困社脱困盈利的死结。

（三）抗风险能力薄弱

营运资金几乎全部依靠联社调剂资金以及支农再贷款支持，由于联社资金本身匮乏，根本无力满足其资金需求，致使特困社目前主要依靠支农再贷款支持，而支农再贷款受到借款条件和用途限制，亦无法满足特困社全部资金需求。特困社陷入了一种缺乏资金发放贷款，农牧民得不到金融有力支持，难以脱贫致富，无法向农村信用社提供存款，造成特困社资金有出无进。由于不良资产的形成，持续的亏损，营运资金不断萎缩从而贷款规模进一步减小的恶性循环。目前特困社发放的小额农户信用贷款，一般采取年底收回本息后立即发放新的贷款，实质上仅能收回当期利息，本金并不能回收，一旦特困社停止发放贷款，本息将无法收回，大量不良贷款将会形成，亏损势必加剧。随着国家货币政策的变化，支农再贷款将逐步收缩，从客观上讲支农再贷款毕竟不是长久之计，一旦支农再贷款全部收回，特困社资金链条将断裂，贷款将大量沉淀，不良资产迅速增加，特困社本身根本无法抵抗由此造成的风险。

（四）管理费用偏高成本难以压缩

管理费用偏高是农村信用社发展过程中普遍存在的问题，在特困社显得尤为突出。一是特困社由于所处经济环境相对落后，缺乏农业产业化和工业化支撑，其支持的对象多以单户农户为主，贷款方式也基本是小额信用贷款，因此形成了金额小、笔数多的特点，并且由于地广人稀贷款发放收回成本高昂。如xx县xx信用社服务4个乡，其到所服务的xx乡往返包车需要700元，从乡上到每村往返需要4天，每年发放收回贷款至少需要5－6次往返，其贷款成本可想而知，存款也不例外，多以农户小额储蓄为主体，众所周知，单笔小额存款与大额存款的管理成本并无明显差异，信用社的储蓄存款笔数多，金额小，直接导致了信用社费用成本率的居高不下；二是部分特困社所处地域偏远，如松潘县白羊信用社，由于交通不便，往返联社一次要耗费3-4天时间，保卫押运费用、稽核成本高；三是农村信用社的某些特定代理业务加剧了其成本开支。如代理发放退耕还林、粮食综合直补款等，农村信用社按照规定为农户开立存折户，动辄成百上千户，单户资金却仅以几十元甚至几元计，管理成本及工本费开支很大。信用社本意是希望能沉淀部分存款，可往往事与愿违，如2006年xx信用社共代理发放各种款项400余万元，仅沉淀了不到3万元存款，虽然国家尚有手续费支付等补贴措施，但并不能完全覆盖信用社的成本。

（五）人员严重匮乏职能难以履行

特困社因为业务量小，经营效益低，因此压缩费用开支，精简人员成为了普遍采用的最直接的成本控制手段。“一人社”、“二人社”往往就成为了特困社的代名词，人员缺乏、素质低下、年龄老化，职工多数为初中学历，甚至初小学历，严重影响特困社可持续发展。多数特困社缺乏既懂经营、又善管理的带头人，存在主任难选，信贷和会计人员难配，业务难开展等问题。资源紧缺、人员有限、难以培训、形成恶性循环，农村信用社后继乏人。部分职工由于年龄老化、知识陈旧，学习新业务困难。为了避免差错，拒绝学习新知识，导致特困社自动化建设难以推行，微机记账等难以普及，各种制度难以有效实施，随之而来的业务操作风险、安全保卫风险、道德风险等却给特困社带来了巨大的隐患，甚至在更大程度上羁绊了特困社的可持续发展。

（六）信贷资产质量差盈利能力不足

不良资产率高是特困社的共性之一，虽然不良资产的形成受当地信用环境、贷款户还款能力影响较深，但疏于管理、决策失误是其根本因素。如xx县xx农村信用社，其2006年贷款余额仅36.99万元，不良贷款就达28.99万元，不良率高达78.37%，如此高的资产不良率，加之微小的贷款规模，可生息资产仅余8万元，导致其利息收入不足1万元，根本无力养活信用社的两个职工，持续亏损成为必然结果，更加剧其扭亏增效的难度。

（七）历史包袱沉重

长期以来，农村信用社，特别是贫困地区的农村信用社在解决贫困农户正常开展生产经营活动所必需的资金需求上是做出了突出贡献，发挥了维护农村稳定的重要保障。辩证地看待特困社大量历史包袱的形成，既有其自身经营机制不健全，经营策略失误的主观因素，也有政策性的客观因素。改革试点支持政策虽然置换了特困社的部分不良资产和部分历年亏损，但未能解决诸如营运资金不足、信贷规模微小、职工养老、医疗等严重制约特困社发展，增加特困社负担的根本问题。如特困社职工都未纳入养老保险统筹，退休职工由在职职工负担，对本来就低下的盈利能力造成了更大的压力，这部分人员的工资及生活费支出大大增加了信用社费用支出，导致农村信用社不堪重负，改革难见成效。2006年末，xx县农村信用社职工76人，其中在职职工48人（不含临时工），退休职工29人，2006年计提和支付劳动保险费69万元，剔除补提2005年前退休职工工资18万元外,实际支付当年的劳动保险费为51万元,平均1.3个在职职工养活1个退休职工，信用社还要支付职工遗属每月数百元不等的生活补贴。

（八）产权制度混乱法人地位难以体现

特困社作为一级法人实事上已丧失了独立的法人地位，县联社作为独立法人却行使着统一法人的管理权限，管理着基层法人社的人、财、物，使得基层社实际上丧失了法律赋予法人所应有的债、权、利的管理和经营权限。据了解，省联社对各县联社的考核中包含盈利面和亏损面两项指标，各县联社为了达到相关考核要求，运用类似统一法人社的管理方式，通过调剂资金、委托贷款等手段增加特困社利息收入，实现盈余。这种考核设计促使县联社加强了对基层社的统一管理，加速特困社独立法人地位的丧失，并掩盖了特困社发展所面临的困境，不利于特困社的问题得到暴露和重视。特困社作为落后偏远地区唯一的正规金融机构，仅限于在最低层次上满足当地居民的基本金融服务需求。在近年来金融体制改革的进程中，以前同样按照行政区域设置机构的国有商业银行均以股份制改革为契机，遵照市场法则，大力推行扁平化管理，对经营效益不高，资产利润率低的机构纷纷予以市场推出，包括以“坚持面向农村”为改革方向的农业银行也撤并了大多数的县以下机构。然而农村信用社作为独立法人机构在整合问题上却没有这样的自主权和自由度。

（九）内控制度不全激励机制缺乏

由于特困社 “三会”制度不健全，人少事多，管理薄弱，稽核工作不到位，加上普遍是1—4人社，又缺乏完备的内控制度，一人多岗、岗位兼职普遍。特别是在贷款发放上，一张嘴，一支笔，不按规定和操作程序办事，一人说了算的现象难以杜绝。冒名贷款、人情贷款、关系贷款难以防范，违规贷款问题多，直接导致不良资产率居高不下，道德风险也难以控制。如1998年xx县联社原副主任自杀身亡后，通过清账发现，由他经手的100多万元贷款，大部份是冒名贷款、关系贷款，而且手续极不完备，官司难打，使本来经营不佳的信用社雪上加霜，经营陷入困境，存款下滑，支付告急。之后该县又发生一起违规放贷收入不入账等造成资金损失50多万元的案件，两案使信用社信誉受损，经营难以为继，直接导致两个信用社成为特困社。缺乏激励机制，平均主义严重，“干好干坏一个样，干多干少一个样”，致使职工工作积极性不高，缺乏应有的责任感和进取心，导致信用社发展停滞不前，经营效益难以改善。

二、特困社脱困探索

（一）合理的制度设计和安排

一是以深化农村信用社改革为契机，加快产权组织形式改革，不断完善法人治理结构，健全经营管理机制；二是考虑到贫困地区农村信用社服务“三农”的艰巨性，给予农村信用社一些政策倾斜；三是加大保障力度。农业生产由于具有天然的弱质性，其信贷的风险程度也相对较高，特别是特困社所处经济环境导致发放贷款多以小额信用贷款为主，其风险更甚。因此相关的保障机制亟待成熟，如农业保险，或财政出资成立担保基金等；四是在税收上给予持续性的减免；五是信用社上级管理部门在制定考核指标时应考虑到“三州”特困社的特殊性，予以区别；六是各级政府尽可能地减少对农村信用社的行政干预，在保证金融服务不缺位的情况下支持农村信用社按照区域经济调整机构布局。

（二）创新服务模式

对于当地经济环境确实不容乐观，吸储困难的特困社，首要考虑的即是压缩机构成本开支。结合其他地区的创新经验，在服务模式上应该创新。根据“三州”地域辽阔、撤并机构难、信贷支农人力投入大的实际，按照“精简机构人员，不减服务”原则,信用社在采取定点定时服务的同时,积极探索和建立农村信用社协贷员制度来服务农户。可以采用信用社聘请当地有威信、有工作能力、熟悉本地情况并经村委会同意，且自愿从事信贷服务的人员作为信用社协贷员。信用社按照其职责和业绩支付一定的劳动报酬。

（三）重建资金良性循环扩大信贷规模

鉴于特困社所处地区经济落后，自身吸储成本高、效果不明显的现实，应建立获取外部资金的机制，形成资金运用的良性循环，满足农牧民金融需求，增大自身信贷规模，提高盈利能力，走出因资金不足而造成的恶性循环。农村信用社其他可吸收存款的机构如县城机构积极改善服务条件、增加服务功能，加大吸储力度，为特困社提供充足的资金保障。支农再贷款应根据“三州”实际，区别政策对特困社进行持续支持，直到其步入发展正轨，并最终形成经济金融良性互动的局面。探索政策性银行或商业银行对农村信用社批发资金的可行方式，以解决特困社资金不足而商业银行流动性过剩的矛盾。

（四）加强信用村镇建设改善外部环境

将信用村镇建设纳入金融生态环境建设范畴，为信用社经营创造一个良好的信用环境，减少资产损失；进一步推广联保贷款，增强约束，提升农户信用意识，对特困社资产安全提供了更多保障。

（五）加强人员培训完善内控激励机制

一是加强对特困社人员的职业道德教育和专业知识培训，使其熟悉掌握现代金融必须的理论和技术。二是按照农村信用社改革的总体要求，建立能上能下、能进能出的用人机制，通过绩效考核，对不能适应岗位工作的人员实行考核淘汰，提高职工的工作积极性和责任感。三是完善内部控制机制，尽快建立完备的贷款发放管理办法、利率定价管理办法等内部控制规章，严格制度执行，避免违规放贷、工作消极等现象发生。

（六）理顺产权关系

加快农村信用社的产权制度改革，逐步建立符合现代金融及管理体制需要的产权形式。在保证农村信用社的服务方向的基础上，根据自身营运需要科学布局，改变因地域广阔服务面大而造成的管理成本高昂现状。

（七）解决历史遗留，建立保障体系

建议由省联社统筹全省农村信用社的养老保险。一方面可解除已退休及在职人员的后顾之忧，另一方面也可减轻特困社的成本压力。“三州”特困社若按市场、风险、效益原则，绝大多数都属撤销范围，不具备商业化经营的条件。但由于农村信用社服务对象特殊，民族地区农村信用社不宜简单采取关闭、撤销的办法予以处置。农村信用社的存在与发展还起着重要作用。民族地区农村信用社工作影响着党在农牧民心中的形象，特别是通过开展农户小额信用贷款，使这一作用得到充分体现，还能有效抑制高利贷行为。但民族地区的农村信用社需满足农牧区的金融服务需求，经营成本高昂，难以实现支农与效益的统一，解决自身效益与社会效益的关系问题。因此建议由中央或省级财政提供资金建立补偿基金，对特困社的政策性业务如农户小额信用贷款等造成的亏损和资产损失予以一定比例的补偿。

参 考 文 献

1、郭家万《中国农村合作金融》，中国金融出版社，2006年版； 

2、赵万宏《农村信用社是否需要战略投资者》，《国际金融时报》，2005-03-03； 

3、田华茂《农村信用联社体制改革取向探讨》，《西南金融》，2007年第6期。

4、伍中信等。高级财务管理理论〔M〕。立信会计出版社，2002：

5、张万志，吴跃云。外部环境与内部结构：民族地区农村信用社比较优势研究〔J〕。金融研究，2002（3）：

6、彭达胜，陈敏等。浅谈国有商业银行法人治理结构下财务管理体系的构建〔J〕。湖北农村金融研究，2002（9）：

7、杨会朴。关于我国现行财务报告体系的思考〔J〕。金融教学与研究，2002（2）

8、农村信用社改革系列报道之一〔N〕。中华工商时报，2002-04-05

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