一.农村信用社内控制度的现状与不足

员工对内控的认识出现偏差

内控制度本身建设的滞后

职能部门之间、岗位之间缺少必要的制约和监督

法人治理结构尚未真正建立，内控制度缺乏权威性

稽核部门的监督职能弱化

二、对策：以内控制度的三大目标为出发点，完善内控制度

建立顺序递进的三道监控防线，完善内部控制制度

完善农村信用社会计内部控制机制

充分应用计算机技术为加强会计内控服务

建立和完善内部稽核制度

谨防计算机风险

加强人力资源管理，防范能力风险和道德风险

建立农村信用社内部控制文化

内 容 摘 要

近年来，农村信用社始终把防范经营风险摆在主要位置，完善了制度建设，进行了一系列的劳动人事、业务改革，信用社内部监督、稽核形成基本框架，这些都为建立有效内部控制体系奠定了基础。但母庸讳言，农村信用社体制改革的深层次问题并没有大的突破，内部控制上还存在不少问题，如何提高经营管理水平，建立健全内部控制体系是当务之急。

农村信用社内控制度存在的问题及对策

内部控制就是指企业为了保证业务活动的有效进行，保全资产的安全和完整，防止、发现、纠正错误与舞弊，保证会计资料的真实、合法、完整而制定和实施的政策与程序。内部控制制度是现代金融企业对其业务经营活动进行控制、管理的主要工具，同时也是内部审计工作中收集、评价有关证据和确定审计目标、程序的主要依据。尽管合作金融经历了多次管理体制的曲折变迁，但其性质、制度定位、发展方向、管理方式始终处于一种“剪不断、理还乱”的状态，农村信用社诸多关系还未完全理顺，导致内控制度本身存在着诸多不完善的地方。因此，我认为，农村信用社要适应管理现代化，加强内部控制制度建设，找到解决问题的对策尤显重要。

　一、农村信用社内控制度的现状与不足

 现代的金融企业管理中，完善的内控体制是金融机构得以有效进行风险管理的重要内部制度保障，根据巴塞尔银行监管委员会在1998年提出的《银行机构内控指引》，完善的现代银行内控体制应该以运作合法、有效和信息畅通为目标，涵盖银行的管理和控制文化，风险的有效识别和评估，控制活动和责任分离，信息交流以及监控和缺陷修正等方面的内容。经过二十多年的改革开放和发展，农村信用社的内控体制经过改革取得了很大进步，尤其是近些年人民银行、银监局行业主管部门都相继出台了有关内控的指导性文件和制度，推动了其内控体制的发展。但是，农村信用社具有独立法人制、合作体制、经营规模小、人员素质低、服务对象特殊等特殊性，而且因其经营性质比较特殊,大部分业务网点分布在广大农村,点多面广的局面造成了业务战线长，服务对象复杂，使农村信用社的经营风险也远高于其他金融机构。面对日趋发展的信合新业务以及屡禁屡为的各类经济案件的爆发，我们农村信用社的内控体制还亟待加强完善和健全。

由于内控制度建设是一个系统工程，必然会受到各种相关因素和客观情况制约，使得现行的内控制度或多或少都存在着一些问题。农村信用社内控制度的不足，具体来说主要表现在以下几个方面：

（一）员工对内控的认识出现偏差。

目前主要有三种不良的倾向：一是对农村信用社内部控制工作没有引起高度重视，在业务拓展和风险防范的抉择中，部分领导对内部控制的认识不到位，常常在内部控制与业务管理、内部控制与经营风险、内部控制与自我发展的关系上，认识存在着偏差，管理上不够规范，有的甚至把内部控制与发展、内部控制与经济效益对立起来；二是把信用社的内控部门当作应付中央银行、上级部门及政府各检查人员的接待单位，内控机制流于形式；三是曲解内控机制的内涵，内部控制功能局限于事后，不能从根本上消除隐患。如2002年1月21日，某信用社发生特大系列经济案件（以下简称“1.21”案件），涉案人员10人，造成资金损失1100万元，犯罪分子均已受到法律的严厉制裁（除一人在逃外），有关责任人（含领导人员）已受到严厉的纪律处分。该案为全省农村信用社系统有史以来涉及人员最多，涉案金额最大的一起经济大案。“1.21”案件成因分析：1、思想政治工作十分薄弱，职工素质低。多年来，农村信用社职工大部分是内招或接班顶替，文化水平低，政治觉悟不高，法律意识淡薄，再者信用社只注重业务发展，忽视思想政治教育，一些职工受社会不良风气的影响，不知不觉滑向了犯罪的深渊。2、规章制度不落实，内部制约机制流于形式。第一，不能做到双人临柜，双人复核；相互控制,相互制约;第二，主管会计、出纳员、信贷员均不能按照岗位职责办事，信用社主任和内勤主任不能坚持每月不少于二次的账账、账款核对检查；第三，不能严格执行“审贷分离”、贷款“三查”制度；第四，公、私印章随意乱放，重要空白凭证管理混乱；第五，业务活动中存在“一手清”现象；第六，内部交接班有章不循，违规操作。3、不能严格执行重要岗位人员“轮岗交流”制度，岗位“终身制”。犯罪人王某因工龄长，业务熟，并且长达十几年一直担任该储蓄所负责人，未进行过交流和岗位轮换，给其作案提供了可乘之机，致使案情长期得以隐瞒。4、管理松弛，检查不到位。如此震动大、影响坏的“窝案”的发生，充分说明主管部门在内控管理上存在很大漏洞，突出表现在县级联社领导不力，稽核审计部门检查不到位，没有发挥联社有关职能部门应有的作用，教育管理、监督检查不严，使严格的管理制度失去约束作用。

（二）内控制度本身建设的滞后。 

信用社现行许多制度是从传统的计划经济时代演变而来的，有些制度虽经不断修订，但尚未从根本上进行改革完善。信用社现行会计报表没有严密反映出全部计息科目的积数、平均余额、平均利率，也没有反映一个机构一年决算应该收到和付出多少利息的数据。没有利息收支总额的控制，就难免产生了隐瞒收入或扩大支出的行为。例如稽核检查发现某信用社已完成全年收息、利润任务，但是没有按照权责发生制核算，当期收入没有应收尽收；该社当年盈余30万元，又无历年亏损，按照税法规定应缴纳一定比例的所得税，信用社为了避税，采取扩大开支，经上级主管部门批准年底增加固定资产20万元。这是现行农村金融机构会计核算制度上的一大漏洞。 

（三）职能部门之间、岗位之间缺少必要的制约和监督。 

各职能部门上下不能做到有机配合、通力协作，工作指导侧重于本部门，相互之间缺乏协调、制约和监督。本来计划部门通过计划报表可以制约信贷部门的违章拆借，计划部门可以制约会计部门的利率执行。但各部门没有真正发挥相互制约和监督的作用。另外，信贷岗位的审贷分离制度、会计岗位的交叉复核、储蓄岗位的事后监督制度没有严格执行，而且各岗位之间没有真正做到相互制约和监督。如：2006年5月20日，广东省顺德容桂农信社发生一职工侵占客户巨额资金案，其利用柜员岗位的的操作便利，骗取授权人违规授权，采取非法手段获取客户存款账户密码，挪用和侵占储户资金用于个人消费经商等等，作案时间长达六年，至案发时尚未补回资金过亿元，此案除了给信用社带来巨大经济损失外，同时也牵扯了部分领导受到了严厉的行政处分。

（四）法人治理结构尚未真正建立，内控制度缺乏权威性。

 农村信用社实行的是多级法人机制，而且目前信用社的“三会”制度基本上是流于形式，民主管理制度不健全，许多制度在实际操作中难以执行，决策权、监督权、执行权在实际工作中没有得到有效分离，由此也就很难对信用社法人代表实施有效的监督制约。比如，2006年1月10日稽核检查发现某信用社主任2005年12月30日指使会计主管从 “2011活期存款” 科目虚减500万元，通过虚减“1112准备金存款”科目350万元和虚增“2431应解汇款”科目150万元来调平账务。会计主管明知违反了《农村信用社法》第五十五条“农村信用社应当按照国家有关规定，真实记录并全面反映其业务活动和财务状况”的规定，违反了《会计法》第二十六条“会计核算不得虚列、多列、不列或者少列资产、负债、所有者权益”的规定，也不敢抵制。因为会计主管知道信用社主任，“严以律人，宽以待己”，只喜欢约束别人的“内控制度”，而讨厌约束自己的内控制度。最后落个行政和经济处罚。要保证信用社的内控制度有效执行，必须建立有权威、有独立性的内控机构，这是建立信用社科学经营管理机制的需要。现实情况是，制度建立的多，真正执行的少。由于内部稽核人员是在联社的领导下，缺乏独立性，在对实施项目的检查中，面对查出问题往往束手无策，只能在具体规范上作一些调整和纠正，很难对责任人作相应处理。 

（五）稽核部门的监督职能弱化。 

主要原因是：第一，审计地位不超脱。稽核部门作为联社的内部机构而存在，这种稽核管理体制，不能对由于主任决策失误造成的损失进行有效的监督。第二，稽核部门不能独立行使监督职能。稽核部门要对主任负责，对审计查出的问题，不经主任同意不能上报，不能独立作出处罚决定。第三，监督的滞后性。稽核部门是对已经发生的经营行为进行事后监督，没有渗入到经营管理的开始与过程中进行监督。第四，审计机构与审计人员缺乏必要的地位和权威，往往是对具体业务经办人员违规处理的多，而对领导干部违规或管理决策失误追究责任的少，使一些领导自觉不自觉地将自己凌驾于内部控制制度之上，更有个别领导借理事长、主任之名，行以权谋私之实，独断专行，无视集体领导原则，扰乱正常的工作秩序，使已建立起来的内控监管制度程序形同虚设，很容易出现一些违规违法问题。如哈尔滨市农村信用合作联社主要负责人违规用破败的烂尾楼以高于一倍的正常评估价来抵还贷款，从中谋取私利。根据该信用社内部管理规定，抵偿资产在10万元以上或损失在5万元以上的资产抵偿方案都必须经过信用社抵偿资产小组会议讨论，但该信用社的8000万元债务抵偿协议根本未提交抵偿资产小组审批，导致该社蒙受了巨额的经济损失。

二、对策：以内控制度的三大目标为出发点，完善内控制度

巴塞尔银行管理委员会参照美国等西方国家的理论，提出了新的内控内容，强调了组织中的所有各级人员都必须参加内控过程，对内控产生影响。巴塞尔委员会把内控三大目标分解为：“运作性目标、信息性目标和合规性目标”。这三种目标既从不同角度满足不同层次、范围的需要，又互相交叉、互为补充、互为条件、相互影响，具有很强的互融性。只有合理地运用三大目标，正确地把握三大目标的度与量，才能实现真正意义上的银行内控目标。

（一）建立顺序递进的三道监控防线，完善内部控制制度。

在业务经营过程中实行恰当的责任分离制度，在操作层建立完善的责任制和规范的岗位管理措施；建立完整的信息资料保全系统，各机构必须真实、全面、及时地记载每一笔业务，正确地进行会计核算和业务核算，建立完整的会计、统计和各种业务档案，并将每时断的完整的信息资料拷贝另存，以保证信息资料的延续性；建立有效的预警报警系统和应急应变措施，一个有效的内控体系，必须对影响银行内控目标实现的各种风险进行连续的评估，以便及时地防范和化解这些风险。因此，农村信用社必须建立和完善重要业务风险评估和监测制度以及预警体系。通过事前的风险评估，为业务部门决策提供参考，减少决策的盲目性，通过事后的连续性评估和跟踪监测，采取各种必要的有效控制程序来减少风险；按自身业务经营范围和特点，制定全面、系统、具体的内控制度，并在所辖的分支机构、各职能部门、各岗位人员之间建立既有分工负责，又有相互制约的内部控制系统；内部控制系统的设计还应有助于解决逆向选择和道德风险问题，既要合理制约，又要发挥员工的工作积极性，以合理的成本保证农村信用社各项经营管理目标的实现。农村信用社要根据业务发展与管理的内在机理，选择具体的内部控制制度设计序列、重点和步骤，以形成自我约束和自我保护机制。

（二）完善农村信用社会计内部控制机制。

按照要求制定具体的规定和实施细则，做到每笔业务从开始至终结都有制度约束。对会计财务处理的每个流程实行事前、事中、事后监督。要明确柜组、柜员的职责权限，做到职责分明，相互制约。建立比较完善的经营授权制度，如现金上解下介、内部帐管理、大额现金支取和费用列支等，都要明确的逐级审批权限，否则会形成较大风险。建立领导考核制度，每年由稽核部门对下级主管会计工作的领导本年度的经营管理情况、权力动用情况、制度执行情况等进行全面的稽核评论。推行责任会计，以农村信用社内部各责任单位为主体，以责权利相统一的机制为基础，通过信息积累、加工、反馈，对经营活动过程和效果进行控制和评价，从而形成农村信用社内部严密的控制体系。

（三）充分应用计算机技术为加强会计内控服务。

计算机技术改变了一些原会计制度的基本规定，如双人制、复核制等，至以利用计算机技术促进设施减少操作程序和相应制度规定，变实时复核监督为事后集中监督，变制度规定软制约为按部就班操作的硬制约。在对各项业务进行控制时，还应当注意借助计算机建立“计算机风险控制系统”，将各项业务的风险控制指标及规程等内容进行计算机程序化处理，形成一个完整的系统，并将其应用于对各项业务的控制活动中。同时要加强计算机安全管理，明确程序开发员、系统管理员和会计操作员三者之间的权力和责任，禁止程序开发员直接上机操作，所有会计操作都应记录日志文件。

（四）建立和完善内部稽核制度。

一是加强内部监管队伍的建设，一方面选择思想觉悟高、业务能力强、懂政策、熟法规、有高度责任心的员工充实银行监管队伍。另一方面，加强队伍的培训，使之适应银行业不断发展的现实需要。加强新业务特别是风险较大业务的培训，清除监管知识盲区。尽快选用学历高、理论素养好、分析解决问题能力强、精通计算机等综合性人才充实到监管队伍，打破“经验”监管的现状；二是明确稽核目标和完善内容。稽核监督重点应从传统的业务稽核转向多方位稽核，对业务经营的政策执行及其运作进行严密的监控与检查。一方面对制定的内控制度和管理层的政策是否符合金融法规与农村信用社经营原则进行稽核。另一方面，对稽核对象业务操作是否认真执行上级的政策、决定、制度进行控制；三是改进稽核手段和方法。与各业务部门联网，加强非现场网上监督，实行现场稽核与非现场稽核相结合的办法。建立非现场稽核系统，确定科学合理监控指标，建立会计报表等资料的定期报送制度 ，借助于电子计算机对有关数据资料进行处理和系统分析，以便于了解稽核对象的经营管理和风险状况。四是完善对稽核人员的监督考核，建立相应责任。上级稽核部门应加强对下级稽核部门的监督，结合下级稽核部门的稽核结果，不定期的抽查下级稽核部门的处理过程，恰如其份地作出评价。对包庇、失职、渎职行为给予处罚，造成不良后果的应追究稽核人的连带责任。

（五）谨防计算机风险。

增强计算机系统的关键技术和关键设备的安全防范能力。具体地讲，一是建立完善防护设备，包括客户端的乱码处理技术、防火墙，对所有金融数据进行加密传输，使用户经过多级认证以提高网络的安全性。二是防范电脑病毒，建立严格的业务操作规程，杜绝利用计算机系统进行与业务无关的（如玩电子游戏、修改相关数据等）活动，定期彻底消除金融网络安全隐患。三是营业用计算机，除负责营业操作的操作人员和工作需要的维护人员及技术人员外，其他人员一律不得操作，任何人员不得利用营业用计算机进行与业务无关的操作。四是任何时候都要以人为本，特别对电脑技术人员要生活上关心、政治上关怀，待遇上与市场接轨，使其安心工作。

（六）加强人力资源管理，防范能力风险和道德风险。

一是择优录用。作为风险性经营的农村信用社，充分谨慎是必须的。在录用员工中，也应持谨慎的态度，即首先要求录用人员必须诚实、正直、富有敬业精神，再次专业知识扎实，具有合作精神和善于信息沟通的能力等。应建立员工信息档案，并进行动态监控；通过考察个人历史背景资料，确定其从业经验，行为规范及能力；通过考核目前业绩状况、业务创造及控制能力；根据综合考察结果，决定其职位及岗位；二是量才使用。从本质上讲，农村信用社是操作性很强的职业，除了少数从事管理、研究、决策的人员外，大量从业人员并不需很高的学历层次，上级强硬要求招聘高学历人员，这样很容易出现“大材小用”的弊端。近年，有些农村信用社接收不少计算机专业人才，但仍在一线业务操作岗，未充分用到技术部门，不但造成一定的人才浪费，还可能因分配不公产生负面影响，甚至诱发犯罪。因此，要人尽其才，才尽其用；三是建立主任年审制度 。年终由稽核监察部门对下一级社本年度的经营管理情况、重大决策情况、执行制度情况等进行稽核，检查评价和总结评价录入个人档案；四是完善干部交流和重要岗位轮换制度。对各级主任规定任职期限，任期满后异地交流，对某些重要部门领导、重要岗位也要定期轮换，完善主任离任和重要工作岗位上干部换岗审计制度。在主任任职期满、重要工作岗位干部交流时，应由人事、稽核、会计、信贷、计划等有关部门对其任职期间的任期目标完成情况和经营管理情况进行稽核，考核结果存档管理；五是推行责任追究控制。责任追究控制是业务操作控制的核心问题。如信贷业务控制，虽然规定了审贷分离、三级审批等制度，却未明确各部门、各岗位应承担的责任范围，造成事实上“集体审批、集体不负责”的现状。对违法违纪行为，除要追究当事人和相关平行制约岗位人员的责任外还要实行连带责任、永久责任制，使责任到位。如信贷管理人员要对其经手的每一笔贷款负永久责任，凡在贷款发放环节存在违章、违规行为或失职、渎职行为，不论是否造成实际损失，也不论其岗位如何变动，都要追究其责任。

（七）建立农村信用社内部控制文化。

企业文化涵括企业的经营精神，是支撑和推动企业发展的动力。农村信用社内部控制文化是企业文化的核心。目前，农村信用社内部控制注重于制度建设，在文化建设上有所忽略，从内部控制观点看，风险控制属于金融机构自律过程，而自律过程依赖于风险水平和道德感召力，以此来控制人的行为，这种无形的约束具有强大无比的力量，因此要建立完善的内部控制体系，内控文化建设必不可少。一是建立系统、完善的内部控制思想体系。由于受传统体制的影响，管理人员对现代管理理论与方法，特别是现代管理思想缺乏充分了解，粗放经营条件下形成的观念与惯性短期内难于扭转，因此，必须借助于国外农村信用社先进的管理经验、经营思想，建立一套完善的内控思想体系，特别要按照《巴塞尔协议》25条原则，总结现有的监管制度安排，推广“有效银行监管”概念，提高市场对农村信用社运行的约束，推行全面风险管理等；二是培育农村信用社价值观。核心内容是守法、诚信、公正、协作，以“守法”来协调农村信用社与农村信用社的关系，以“城信”来协调农村信用社与客户的关系，以“公正”来协调节农村信用社与同业的关系，以“协作”来协调农村信用社各岗位，各员工之间的关系。形成科学、积极的共同价值支配下的职业道德规范，这有很强的针对性。在农村信用社经营管理中还相当普遍存在以下行为：在管理决策中，有法不依。在业务活动中，不遵守纪律和原则。在同业竞争中，不择手段。在农村信用社内部，缺乏协调合作。风险也由此产生和升级，因此通过道德规范加以控制很有必要。强化责任感和风险意识。“信合人”的责任感体现在拼搏精神，敬业精神和从业自豪感，高度的责任感使命感，便会自动生成一种风险意识，在这种意识支配下，农村信用社管理层及部门员工，会严格遵守国家法规，稳健谨慎经营，这种动力产生有效的自律。具有团队精神，在具体的经营管理中，管理层内部、管理层和操作层之间、业务职能部门之间，岗位之间及员工之间，在和谐氛围下相互合作，相互沟通和交流，相互纠正错误，堵塞漏洞，最终实现推动农村信用社发展与风险防范中制衡的双重效果。

　

参 考 文 献

1、中国人民银行：《加强金融机构内部控制指原则》，1997年5月

2、李凤鸣：《内部控制与风险管理》，经济科学出版社1998年11月版

3、王立军：《商业农村信用社授信管理实务》，中国金融出版社2001年7月版

4、李银珠：，《农村信用社业务与经营》，广东经济出版社2000年2月版

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