一、国际金融监管的现状和趋势

金融监管方式和监管理念的转变

金融监管体制由分业走向混业的趋势

市场约束机制和信息披露制度的强化

国际监管协调合作的加强

二、我国金融监管存在的问题及成因

金融机构缺乏完善的内部控制影响监管信息的准确性

缺乏规范的信息披露制度影响监管部门的正确决策

金融监管组织体系未能形成监管合力

金融监管方式和手段滞后

监管人员的数量和素质与被监管机构数量存在着严重的不对称

资产质量偏低

资本充足率仍然偏低

风险管理依然薄弱

三、金融开放形式下对我国金融监管的新要求

四、借鉴国际经验发展完善我国的金融监管

改革金融监管模式建立多元化的监管约束体系

建立充分的信息披露和信息报告制度

健全金融法律法规体系

加强协调配合

加强现场检查力度完善非现场监管手段

加强调查研究关注新的风险点

内 容 摘 要

金融监管是经济监督的一种重要形势，它以保障金融体系运行安全和效率，依法维护金融市场公开、公平、有序竞争，防范系统性金融风险，保护存款人、投资者和被保险人合法权益为目标，是有效防范化解金融风险，保障金融体系稳健运行的重要手段。本文通过对国际及国内的金融监管对比分析，从四部份阐述现阶段我国金融监管中存在的问题及对策，即：一、国际金融监管现状和发展趋势；二、我国金融监管存在的问题及成因；三、开放形式下对我国金融监管的新要求；四、借鉴国际经验发展完善我国金融监管业。

金融监管中的问题与对策

金融监管是经济监督的一种重要形势，它以保障金融体系运行安全和效率，依法维护金融市场公开、公平、有序竞争，防范系统性金融风险，保护存款人、投资者和被保险人合法权益为目标。中国加入世贸组织之后，金融市场的开放程度迅速提高，金融监管体系进一步完善。2003年4月28日，中国银行业监督管理委员会正式挂牌成立，标志着中国金融业“一行三会”即：人民银行、银监会、证监会、保监会的格局，即“分业经营、分业监管“的模式初步形成。从整体上构筑了适合我国现实情况的金融监管体系。当前，我国经济发展处于一个重要关口。加快推进金融改革，必须高度重视金融监管本身存在的问题和风险隐患。要看到，当前银行不良资产比例仍然偏高，风险隐患较大，金融监管方式和手段还不能适应金融市场迅速发展与开放的需要，金融企业服务创新和盈利能力低，金融违法违规行为屡禁不止。金融犯罪活动的特点和手法不断变换，而金融监管手段、金融企业的防范机制和内部管理却跟不上其变化。对金融领域存在的问题，我们必须高度重视，应着眼于通过深化改革、健全法制、强化监管和促进发展积极予以解决，确保我国金融安全、高效、稳健运行。

 一、国际金融监管的现状和趋势

 金融监管在我国历史短暂，目前无论在理论上还是在实践中，我国的金融监管在很大程度上都借鉴了发达国家的经验。目前，国际金融监管的现状和趋势是：

（一）金融监管方式和监管理念的转变。西方金融监管方式转变的一个重要特点，就是放松对金融业管制的同时加强了对金融业的监管。针对经济金融环境的巨大变化，西方金融监管当局放宽了对资金来源渠道、业务范围、经营地域、利率水平等方面的管制措施，而同时从总体、宏观方面对金融业加强了监管。实现了从常规性监管到风险性监管的转变，重视内控制度建设，强调市场机制的作用，以防范金融风险，实现安全与效率并重的监管目标。

 西方金融监管当局在对金融机构进行传统监管的基础上，突出强调监管的灵活性和金融机构业务变化的适应性。银行监管的重点开始转向恰到好处地设计委托代理关系契约，加强和完善银行的内部控制方面。

（二）金融监管体制由分业走向混业的趋势。20世纪80年代以来，西方发达国家金融一体化、自由化的不断发展，金融创新此起彼伏，大大改变了金融业的原貌。金融创新使金融机构和金融业务的界限日益模糊，原来对金融业实行分业经营的国家，政府管制和法律限制被不断突破，混业经营趋势不断增强。与此相对应，各国金融监管体制也在进行重大变革，逐渐由分业监管转向混业监管或部分混业监管模式。

（三）市场约束机制和信息披露制度的强化。有效的信息披露是加强市场约束的必要条件。各国的金融监管当局越来越强调市场约束对保证金融体系安全的重要作用。如东南亚金融危机后，韩国严格了信息披露制度，金融监管委员会增加了要求披露的项目，包括风险管理、表外交易项目以及特别披露内容，如在金额巨大的案件中的败诉等。

 巴塞尔委员会提出的《新巴塞尔协议修改稿》更将市场约束作为其三大支柱之一。新协议肯定了市场在分配资金和控制风险上的作用，认为“有定期发布资本水平和风险状况方面的准确信息，市场参与者才能准确判断银行抵御风险的能力”。为使市场约束机制的作用有效发挥，要求金融机构对相关的信息充分披露，并提出了全面信息披露的理念。

（四）国际监管协调合作的加强。金融国际化、金融全球化的迅速发展使金融监管的国际合作变得必不可少。巴塞尔委员会在这方面发挥了重要作用。1988年制定的资本充足率标准，被各国广泛采用。1997年9月发布的《有效银行监管的核心原则》，为规范银行监管提出统一标准。针对表外业务扩大的潜在风险日益加大、资产证券化的急剧发展状况，自1999年6月起巴塞尔委员会公布了新的资本充足率框架，除了保留1988年《巴塞尔协议》的基本内容外，又增加了金融当局的监管约束和市场约束两项新要求，为国际金融监管的进一步发展指明了方向。此外，其他的国际组织如IMF、国际证券委员会、支付清算系统委员会、离岸银行金融监管组织，以及一系列区域性监管组织，如欧洲货币常设委员会、欧洲联盟与经合组织，都对国际金融监管协调合作的加强做出了贡献。随着金融一体化、全球化趋势的不断发展，充分合作基础上的全球统一协调监管己是大势所趋。

二、我国金融监管存在的问题及成因

（一）金融机构缺乏完善的内部控制影响监管信息的准确性。内部控制不完善的具体表现是：有的金融机构执行会计制度不力，财务报表数据缺乏严肃性和真实性；有的金融机构虽然建立了许多制度，但不健全、不配套，不能发挥有效的控制作用；有的金融机构虽然建立了一些有效的制度措施，但缺乏对执行情况的检查督促，一些制度高挂在墙，形同虚设；有的金融机构的内部审计缺乏独立性和权威性，没有发挥应有的监督作用。内部控制的一个重要职能是保证会计核算的有序进行和帐表数据的真实可靠，而实施金融监管的主要手段是现场检查和现场监督。如果金融机构的内部控制存在着严重的问题，监管当局对金融机构会计核算和帐表就没有任何信赖可言，现场检查和非现场就根本无法进行。

（二）缺乏规范的信息披露制度影响监管部门的正确决策。商业银行信息披露制度的不规范，不透明，导致监管人员不能及时掌握银行资产负债平衡等的真实情况并做出正确的监管决策。主要表现在：一是由于客观因素的影响和金融机构自身存在的问题，商业银行的一些信息被作为“机密”级的资料限定于极小的范围，公众根本无法了解和掌握银行机构真实的经营状况。二是银行同业间的许多市场规则不统一，如各行及其分支机构的会计政策、会计制度、统计制度各有差异，致使监管部门不能轻易作出分析判断。三是一些人为因素造成，如下一层次企图向上一层次隐瞒真实情况，以希望提高自己的声望、收入、地位等，使一些主要数据失真，例如2000年度全国银行业“真实性”大检查中不良贷款及财务盈亏的真实性检查就是其中的重要内容。

（三）金融监管组织体系未能形成监管合力。目前，从整体上构筑了适合我国现实情况的金融监管体系，但由于缺乏一整套统一有序、组织高效的监管信息网络系统和监管指挥系统，大监管未能形成合力。首先人民银行与监管部门之间几乎没有建立有效的信息沟通与交换网络，仅以完成上级部门布置的监管工作为首要任务，对如何协调配合、怎样实现监管信息共享、提高监管整体效果考虑甚少。纵向各监管层次之间的信息互动多数仍通过电话、电传、文件之间的传统传媒，利用电子网络，电子信息的方式还不十分普及。

（四）金融监管方式和手段滞后。监管力不从心、致使金融监管整体效率低下。首先监管方式较为单一。目前监管部门主要监管方式是外部监管，即主要还是非现场和现场监管，而金融机构内控机制未能发挥自我约束之功能，会计、审计事务所等社会监督机构对银行业的检查只是偶尔参与，还未形成制度，存在严重的体制缺陷。其次监管手段单一。表现在监管手段还是以检查、罚款等行政措施为主，但对目前所面临的金融风险复杂多样性，仅依靠检查、通报、罚款、撤销等手段，难以从根本上化解金融风险；又由于法规的具体配套措施不健全，造成在具体的监管操作中时常出现无法可依、执法困难，约束力不强、操作随意性在等现象；而对监管人员又缺乏再监管手段，由此影响金融监管的公平和公正。再次，监管方法跟不上业务发展的需要，从非现场监管对一些报表、资料的汇总分析看，监管人员还仅仅停留在电脑较低层次的加减运算上，难以对其数据进行自动采集归类和分析对比，致使监管工作效率低下。究其原因：一是监管方式陈旧，一直以来，监管单位在实施检查前，都是事先通知被监管单位对所查内容在规定时间内进行全面自查，等到检查组进驻时进行自查情况汇报，这就使被监管单位有时间进行检查前的“准备”工作，从而在一定程度上影响了检查的有效性，二是处罚方式单一。对被监管单位的违规违法行为处理主要采取罚款或通报批评等处罚手段，尤其对相关责任人的行政处罚往往难以落到实处，从而影响了监管的权威。三是处罚金额标准失当。由于现行金融法规对违法、违规问题的处罚标准绝大部分是针对一级法人制定的，额度较大，在基层监管单位，即使并不严重的问题按规定金额的最低限处罚，被监管金融机构也不堪承受，往往出现重查轻处的现象。四是监管手段滞后性。金融监管的关键是防范和化解金融风险。但从目前情况看现场检查多侧重于事后监督，对苗头性、倾向性问题缺乏超前预警效能，事前、事中监管几乎空白。

（五）监管人员的数量和素质与被监管机构数量存在着严重的不对称。有效监管的决定因素在于监管人员，但对于欠发达地区的监管部门来说，由于客观环境的限制，职工素质偏低，一部分监管人员根本不具备承担监管工作的能力和资格。表现在：专业知识缺乏，不能透过一些数据分析出存在的深层次问题，也很难提出有见解、有预警、起指导作用的监管意见。二是部份监管人员的知识面狭窄；三是知识更新跟不上金融监管步伐，各种培训学习机会较少。因此造成极少数业务精的人承担了较重的监管任务，从丽江市实际情况来看：监管人员29人，熟悉业务的仅18人，却承担着166个金融机构的监管任务，确实很难求得监管的整体效应。

（六）资产质量偏低。至2004年末，按五级分类标准，四家国有商业银行平均不良贷款比例为15.57%,高于国际前100家大银行平均不良率10个百分点左右.在整体不良贷款余额和比例比上年大幅度“双降”的情况下，部分银行损失类贷款不降反增。

（七）资本充足率仍然偏低。资本充足率是指商业银行的资本净额与其加权风险资产总额的比例，是国际通行的监管指标。中国人民银行曾于1996年对资本充足率计算方法进行了规定。目前，中国银监会根据《商业银行资本充足率管理办法》，对商业银行资本充足率采取了更为审慎的监管。按照《商业银行资本充足率管理办法》测算，四家银行的资本尚未达到8%的监管要求。

（八）风险管理依然薄弱。四家国有商业银行借新还旧、借贷收息、随意办理展期、承兑汇票开新还旧的现象依然存在；贷款五级分类不准确，在2003年三项业务检查的11万笔贷款中，五级分类的差异率较大。

三、金融开放形势下对我国金融监管的新要求

（一）在金融市场进一步开放形势下外资金融机构大量进入，外资银行具有很强的国际性，金融交易技术复杂，实行混业经营；同时，国内金融机构和金融业务的交叉融合趋势也日益增强，出现了事实上的金融控股公司如光大集团、中信集团。人民银行、银监会、证监会、保监会之间的关系如何协调，以防止监管真空和重复监管，这对我国金融监管模式提出了新的要求。

（二）外资银行将在我国经营那些我国较少开展的新型金融业务，如金融租赁、投资组合、保险中介及金融衍生产品；国内金融机构迫于市场压力，也将加快金融创新。金融监管部门如何对这些不熟悉的业务进行监管，是一个崭新的课题。

 （三）充分透明的金融监管体制，能保证监管机构本着实现金融体系的稳健和金融市场的规范运行实施有效监管。《服务贸易总协定》(GATS)有专门规定，要求各成员国公布该国所涉及或影响服务贸易的法律、法规、行政规章、司法判决、国际协定等。这对我国的金融监管体系不完善、法律依据和监管程序不很透明提出了改进的要求。

 （四）随着我国金融服务领域不断开放，各类金融机构的竞争将更加激烈，高科技的广泛应用在提高金融业整体运行效率的同时，也加大了金融风险的传播速度和范围，金融衍生产品的大量使用，也加大了金融风险。如何对各类风险进行有效的防范，保持我国金融的平稳健康发展，是我国的金融监管部门迫切需要解决的问题。

 四、借鉴国际经验发展完善我国的金融监管

（一）改革金融监管模式。建立多元化的监督约束体系。为顺应金融混业经营的发展趋势，我国要逐渐由分业监管走向混业监管。在强化法定金融监管机构职能的同时，要充分重视行业自律、银行内控、社会监督的作用，形成四位一体的多元化金融监管体系。

 中国银监会的成立，标志着我国金融监管体制的重大变革。新成立的银监会将与证监会、保监会形成“三架马车”式的监管格局。在完善监管制度和监管能力的基础上，考虑在银监会、证监会、保监会之上再设立金融监管局，使金融监管逐渐实现由分业监管向混业监管的过渡，以顺应金融业混业经营的发展趋势，形成有效的协调监管和信息沟通，增强监管合力。

 良好的金融自律机制是法定机构监管的重要补充。我国自1998年以来相继成立了一系列银行同业自律组织，但发展不成熟不完善。为促进行业自律的进一步规范发展，要进一步完善组织机构建设，建立和完善同业公约及规章；建立规章制度执行情况的检查披露制度及奖惩制度；处理好与法定金融监管部门的关系。

 完善的内控制度是外部监管有效发挥作用的基础。《有效银行监管的核心原则》的第十四条对此做了明确阐述。为此，我国的金融机构要建立合理的内部治理结构，合理划分内部职责和权限，建立严格的授权和审批制度，建立独立的会计及核算体制，建立内部风险评估、监测、预警系统。

 要充分发挥社会监督的作用。一是发挥社会中介机构(如会计事务所、审计事务所、资产评估事务所)的审计监督作用，提高信息披露资产评估的真实性和权威性。二是加强媒体监督，鼓励和利用媒体的曝光功能，进行监督和揭露违规违法及腐败行为。三是发挥投资人、债权人等市场参与者的监督约束作用，这又涉及到有效的信息披露问题。

（二）建立充分的信息披露和信息报告制度。充分的信息披露是市场约束有效发挥作用的前提条件。要根据国际上有关银行信息披露的惯例，结合我国的实际情况，建立充分的信息披露制度。2002年5月21日人民银行发布《商业银行信息披露暂行办法》，标志着我国己初步建立了信息公开披露制度。暂行办法规定：对财务会计报告、各类风险和风险管理情况、公司治理信息及年度重大事项进行公开披露。针对我国商业银行风险管理能力较弱，各商业银行要参照国际银行业惯例，不断提高风险管理水平和风险信息的公开披露水平。同时，要进一步改革会计制度，提高会计制度的透明度、可信度以及与国际通行准则的统一程度。监管当局还必须用经济、法律的手段，对信息的虚假披露和不按期披露进行严格处罚，以保证披露信息的真实性、可靠性。

（三）健全金融法律法规体系。要合理确定监管立法的目标，体现安全与效率并重的监管理念。完善合理的金融法律法规体系应是在保证金融安全的前提下，能维护金融业的适度竞争，促使金融机构和市场的发展壮大，提高效率和效益，增强其自我控制和防范风险的能力。

 针对我国加入WTO后新的要求，要及时做好相关法律法规废、改、立的工作。要不断完善与基本法规相配套的专业性法规以及实施细则和补充性规定。同时，对这些规章制度要及时发布，增强监管的透明度，真正做到以公布的法律法规为依据进行监管。

 进一步加强金融机构市场退出方面的法律建设，构建有问题金融机构的退出机制。相关法律要赋予监管机构退出市场决定的自主权，及在金融机构破产倒闭前采取适当纠正行动的权力，使监管机构能根据具体情况，对有问题或经营效率低下的金融机构进行及时处理或勒令其退出市场。

（四）加强协调配合。金融业是一个整体，货币市场、资本市场、保险市场日益融合，各种金融业务相互交叉，风险相互关联，加强金融监管工作的协调配合，非常重要。完善银行、证券和保险三家监管部门协调制度，既要减少重复监管，又要避免监管真空。人民银行、三家监管部门要加强沟通，密切配合，进行经常性的信息交流，实现信息共享，共同维护金融安全。要创造性的开展工作，密切联系实际，把金融改革与发展更好地推向前进。

（五）加强现场检查力度完善非现场监管手段。针对不同的银行，不同的管理体制，制定不同的监管重点，加强监管。

（六）加强调查研究关注新的风险点。

参 考 文 献

1、《中国金融年鉴》2005

2、《金融研究》2002年11期：监管约束及其创新：金融监管绩效的实证分析

3、《中华人民共和国银行业监督管理法》

4、《金融全球化与金融风险》：1999年云南人民出版社徐忠著

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