一、《方案》出台的背景

二、《方案》概述

三、深化农村信用社改革试点的指导思想和总体原则

（一）关于农村信用社的定位。

（二）“一农”和“三农”的问题。

（三）关于市场主体和市场经济规则问题。

四、深化农村信用社改革的主要内容

（一）关于产权制度

（二）关于地方政府管理

（三）关于风险化解和政策支持

（四）关于利率浮动

五、《方案》实施过程中应当注意的问题

（一）必须注意防范道德风险

（二）必须注意增资扩股问题

（三）必须注意省级管理机构政府部门化问题

（四）必须注意改革期间的稳定问题

（五）必须注意改革期间参与各方责任划分问题

内 容 摘 要

本文试图通过解读2003年6月27日国务院印发的《深化农村信用社改革试点方案》，从而澄清一些认识上的误区，推动农村信用社改革试点工作。主要从《深化农村信用社改革试点方案》出台的背景、产权制度、管理体制、市场化方向、风险化解、利率浮动等5个方面，结合实际和宏观环境进行解读和思考，从而提出实施《深化农村信用社改革试点方案》应当注意的问题。

解读国务院《深化农村信用社改革试点方案》

提要：

本文试图通过解读2003年6月27日国务院印发的《深化农村信用社改革试点方案》，从而澄清一些认识上的误区，推动农村信用社改革试点工作。主要从《深化农村信用社改革试点方案》出台的背景、产权制度、管理体制、市场化方向、风险化解、利率浮动等5个方面，结合实际和宏观环境进行解读和思考，从而提出实施《深化农村信用社改革试点方案》应当注意的问题。

2003年6月27日，国务院印发了《深化农村信用社改革试点方案》（国发[2003]15号，以下简称《方案》）。《方案》明确指出，深化农村信用社改革，改进农村金融服务，关系到农村信用社的稳定健康发展，事关农业发展、农民增收、农村稳定的大局。由此，我们可以清楚地看到，农村信用社的改革和发展更加紧密地和“三农”问题联系起来，这是基于对我国国情的基本判断和准确把握。因此，深化农村信用社改革就具有了特殊的、历史的意义，而认真理解、领会、解读《方案》就成为了做好农村信用社深化改革的前提和关键。

一、《方案》出台的背景

自1996年8月以来，国家对农村信用社的改革一直没有间断过，在2000年7月以前，改革的主要思路是按合作制原则规范农村信用合作社，而实际上农村信用合作社仍是用合作之名而行银行之实，使合作制成为空话；照搬西方合作金融制度建立起来的中国农村信用合作社体系，在运行了50年后被证明是一条行不通的路。于是转换思路，另谋改革成为了迫切的要求。2000年7月，经国务院批准，人民银行和江苏省政府在江苏全省进行了改革试点。这次改革试点的最大收获就是《深化农村信用社改革试点实施方案》，这是农村信用社改革思路转换的历史背景。从农村信用社的现状来看，也迫切要求改革有新的突破，这是《方案》出台的直接背景。

首先，农村信用社产权不明晰，法人治理结构不完善，经营机制和内控制度不健全；需要改革。我国农村信用社在初始产权框架的确立上，与真正的合作制存在明显差别。由于农民入股的非自愿性，加上我国在成立农村信用社之时正式制度的不配套，使得农村信用社的产权在一开始就没有得到清晰界定，或者说仅仅在形式上得到界定。这样就导致了信用社的“主人”不作主，因此“三会”徒有虚名，治理结构残缺不全，难以形成农村信用社有效地内部管理和经营机制。表现在农村信用社的内部管理混乱，内控制度不健全，没有形成有效的激励与约束机制，干部能上不能下，职工只进不出，经营好坏一个样，社亏人不亏等等方面。

其次，管理体制不顺，管理职权和责任不明确；也需要改革。长期以来农村信用社要么是婆婆太多，媳妇难做，要么是嫁了又嫁“居无定所”；行政隶属关系从属于农业银行时，成了农行的基层单位，致使官办色彩浓厚；脱钩后暂寄于人行之下，看来不错，实际状况也不妙；总之管理体制长期不顺导致了责任不清、管理不善，需要改革。

再次，农村信用社历史包袱沉重，资产质量差，经营困难，潜在风险很大；单靠农村信用社自身难以解决这些问题，需要改革予以支持。尽管，这些问题和困难形成的原因较为复杂，解决这些问题和困难在制度上和操作上存在一定的风险，但必须正视它，而不能绕过它，这就需要政府承担责任，给予政策扶持，这当是改革的一个突破。

综上所述，《方案》应运而生，显然这个孕育的过程反复太多，历程太难。至于这个新生的《方案》能否解决农村信用社的问题则要在实践中、发展中予以检验。

二、《方案》概述

该《方案》在8省市改革试点后，又扩大到21个省市（除西藏、海南），但始终以“试点”出现，而没有正式成为改革方案，笔者认为这是基于农村信用社千差万别的现状和农村信用社改革的复杂性和艰巨性而作出的选择或者说一种巧妙的安排。随着改革的推进和对农村信用社新的认识，或者说对农村信用社更深层次问题的把握，有可能和必要谋求更加有利于“三农”问题的解决，更加有利于农村信用社稳定健康发展，更加有利于农村金融体系改革发展的新的方案，而另一种可能是给地方政府留下对农村信用社改革的空间和权力，以使责任和权力相对应。

《方案》的总体结构是指导思想和总体原则、主要内容、组织实施3个部份。突出了要解决的两个问题：一是以法人为单位，改革信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构，区别各类情况，确定不同的产权形式；二是改革信用社管理体制，将信用社的管理交由地方政府负责。

三、深化农村信用社改革试点的指导思想和总体原则

《方案》明确：根据当前农业和农村经济发展对农村金融服务提出的要求，深化信用社改革的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以服务农业、农村和农民为宗旨，按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，加快信用社管理体制和产权制度改革，把信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构，充分发挥信用社农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用，更好地支持农村经济结构调整，帮助农民增加收入，促进城乡经济协调发展。

深化信用社改革应遵循以下原则：一是按照市场经济规则，明晰产权关系，促进信用社法人治理结构的完善和经营机制转换，使信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体；二是按照为“三农”服务的经营方向，改进服务方式，完善服务功能、提高服务水平；三是按照因地制宜、分类指导原则，积极探索和分类实施股份制、股份合作制、合作制等各种产权制度，建立与各地经济发展、管理水平相适应的组织形式和运行机制；四是按照权责利相结合原则，充分发挥各方面积极性，明确信用社监督管理体制，落实对信用社的风险防范和处置责任。

（一）关于农村信用社的定位。

《方案》本应给农村信用社一个准确的定义，规定其内涵和处延，《方案》中没有给出并不是疏忽而是故意的“失误”，就如《方案》中“农村信用合作社”变成了“农村信用社”一样，这个故意的“失误”和变化告诉我们，合作制不再是农村信用社的唯一制度选择，我们有必要对农村信用社进行重新定位。《方案》指出：“把信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构”。这是对农村信用社的重新定位，就农村信用的现状和数次改革的情况来看，也只有这样的定位，既照顾了现状，又考虑了整个中国“三农”问题的现实。至于这个定位的科学性或者说现实性只有在改革进程中验证了。

（二）“一农”和“三农”的问题。

《方案》指出：“充分发挥信用社农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用，更好地支持农村经济结构调整，帮助农民增加收入，促进城乡经济协调发展。”看起来农村信用社的使命既光荣，又响亮，事实上农村信用社是难于挑起这副历史重担的，过去的历史已经证明了这一点，历史包袱沉重，资产质量差，经营困难，潜在风险仍然很大的现状，与农村信用社过重、过宽的历史责任有密切的关系，“一农”难支“三农”的问题现实存在；一方面在剧烈地竞争中农村信用社处于劣势；另一方面支持“三农”需要大量的资金，这种两难的境地使农村信用社在经营中左右为难，农村资金供求矛盾相当突出，农村金融体系改革滞后。目前，农村资金外流的规模平均每年高达700亿—800亿元。“回顾20年来的农村金融改革，我们的最大问题就在于没有根据农村金融的现实需求，全盘考虑农村金融体制构建的一揽子问题”（谢平语）。因此，笔者认为不能再沿袭“一农”支“三农”，而应当有多样化的安排。

（三）关于市场主体和市场经济规则问题。

这是《方案》中对深化农村信用社改革最新的要求。市场化是中国经济改革的目标，农村信用社作为经济组织理应追求这个目标，并按这个目标的要求，遵循市场经济规则，真正成为市场主体；在市场中参与平等竞争，在市场中追求利润最大化，在市场中优胜劣汰。然而，农村信用社当前的现状，只不过是一个支农的机构，从它的定位中我们可以看到这一点，从现状上我们可以体会到这一点；当然，把市场化作为农村信用社改革的目标，也不为过，有前瞻性，但缺乏现实性；为什么呢？农村信用社多重目标的追求导致经营思维混乱和经营者的机会主义问题；当前，农村信用社的主要经营目标是合作制目标为社员服务，政策性目标支持“三农”，规模经济目标参与竞争，赢利性目标市场化取向。这样一个多重目标到底谁主谁次，可能一时难以分清；而且也不可能对目标进行次序排列，只能因地制宜，因社制宜分别确定目标；但从发展趋势来看，市场化目标是最终的唯一选择，笔者认为宜早不宜迟。

四、深化农村信用社改革的主要内容

深化信用社改革，要重点解决的两个问题：一是以法人为单位，改革信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构，区别各类情况，确定不同的产权形式；二是改革信用社管理体制，将信用社的管理交由地方政府负责。

（一）关于产权制度。

《方案》安排了股份制、股份合作制、合作制3种产权模式，选择什么模式也规定了相应条件，是个灵活的、务实的安排；笔者认为在改革实施过程中，选择什么样的产权模式应当由信用社或信用联社自主选择，而不是由某级某部门安排；这样做有利于调动改革积极性，更加符合千差万别农村信用社的实际。在这里必须澄清仍然存在的认识上的误区，似乎股份制适合经济发展水平高的地区，合作制适合经济发展水平低的地区，通过股份制和合作制就能完善信用社的治理结构；事实上，股份制和合作制都只是形式，都可以作为改革的手段而不能成为改革的目标。关键在于通过改革，农村信用社要建立起良好的治理结构。在良好的治理结构下，农村信用社能够强化监督约束机制，能够建立起有效的激励机制，能够克服普遍存在的“内部人控制”和“搭便车”行为。如果做不到这一点，股份制或合作制改革方案的设计再完善也于事无补，改革的真正目的仍然难以实现。

股份制和合作制要真正发挥作用，均有一定的前提条件。发展中国家合作制取得成功经验很少，合作制取得成功的大多在发达国家，这是因其具备了民主的政治氛围和透明的信息披露制度的前提条件，能够有效避免合作制企业的内部人控制，才内生出合作制企业。同理，农村信用社的股份制改革也绝非“一股就灵”。中国的上市公司就远设有完善决策、执行、监督三权制约的治理结构，要么是股权过于分散，股民难以发挥监督作用，要么是国有股一股独大，剥杀了其他股东的决策和监督权。目前关于信用社产权制度改革中过多强调社员股的普遍性，客观导致信用社内部人控制，无法形成良好的治理结构。

回顾中国农村信用社50多年的发展历程，无论是建社之初还是数次“转来转去”，都没有将农村信用社作为真正的社区性商业机构来看待，只注重农村信用社服务“三农”的功能，而事实告诉我们：农村信用社自身无法持续发展，也就谈不上支持“三农”，结果导致政策制定者的最初目标反而无法实现。

《方案》尽管体现了花钱买机制的思想，但如何花钱买来好的机制，即如何完善农村信用社的治理结构则是改革面临的一大挑战。笔者认为应当引入市场竞争，提高经营透明度，借助国家支持，完善信用社的治理结构。第一，要放开农村金融市场准入；第二，要注意发挥民间金融的作用；第三，提高经营的透明度，借助于社会监督力量加强对信用社的经营管理的监督；第四，要建立农村信用社市场退出机制。

（二）关于地方政府管理。

《方案》明确：“按照‘国家宏观调控、加强监督、省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险’的监督管理体制，分别确定有关方面的监督管理责任”。同时，《方案》还规定了省级人民政府对信用社管理的4项具体职责。这里应当明确几个问题：一是省联社是省级人民政府藉以管理、指导农村信用社的一个平台，不应当作为省级人民政府的一个组成部门，否则又要政企不分；二是省级联社的职能定位，应当是管理、指导、协调和服务，不能把省联社作为基层社的总行，搞成融资中心；三是省级人民政府如何通过省级联社履行好职责。很显然这些问题需要在改革的实践中不断探索，不断加强理论研究，也更需要用法律来规范各方的行为；由此看来农村信用社管理体制的改革任重而道远，省级人民政府应当有战略性思考和安排，绝非下发几个文件就能完成改革任务；要有一以贯之的重视，而不是初始时责任重大，轰轰烈烈。这一副重担为什么交给省级人民政府承担，依笔者看仍是一个实事求是、因地制宜的考虑，更是一个梯次战略的安排。

（三）关于风险化解和政策支持。

农村信用社既成的风险有多种多样的原因，正是出于尊重历史，尊重客观的原因，国家不惜出大钱来化解农村信用社既成的风险；涉及4项扶持政策；笔者就4项扶持政策中的第一项谈几点看法。保值贴补息数额的补偿，应当照实准确核算予以拔补，而不是设置“亏损”这一条件。为什么呢？一是因为农村信用社确实代国家财政出了这份钱，执行了国家当时稳定经济，抑制通货彭胀和物价上涨的政策；二是农村信用社出于维护发展的考虑，不惜牺牲员工利益，用员工的低收入来换取“不亏损”；实际上也是在执行政策。因此，无论“亏损”或“不亏损”都应当按实拔付保值贴补息；否则这个扶持政策就显得不公平。

至于经营风险的化解，农村信用社一直致力于这项工作，现今在改革过程中有扶持政策，有省级政府主导等诸多力量，相信会有一个好效果，但笔者认为农村信用社的持续发展才是化解风险的最主要条件和力量，抗风险能力才会得到增强。在道德风险的防范上，笔者显得更为担心，这是一个十分紧迫也最需要用心、用力思考和解决的问题，因为它牵涉到农村信用社内部管理、案件防范、经营风险化解等等问题，若这个问题解决不好，有可能一切成果付之东流。

（四）关于利率浮动。

利率市场化是市场经济规则的要求，有限制的浮动有利于信用的建立和业务的发展。但是，农村信用社主要服务对象是农民，农民所从事的农业是风险大、周期长，获利能力不强的产业，国家为解决“三农”问题而实行“少取、多予、放活”的政策，若“三农”贷款再实行利率浮动，（这里需要说明的是农村信用社出于自身利益的考虑利率浮动变成了利率向上浮动而无向下浮动的概念）。显然同国家政策不相适应，也显然是一对矛盾，值得深入思考，全面思考，并不仅是《方案》中的只言片语可以解决的问题。

五、《方案》实施过程中应当注意的问题

通过对《方案》的解读，可以发现以下这些必须注意的问题：

（一）必须注意防范道德风险。《方案》明确了4项扶持政策，对于农村信用社来说具有极大的诱惑力，有可能诱发道德风险。因此在具体的实施过程中，参与改革或者说主导改革的各方应当有一个较为科学、公正的操作办法和程序，以防止道德风险。

（二）必须注意增资扩股问题。对待增资扩股要有一个正确的认识。不能认为增资扩股就是为了拿到人民银行的专项票据，票据到手以后就可以退股。增资扩股一定要实事求是，量力而行，依法合规。不得以实物资产、债权、有价证券等形式作价入股，不得以贷款入股，不得以换股形式入股，不得接受财政资金直接入股，不得将客户存款转化为股金，不得承诺股金保息分红等等。要注意股权结构的合理安排。股权结构的设置和安排，是产权制度改革的具体体现，是检验产权是否明晰的一个重要指标，也是法人治理结构建立的基础。

（三）必须注意省级管理机构政府部门化问题。省级管理机构是农村信用社管理体制改革的一个重要环节，也是改革中出现的新问题；最不符合改革精神的倾向是省联社成为省政府的职能部门，由省政府调集一批人安排到省联社，享受一定级别的待遇；无疑这个问题必须引起高层的重视和注意。

（四）必须注意改革期间的稳定问题。内部管理要注意业务稳定发展，员工稳定工作，外部要加强宣传，避免引起突发性事件，损及改革大局。

（五）必须注意改革期间参与各方责任划分问题。农村信用社改革是系统工程，牵涉到很多方面，应当在省级政府主导下，明确参与各方责任，以避免改革有《方案》，办事无门道。

解读《方案》并不是想否定什么，而是应当深刻地认识到农村信用社改革的艰巨性和复杂性，因为农村信用社的改革牵涉到了“三农”问题的方方面面；农村信用社改革所取得的成果必将为解决“三农”问题提供有利条件，这是一个方面的认识，另一个方面的认识是解读《方案》并不是评价这个《方案》，毕竟中国的农村信用社改革需要从中国的实际出发，从中国农村的实际出发，《方案》只能在改革实践中检验和完善；第三个方面的认识是应当坚定改革信心，相信农村信用社会有一个良好的发展前景。

参 考 文 献

1、《深化农村信用社改革试点方案》；

2、谢平《中国农村信用合作社体制改革争论》、（《金融研究》2001年第1期）；

3、徐忠《澄清认识误区，稳健扎实地推进农村信用社改革》、（《中国农村信用合作》2004年第1期）；

4、刘明康、李伟在国务院深化农村信用社改革试点工作会议上的发言（2004年8月30日）；

5、韩俊《全党工作的重中之重——论“三农”问题》（《人民日报》2004年12月16日第九版）；

6、凌涛《探索农村金融改革新思路》，阎庆民、向恒《农村合作金融产权制度改革研究》 （《金融研究》2001年第7期）。

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