前言

一、农村信用社改革的必要性

二、农村信用社的发展历程

三、影响农村信用社的发展的因素

（一）管理体制和产权制度有待完善

（二）金融法律和政策不完善，缺乏有力的宏观保障和支持

（三）信贷资产质量低，风险状况不容乐观

四、农村信用社改革对农村经济发展的影响

（一）积极影响

（二）不利影响

五、农村信用社改革任重道远

（一）稳步推进产权改革，完善法人治理

（二）加快农村信用合作金融立法

（三）加大不良贷款清收盘活力度，提高农村信用社经营效益。

（四）转变观念，整合人力资源。

（五）完善服务功能，增强竞争能力，强化财务管理，努力提高经营效益

内 容 摘 要

农村信用社是由农民入股，实行社员民主管理，主要为社员提供金融服务的地方性金融组织，是我国金融体系的重要组成部份，是农村金融的主力军和联系广大农民群众的金融纽带，在促进农业和农村经济发展，帮助农民发展生产、增加收入等方面，发挥着重要的作用。农信社建社50多年来，一直都为我国的农业和农村经济服务。但50年的发展，利弊均现，在高度垄断的金融体制下，给人最多的印象是低效率和管理滞后。近年，我国金融体制改革的一件大事就是深化农村信用社改革，但无论是股份制商业银行、合作制银行，还是信用合作社，离完善的产权制度仍有一定距离。县联社统一法人形式，沿袭了原有的信用社产权结构特征，仍存在所有权缺位的问题，民主管理有名无实。就股份制商业银行来说，募集的股本中，中小股东所占股本比例太小，而法人股东尤其是政府股份占较大比例，可能造成内部人控制或者是政府对信用社的行政干预，为信用社偏离其经营目标埋下了隐患。合作制银行的改革形式，也存在一定的问题，合作制中，自然人股东多，股本小，农民的不理解和对合作社的不关心，使信用合作社的民主管理无法落实。加之农村信用社的历史包袱沉重，虽然国家给予了一定政策，例如央行票据置换等，但并没有全部消化，这仍然是其健康发展的潜在风险。

因此，理顺体制，明晰产权，完善法人治理结构，让农民真正成为信用社的主人，让农民的利益得到保护等问题成了当务之急。农村信用社在探索改革发展之路的同时，还应采取整合人力资源，完善服务功能，增强竞争能力，强化财务管理，加大不良贷款清收盘活力度等措施来提高经营效益。但由于农村信用社问题的特殊性，农村信用社的改革还离不开国家的扶持，还需继续加强对农村信用社的政策性扶持力度。仍然需要在税收等政策上给予农村信用社优惠，继续延长改革试点的有关政策，并争取使之长期化、制度化。如在对信用社的呆帐核销和不良资产处置方面，应给予更多的优惠政策，适当增加部分信用社的财政资金注入，补充资本金，扩大利率浮动范围，扩大业务领域，降低信贷门槛。让信用社在支持“三农”发展上有更强的实力和更大的灵活性。作为一项繁重而复杂的系统工程，农信社改革任重道远，也就注定了改革过程中必然充斥着现实与传统的冲撞，习惯与创新的承接，甚至是一次次的试过重来，改革充满艰辛，还有一段很长的路要走，并必须走下去。

浅谈农村信用社改革与发展

农村信用社是由农民入股，实行社员民主管理，主要为社员提供金融服务的地方性金融组织，是我国金融体系的重要组成部份，是农村金融的主力军和联系广大农民群众的金融纽带，在促进农业和农村经济发展，帮助农民发展生产、增加收入等方面，发挥着重要的作用。农信社建社50多年来，一直都为我国的农业和农村经济服务。但50年的发展，利弊均现，在高度垄断的金融体制下，给人最多的印象是低效率和管理滞后。近年，我国金融体制改革的一件大事就是深化农村信用社改革， 下面是本人就当前农村金融体制改革中农村信用社改革的有关问题谈谈几点意见和看法。

一、农村信用社改革的必要性

我国农村金融服务体系是一个由政策性银行、农业银行、信用社组成的体系。中国农业发展银行的职能是管理国家的政策性借款，业务范围较窄，在基层一般不设营业网点，中国农业银行由于商业化的利润目标驱使，其基层网点正在逐步收缩，对广大农村的业务量也在减少，工作重心转向城市和有关农业基础设施的大型项目上。其他原来在县一级设机构网点的商业银行（工行、建行）正在纷纷撤点，而新兴的股份制商业银行一般都集中在城市。这样为农村经济提供金融服务的组织就只有农村信用合作社了，尽管农村信用社作为主要服务“三农”的社区性地方金融机构，多年来在改革体制、改善管理、改进服务等方面取得了一定成效，在支持农民、农业和农村经济发展中发挥了重要作用，但是，与当前及今后一个时期我国农业和农村经济发展新阶段的要求相比，在管理方式、经营模式、服务方式等方面还存在诸多不适应，在管理体制、产权制度、风险防范等方面还存在一些制约因素，影响农村信用社服务“三农”作用的发挥，需要通过不断地深化改革，在发展中逐步予以解决。

二、农村信用社的发展历程

农村信用社是由辖区内农户、个体工商户和中小企业入股组成的社区性地方金融机构，是我国金融体系的重要组成部分，它的发展大致经历了四个阶段，一是农村信用社组建和发展阶段（1951-1959），基本保持了合作制的性质。二是反复和停滞阶段（1959-1980）。农村信用社下放给社队，成为计划经济体制下农村筹资和分配的主要渠道。三是农行代管阶段（1980-1996）。信用社归农行管理，两套编制，两本账薄。农村基层信用社入股组建县联社，信用社与县联社为两级法人体制。四是1996年至今。1996年信用社脱离农行，开始恢复合作金融性质。1996年8月，国务院发布《关于农村金融体制改革的决定》，农村信用社正式脱离与农业银行的行政隶属关系，逐步改变为“农民自愿入股，社员民主管理，主要为社员服务”的合作金融组织。并由中国人民银行对其进行监督和管理，现在是银行业监督管理委员会监督和管理。之后进行了一系列理顺外部关系、明晰产权、强化内部管理的改革。并根据各地实际情况因地制宜，分类指导，开始了多种形式的改革试点。２０００年，在中国人民银行的推动下，农村信用社进行了三种模式的试点：原有农村信用社框架内的重组模式；即２０００—２００１年进行的以县为单位统一法人、组建省联社为标志的江苏模式；股份制模式：即２００１年在信用社基础上改组成立的常熟、张家港、江阴三市农村商业银行模式；农村合作银行模式：即２００３年４月在农村信用社基础上改组的浙江鄞州农村合作银行试点模式。但实践证明这三种模式均难以彻底同时解决产权清晰和信贷支农问题。

三、影响农村信用社的发展的因素

（一）管理体制和产权制度有待完善

我国信用社有三种形式：农村股份制商业银行；农村合作银行；信用合作社。尽管农村信用社经过一系列改革，但无论是股份制商业银行、合作制银行，还是信用合作社，离完善的产权制度仍有一定距离。县联社统一法人形式，沿袭了原有的信用社产权结构特征，仍存在所有权缺位的问题，民主管理有名无实，成立县联社统一法人，使信用社离农民越来越远，对信用社的参与程度越来越低。在信用社扩大规模和信贷业务高度专业化以后，信用社的民主管理更加难以实现。在省联社与县联社之间，在组织形式上，省联社是行业自律组织，承担着规范与管理县联社的职责，而实际上，县联社是省联社的股东，作为一级法人，它有合法经营的自主权，省联社对县联社的管理成了法人管法人，会出现县联社不服管的局面。就股份制商业银行来说，募集的股本中，中小股东所占股本比例太小，而法人股东尤其是政府股份占较大比例，可能造成内部人控制或者是政府对信用社的行政干预，为信用社偏离其经营目标埋下了隐患。合作制银行的改革形式，也存在一定的问题，合作制中，自然人股东多，股本小，农民的不理解和对合作社的不关心，使信用合作社的民主管理无法落实。而且，一人一票的表决方式，使大股东也没有对合作银行的实际支配权，而成了行长说了算。

（二）金融法律和政策不完善，缺乏有力的宏观保障和支持

法律的空白，已经给农村信用社的发展带来了许多问题。过去合作制没有搞好，甚至受到否定，很大程度上并不是合作制自身的原因，而是在于缺乏完善的法律制度和监管机制。我国农村信用社经过近50年的发展演变和12年的改革尝试后，仍然没有促使合作金融法的出台，这就说明我国农村信用社体制改革的理论研究和实践探索还没有为政策法规准备一个统一而有效的标准。我国合作金融法规的缺乏，又使农村信用社的改革探索的空间更大，加之我国地域辽阔，经济发展水平差距大，东部发达地区的农村已经出现城乡一体化，农村信用社的经营规模不仅超过商业银行，而且技术手段和人员素质也与商业银行旗鼓相当，这就使我国农村信用社今后的改革模式可能出现多样化。然而，缺乏法律支撑的农村信用社在经营管理过程中，特别是在需要法律诉讼时，由于缺乏专门的法律来维持自己的合法权益，因此出现大量“悬空”农村信用社金融资产和债务的现象。这些“失信”现象的大量出现，对我国农村的社会信用状况和金融安全都带来了极其严重的危害。

（三）信贷资产质量低，风险状况不容乐观

众所周知，农村信用社的历史包袱沉重，虽然国家给予了一定政策，例如央行票据置换等，但并没有全部消化，这仍然是其健康发展的潜在风险，主要原因有：一是信贷管理偏松，风险防范制约措施不健全，粗放经营，发放贷款不坚持“三查”制度，而是凭经验和主观臆断，造成放款“先天不足”形成风险。二是贷款保障制度不落实，约束力不强，依法管贷意识淡薄，订立借款合同要素不全，抵押担保贷款流于形式，失去法律时效。三是信贷人员业务素质低，不适应新时期贷款管理的要求，不能实事求是地做好市场预测和项目评估考察论证.信贷决策失误，重放轻管，人为地给信用社造成经营损失。四是随着市场经济的发展，不少企业因应变能力差，经济效益低而关停、倒闭，还有的企业借改制和破产之机甩信用社的债务包袱，致使信用社的资产质量每况愈下，严重危及信用社的生存和发展。

四、农村信用社改革对农村经济发展的影响

（一）积极影响

1、农信社交由省级政府管理，使地方政府与信用社的关系从行政干预到对其负责。一方面有利于落实管理责任，发挥地方政府的作用，帮助农村信用社改善经营和发展业务；另一方面，地方政府管理信用社后，直接承担了信用社的盈亏责任，这样，地方政府会加大打击逃废信用社债务行为的力度。而不像过去，把信用社的资金当作地方的第二财政，只要借到款，而不管是否有偿还能力，也不管所投资的项目是否有可行性，为了地方经济增长，为了地方财政收入，盲目上马，盲目投资，甚至为企业逃废债务创造条件，提供保护。这样，就能有效防范和化解金融风险，营造地方经济发展的良好环境。事实上，由于充分调动了地方政府的积极性，地方政府更加重视和支持信用社的发展，各地纷纷出台了支持本地信用社发展的政策措施。

2、农村商业银行、农村合作银行的建立有利于支持农业产业化经营和城乡一体化发展。在经济发达地区，二、三产业迅速发展，农业产值和农业就业的比重都日趋下降，农村信用社作为一种合作金融组织，逐渐失去了服务对象。农业产业化经营组织及民营企业发展所需资金量大，信用社已不能满足其需要，所以，成立股份制商业银行和农村合作银行，成为农村经济发展的迫切需要。

3、成立县联社统一法人后，能更好地支持县域经济发展。农村信用社成立县级统一法人后，农村信用社加强了管理，节约了成本和费用，资金调节能力增强，业务范围得到扩展。同时，由于税收减少及一些优惠政策的施行，使信用社的盈利能力增强，信用社有更多的资金用来支持农村经济发展；成立县级统一法人后，授信额度增大，农业产业化经营所需的较大额度的资金在更大程度上得到满足；由于统一法人后，县联社统一提取准备金，统一核销呆坏账，过去的风险社支付压力减小，相对落后的农村地区更有可能得到金融支持。

（二）不利影响

1、农村信用合作社自身发展的需要使其偏离合作金融方向。我国的农村地区经济发展水平低，资金投入不足，资金回报率低，农村金融体制改革总的方向就是要增加农村资金投入，建立为农村经济发展的完善的金融体系。信用社作为农民的合作金融组织，农村金融服务的主力军，承担着为农业、农民、农村服务的义不容辞的责任。然而，农业是弱质产业，自然灾害风险和市场风险都很大，比较效益低，如果信用社的资金大量投入农业，必然造成资金回报率低、回收难。信用社改革后，成为自主经营、自负盈亏的经济组织，信用社自身的发展无论从其本身吸收股本、扩大规模，还是从提高资金使用效率、降低经营风险来看，都不愿意把大量资金投入农业领域。所以，农村信用社有着游离农业的倾向。出现了中央要支农、地方要发展、监管部门要防范风险、农信社要生存的矛盾。

2、信用合作社资金非农化倾向。目前，我国以合作制形式存在的农信社大多有着大量不良资产，亏损严重，资不抵债。鉴于信用社经营资产不良状态，没有人愿意入股。而且，落后地区的农民相当贫困，很少有货币财产，靠他们入股集资，达不到开办农信社的标准。落后地区，有钱的人不需贷款，不愿意入股信用合作社；无钱的人想贷款但没有钱入股。这就决定了农村信用社的资金筹集只有走股金资本化的道路，只有这样才能不断补充资本金，维持信用社的生存与发展。因此，出现了合作金融的性质与股金资本化之间的矛盾。在资金的运用上，成立县级统一法人后，县联社与基层社的权力配置发生了变化，基层社的经营自主权变小了，原来，基层社可以根据本地情况，确定贷款对象、期限与额度，现在，受到县联社的制约，对当地急需资金的农户和经济组织难以及时给予支持。以会泽县农村信用合作联社为例，基层社的贷款授权一般在5万元以下，对农户小额信用贷款最多也不超过2万元，对最大的一宗客户贷款余额不得超过信用社资本总额的10%。那些最缺资金的农户和企业得不到及时的资金支持。所以，信用社资金筹集与使用都有非农化倾向。

3、农村信用社的商业性职能与政策性职能之间存在着矛盾。信用社改革的目标，是信用社走出困境还是为“三农”服务？《深化农村信用社改革试点方案》提出，“深化农村信用社改革，改进农村金融服务，……把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户、和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构。”《深化农村信用社改革试点方案》强调“农村信用社资金要大部分用于支持本地区农业和农民”，即使股份制金融机构，也要“确定一定比例的资金用于支农”。然而，信用社同时又是一个自主经营，自负盈亏的法人组织，它必须以经济效益为导向。事实一再证明，信贷机构一旦承担政策性信贷任务，就会变成经营亏损和财政补贴的无底洞。这种政策性金融与商业金融之间的矛盾是不可调和的。

五、农村信用社改革任重道远

（一）稳步推进产权改革，完善法人治理

1.明晰产权：让农民真正成为信用社的主人

产权关系是农村信用社改革的核心和基础。以前信用社的产权在表面上是明确的，一般认为是“法人产权”，由广大农民、乡镇企业入股组成。但实际上，法人产权是一个模糊不清的概念，导致产权边界不明确，产权监护人不落实、不固定等情况。这样一来，入股农民对产权的使用权、让渡权、处置权和收益权等都受到各种禁止或限制。以法人为单位改革信用社产权制度，解决信用社“谁出资、谁管理、谁负责”的问题，这是信用社改革的关键。我国各地经济发展水平不一，信用社的经营状况又千差万别，因此，信用社产权改革要按照股权结构多元化、投资主体多元化的原则，完善信用社法人治理结构，使信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体，让农民真正成为信用社责权利相结合的主人。

2.理顺体制：让农民的利益得到保护

长期以来，信用社管理体制多次变更，一直未成定制。信用社和入股农民为此付出了很大的代价。从当前各地的情况来看，把信用社交由省级政府管理有利于明确管理责任，有利于为农村信用社创造良好的发展环境，有利于保护广大农民的利益。过去多年的实践还证明，地方政府对金融业的“过度介入”特别是将信用社交由地（市）、县政府管理，容易导致对信用社业务经营不适当的干预，干扰信用社正常的业务经营。因此，省级政府应对信用社坚持依法管理，按照政企分开原则，实施宏观的、间接管理，不能把对信用社的管理权由省级政府下放到地（市）和县、乡政府。

（二）加快农村信用合作金融立法

为确保农村信用社及其他农村合作金融机构能够健康发展，需要从立法层面予以配合，以使其有法可依。目前仅有管理部门制定的《农村信用社管理规定》是不够的，有关部门已经建议国务院尽快制定颁布《农村合作金融机构管理条例》或《农村信用社管理条例》，将合作金融立法纳入规划，从法律上明确农村合作金融机构的性质、地位和政策环境。

（三）加大不良贷款清收盘活力度，提高农村信用社经营效益。

农村信用社要树立“资产质量第一”的观念，把资产质量视为生命线，向提高资产质量要效益。第一，树立风险意识，增强风险观念。要切实提高对新形势下信贷风险防范和化解工作的再认识.因为在市场经济条件下，由于多种因素的作用，信贷资金在参与社会再生产进程中，存在着不同程度的偶然性和不确定性，偶然性和不确定性越大，风险发生的可能性就越大，这是市场经济运行的必然。也就是说，只要有贷款业务发生，就有信贷风险存在，特别是随着农村信用社业务的不断发展和贷款投放量的增加，发生风险的可能性越来越大。所以，要增强农村信用社自求平衡，自担风险及在市场经济中生存发展的危机感和紧迫感，牢固确立信贷资产质量是信用社业务经营的生命线，将信贷资产的风险防范和化解工作列为重要议事日程常抓不懈。第二，要做好信贷风险化解工作减少风险损失。对目前已经形成的贷款风险，信用社要千方百计采取措施加以缓解和处理。一是要对现有信贷资产进行清理，实事求是地反映资产占用形态，落实债务，补办补齐有关贷款手续，特别是要加强对一逾双呆贷款的监控和管理，力争使现有的存量贷款都具有法律时效，最大限度地保全信贷资产。

（四）转变观念，整合人力资源。

加快发展是农村信用社摆脱困境、赢得主动的第一要务。因此一定要加强学习培训，不断提高工作人员素质。一是制定计划，组织人员系统地学习有关金融业务知识和法律知识，提高员工专业水平；二是理论联系实际，认真学习案例，调查研究，在学习中提高，在实践中创新；三是及时总结和推广清收工作的成功经验，表彰先进人物，打造一支团结拼搏、学习创新的团队。四是坚持以人为本，强化人本管理理念，继续做好员工的再教育工作，大力弘扬以“敬业”为核心的思想理念，造就一只具有“勤奋、忠诚、严谨、开拓”精神的员工队伍。

（五）完善服务功能，增强竞争能力，强化财务管理，努力提高经营效益

农信社作为金融机构，完善服务功能非常重要，是业务拓展的重要保证。农村信用社自身要加大电子化建设的投入，使前台服务水平和后台监督管理都有一个质的飞跃，缩短与商业银行的差距。同时加强与商业银行的合作，对投入大、见效慢的金融服务品种问题，主要通过与商业银行的业务代理等方式予以解决，如结算、签发银行承兑汇票等。

提高经济效益是信用社生存和发展的基础，而管好财务收支又是提高经营效益的有效途径和根本保证。所以农村信用社要想改革获得成功，实现好的经营成果，必须强化财务管理，促进增收节支。强化经营核算机制，把财务会计工作的着力点放在讲求经济效益和经营管理上，定期搞好经营分析，把握经营的主要矛盾。努力开拓财务收入来源，要在巩固传统业务的同时，积极开办政策允许的代收代付等业务，拓展增收渠道。

最后，由于农村信用社问题的特殊性，农村信用社的改革还离不开国家的扶持，还需继续加强对农村信用社的政策性扶持力度。仍然需要在税收等政策上给予农村信用社优惠，继续延长改革试点的有关政策，并争取使之长期化、制度化。例如：在对信用社的呆帐核销和不良资产处置方面，应给予更多的优惠政策，适当增加部分信用社的财政资金注入，补充资本金，扩大利率浮动范围，扩大业务领域，降低信贷门槛。让信用社在支持“三农”发展上有更强的实力和更大的灵活性。作为一项繁重而复杂的系统工程，农信社改革任重道远，也就注定了改革过程中必然充斥着现实与传统的冲撞，习惯与创新的承接，甚至是一次次的试过重来，改革充满艰辛，还有一段很长的路要走，并必须走下去。

参 考 文 献

[1]成思危.对发展我国农村金融的几点浅见.中国农村信用合作，2006，（01）.

[2]高月河.增强农信社竞争力之我见.中华合作时报，2007-9-14.

[3] 杨红．农村信用社改革模式评析与制度创新路径再探．农业经济，2004，（5）:30-32．

[4] 陈雪飞．对农村信用社统一法人社改革的探析．理论探讨，2004，（2）:18-19．

[5]]曹芳．关于农村信用管理体制改革的思考．农业经济问题，2004（7）：38-40．

[6]何广文、冯兴元、李莉莉．论农村信用社制度创新模式评述，《中国农村经济》，2003（10）：37-43.

[7]王日旭，王春华．农村信用社改革思路探索．农村经济，2004，（6）:63-65．

[8]周曙东、李文森．农村信用社改革的几点思考与构想来源．金融研究，2004（11）:91-97．

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