一、处置不良资产的现实性与迫切性…………………………………3

二、地方政府主导的三个内在逻辑…………………………………..5

(一)“动态优化”逻辑：地方经济与金融的作用与反作用………..5

(二) “最后埋单人”逻辑：地方政府与央行的博弈与反博弈…….6

(三)“冰棍效应”效应逻辑：金融风险锁定与反锁定………………7

三、“时空转换”风险处置模式的操作与成效……………………….7

（一）剥离模式的选择：地方财力不足的外部硬约束………………7

（二）时空转换模式的设计：以预期地方财政收入逐批核销即期不良资产………………………………………………………………………9

（三）三重配套机制：从外部到内部的支持与约束…………………9

（四）“双赢”局面的形成：支付处置成本的社会效益回报…………11

四、启示与结论………………………………………………………..12

政府主导型“时空转换”风险处置模式研究：

齐齐哈尔个案

摘要：本文通过对齐齐哈尔市成功处置城市商业银行不良资产典型案例的实证研究，认为欠发达地区政府利用“时空转换”模式化解金融风险具有现实性和可行性，对消除存量风险、寻求长远发展有重要意义。

关键词：政府主导；金融风险；时空转换；处置模式

在当前我国市场经济并不十分发达的特定阶段，政府主导相对于市场主导处置地方金融风险，具有更加直接、迅速、有效、现实的特点。所谓政府主导处置金融风险，是指在大量不良资产已经威胁到银行体系的正常运行时，及早以政府信誉和公共资金进行干预，通过股本或债券融资等方式取得财政或其他外部资金的有力支持，以较小成本锁定和解除金融风险，激发金融活力，更好地推动经济发展和维护金融稳定的过程。本文仅对齐齐哈尔市政府主导处置城市商业银行风险进行案例研究，目的是归纳、总结出一些有益的经验与启示，供有关方面借鉴。

一、处置不良资产的现实性与迫切性

上世纪90年代末，为巩固城市信用社发展基础，防范和化解已经陆续显现的金融风险，人民银行总行批准了一些符合条件的城市市区内的城市信用社组建成为城市合作银行或城市商业银行。

在这一大背景下，1997年10月，齐齐哈尔市政府联合几家大中型企业共注入资本金1.1亿元，在市区内原有的13家城市信用社的基础上组建了齐齐哈尔市城市合作银行。1998年7月，该行被正式更名为齐齐哈尔市商业银行。由于承接了原城市信用社遗留的历史包袱，高额经营亏损和高额不良资产并存，一直严重威胁着城市商业银行的生存与发展。成立初期，该行各项存款3.14亿元，各项贷款2.4亿元，不良贷款1.87亿元，不良率高达77.9%，账面累计亏损2,200万元，实际资不抵债409万元。经过不懈努力与发展，到2000年末，该行各项存、贷规模分别达到10.9亿元和8.4亿元，初步具备了一定的经营规模与基础。但受历史包袱影响，该行不良资产仍然居高不下，潜在的风险日益暴露，2000年末不良金融资产额达3.7亿元（含不良贷款和表外欠息），比组建初期增加1.8亿元，不良贷款率为44%。

大量不良资产的存在与扩张，严重影响了城市商业银行资金运营的安全性、流动性与效益性。尤其是按照银行业监管要求，2005年前城市商业银行必须实施信息披露。鉴于齐齐哈尔市城市商业银行的资产实际状况，实行信息披露就等于向民众宣布了城市商业银行的潜在风险，势必使在该行开户的上万户企业、十几万居民储户心理产生巨大压力，极容易引发银行的信誉危机和支付风险，直接危及到城市商业银行的自身生存与发展。同时，按照人民银行《银行贷款损失准备计提指引》的规定，仅原城市信用社遗留下来的1.87亿元不良贷款，计提一般准备和专项准备就需提取2亿元，加重了财务成本的分摊与利润的削减。因此，可以预期2000年后的三年内，该行每年都将处于6600多万元的严重亏损局面，账面累计亏损将达到2.7亿元，势必会导致城市商业银行深深地陷入困境之中。

二、地方政府主导的三个内在逻辑

为从根本上化解金融风险、促进城市商业银行稳健经营和长远发展，齐齐哈尔市政府、人民银行和城市商业银行经过深入学习金融理论、反复进行调查研究和论证，形成了一致性的共识。即，无论是理论逻辑上还是客观要求上，地方政府都应在处置城市商业银行存量风险中处于主导地位： 

第一，“动态优化”逻辑：地方经济与金融的作用与反作用

从经济与金融的关系看，金融是现代经济的核心，金融不安全必然危及经济安全。保持低风险运营状态的金融良性发展具有显著的正外部性，对实现经济效益产生强大的推动力。反之，大量金融风险的聚集，不仅导致金融机构本身面临生存危机，同时也严重危及整个社会存款公众的利益，进而负向抑制地方经济增长和社会稳定。防范和化解金融风险本质上就是防止经济危机，保持经济稳健发展。

从地方政府的职责看，当前我国地方政府管理地方经济具有不可替代性，实现地方政府管理地方经济到提供公共服务职能的彻底转变，还需要相当长的一段时间。因此，地方政府在管理地方经济过程中，对区域内产生的金融风险，就不能熟视无睹。

特别是作为第一大股东的齐齐哈尔市政府，如果不主动处置城市商业银行不良资产，一旦风险聚集而引发支付危机，损失的不仅仅是几千万元的股本金，更严重的是相对于一个年收入仅为十二、三亿元的地方财力，十几亿元公众存款的集中兑付将使其难以招架。相反，采取认真负责的态度和积极有效的措施，给予必要的政策与资金支持，在化解存量金融风险、履行维护社会稳定职责的同时，还可以增强城市商业银行发展后劲，提高信贷供给能力，形成金融支持地方经济发展的放大性作用与效能。地方政府在这方面的认识还是心中有数、比较到位的。

第二，“最后埋单人”逻辑：地方政府与央行的博弈与反博弈

抛开齐齐哈尔市政府的股东地位不说，单就地方政府管理地方经济的特殊地位，就决定了地方政府必定是处置地方性金融机构风险的最后埋单人。1999年，齐齐哈尔市清理农村基金会123个，辖区各级地方政府统一由省政府向中央银行借款2.02亿元。地方财政承担了还款责任与压力，很好地给地方政府灌输了处置地方金融机构风险的责任意识。

实际上，个别地方政府官员往往急功近利，缺乏科学的政绩观，表现出“无所谓”或“不作为”、“乱作为”的姿态，存有“一旦出现风险，有中央银行充当最后贷款人作保证，至于地方政府借款，实在还不上，反正国家也不能坐事不理”的侥幸心理。表面上，地方政府有足够的博弈动力，把“最后埋单人”转嫁给中央财政或中央银行。

但随着法律制度和行政约束的不断强化，特别是救助性再贷款或政府借款的条件日趋严格，使地方政府或地方性金融机构的道德风险得以有效制止。中央银行绝不可能轻易地使用最后贷款人手段。因为该手段一旦使用，在绝大程度上就意味着中央银行贷款有被“占死”的可能。只有在迫不得已之时，人民银行才会考虑充当最后贷款人角色。中央银行严格救助性再贷款使用条件与标准的反博弈机制，使齐齐哈尔市地方政府意识到转嫁最后埋单人身份是非理性行为，与其陷入被动困境不如主动出击，从而表现出真心诚意地对城市商业银行负责的态度。

第三，“冰棍效应”效应逻辑：金融风险锁定与反锁定

不良资产的最大风险不是处置中的风险，而是不处置带来的风险，这就是著名的“冰棍效应”。处置不良资产的意义不单纯是消除存量风险，更重要的是锁定最终损失。而不处置的后果，也不仅仅是保留了现有风险，更可怕的是由于新老风险责任不清，以及混淆经济努力与政策照顾的边界，不处置存量风险将在贷款人、借款人两个层面都会带来逆向选择和道德风险，从而形成更大范围的新风险。

齐齐哈尔市商业银行不良贷款在成立后短短的三年内不良资产额增加1.8亿元，年均递增24.88%，增长了近1倍，而且呈现不断扩张趋势，使地方政府和城市商业银行意识到处置存量不良资产的迫切性和必要性。如果不及早处置存量风险，以最小的成本锁定风险，划清界线，其后果是不堪设想的。不良资产处置是越晚，地方政府支付的成本就越大，间接获得城市商业银行经济效益的回报就越晚、越小。

三、“时空转换”风险处置模式的操作与成效

（一）剥离模式的选择：地方财力不足的外部硬约束

地方政府主导处置金融机构不良资产，通常可供选择的途径主要有四个：一是财政注入资本金；二是通过发行债券融资；三是引进战略投资者；四是参照金融资产管理公司的做法实施不良资产剥离。由于我国法律并不允许地方政府和城市商业银行发行债券融资，而对于信贷资产质量严重低下的齐齐哈尔市商业银行而言，短期内引进战略投资者又不实现，同时齐齐哈尔市财政也只是“吃饭财政”，年均地方财政收入仅在11-14亿元左右，根本无力投入财政资金冲减或核销城市商业银行不良资产，唯一可行的办法就是参照金融资金管理公司的做法进行资产剥离。

为此，2001年该市城市商业银行内部成立了特殊资产管理处，参照金融资产管理公司的做法，将各分支行全部不良资产划转给特殊资产管理处管理、清收。由于该方法只是“虚拟剥离”、“内部剥离”，不是实质性解决方案，压缩不良资产收效甚微。因此，必须采取地方政府出资的外部剥离模式，但这同样不可避免地涉及到地方财政收入难以满足处置成本投入的实现问题。如果简单化地设计和安排，仍然将受到地方财政状况的制约。

经过反复研究论证，综合考虑地方财力的有限性，认为利用时间换空间的技术处理与制度安排，可以有效消除即期财政不足与处置成本投入过大的矛盾。2002年6月，人民银行齐齐哈尔市中心支行和城市商业银行向市政府呈报了《关于城市商业银行经营状况及深层次矛盾和问题》的报告，提出了即期财政投入转换为长期财政均匀投入的外部剥离设想，以贷款置换方式剥离不良资产，得到了市政府的高度重视和采纳，探索出了一条“时空转换”处置地方金融机构不良资产的新路子。

（二）时空转换模式的设计：以预期地方财政收入逐批核销即期不良资产

2002年11月，齐齐哈尔市政府组织财政局、国资局、审计局、国税局、地税局、人民银行等部门组成清产核资工作组，在对城市商业银行不良金融资产进行核准认定的基础上，出资300万元资本金成立了齐齐哈尔市金鹤资产经营公司，并委托该公司接收管理城市商业银行剥出的不良资产。

城市商业银行在剥离不良资产时，发放给金鹤资产经营公司等额贷款用于收购其不良贷款本金及表外利息。金鹤资产经营公司所需支付的贷款利息，用城市商业银行2002年以后所增加的所得税、营业税本级财政留成部分，以及财政在城市商业银行入股分红偿还，并纳入财政收支预算管理。金鹤资产经营公司所承担的贷款本金，主要用城市商业银行税前提取的呆账准备金逐年回购核销，同时再用城市商业银行实现的利润，以及营业税本级留成部分、所得税、财政入股分红等多于金鹤资产经营公司贷款利息支出的差额部分回购核销。城市商业银行不良资产回购核销计划确定为10年，2003年已回购核销1,866万元，在此基础上平均每年递增400万元，到2012年全部回购核销完毕。如城市商业银行发展速度加快，回购核销计划时间将会相应缩短。

（三）三重配套机制：从外部到内部的支持与约束

 齐齐哈尔市政府在出资、税收、分红等方面给予城市商业银行实质性的优惠政策，保证城市商业银行在2002年末完成了3.14亿元不良资产的成功剥离。由于这种剥离模式引入时间换空间的概念，在地方政府给予实质性资金政策支持的同时，或多或少地也存在着一定的技术处理成份，要实现不良资产剥离的全面、彻底成功，必须以城市商业银行长期赢利作为回购核销不良资产的根本保证。

 一是建立了地方政府兑现政策的长效机制。市政府建立了领导首问制，市长、主管副市长亲自抓城市商业银行不良资产剥离，组织协调财政、国资等有关部门落实资金、兑现政策，不仅重视剥离更重视成效，定期或不定期召集有关部门，听取各项优惠政策的落实与运作情况，切实帮助城市商业银行解决经营发展中的实际问题。

 二是建立了人民银行货币支持机制。借助中小金融机构再贷款的专项政策，人民银行齐齐哈尔市中心支行着力在外部环境上支持城市商业银行做强做大，积极争取和利用对城市商业银行再贷款，引导和督促城市商业稳健经营和提高赢利水平。2003年以来，已累计发放对城市商业银行发放中小金融机构专项再贷款4.5亿元，共为其增加900万元左右的利差收入，从根本上帮助加快城市商业银行发展步伐，确保其顺利完成不良资产回购任务。

 三是完善了城市商业银行内部约束机制。配合不良资产的剥离，城市商业银行进一步完善了法人治理结构，理顺了董事会、经营班子、监事会三方面的相互制约关系，实行高级管理人员年薪制，在车改、工资、奖金、津贴等方面，形成了正向激励机制。同时，以风险防范为重点，坚持正向激励与强化约束相统一，建立和完善了信贷客户授信管理体制，分清和落实贷款责任，有效控制新增贷款质量和效益。

（四）“双赢”局面的形成：支付处置成本的社会效益回报

经过两年来的实践证明，齐齐哈尔市城市商业银行剥离不良资产是成功的，收到了很好的效果，解决了城市商业银行金融风险居高不下的历史性难题，为壮大城市商业银行经营实力和发展后劲奠定了坚实基础，同时也加大了支持中小企业发展的力度。

一是化解了信贷风险，资产质量明显提高。2003年末，该行不良资产比率由剥离前的16.87%下降到3.76%，资本充足率由5.89%提高到13.29%，财政返还税金增加股本641万元。

二是化解了财务风险，赢利水平逐步提高。不良资产剥离后，彻底消除亏损7,752万元，2003年新增利息收入1,495万元，实现拨备前利润4,311万元，较上年增加2,280万元，回购核销不良资产后实现净利润2,445万元，成为全市利税大户企业之一。

三是化解了支付风险，经营实力不断增强。2003年末，该行各项存款达27.78亿元，各项贷款22.61亿元，分别较年初增长35.6%和41.5%。经营局面日益改善，呈现出低风险、高效益、快增长的强劲发展态势，为2005年城市商业银行实施信息披露奠定了坚实基础。

在不良资产得以有效处置、逐步迈入健康快速发展轨道的同时，城市商业银行信贷投放总量也不断增加，有力地支持了地方中小企业及私营经济的快速发展。据统计，2003年，该行累计发放各项贷款12.39亿元，重点满足了1,198户中小企业的有效信贷需求；全市中小企业及私营实现产值和缴税额分别为192.2亿元和6.9亿元，分别占GDP和地方税收总额的61.31%和49.28%。地方经济与金融逐步呈现出良性互动与协调发展的良好局面。

四、启示与结论

归纳、总结齐齐哈尔市政府采取时空转换方式成功处置城市商业银行不良资产的典型案例，我们可以得出如下几点启示与结论：

第一，基于地方政府管理地方经济的特殊职能，地方政府主导处置地方性金融机构风险存在三个内在逻辑，无论是责任、成本还是收益，都把地方政府推到了主导位置。地方政府处置地方金融风险的地位和作用具有不可推卸性和不可替代性。越是及早处置，越是有利于风险与损失的锁定，从而有效地约束道德风险和逆向选择。

第二，地方政府真正对地方金融机构风险处置负责，不与中央银行博弈，维护区域金融安全并不是一件很困难的事情。相反会形成合力，消除利益与职能上的磨擦，共同致力于维护地方金融稳定，不仅有利于眼前问题的解决，更有利于促进地方经济的长远发展。

第三，地方性金融机构的高额存量不良资产，使财力有限的地方政府在即期内难以承受巨大的风险处置成本。通过采取时空转换的方式，能够求得化解金融风险与缓解地方财政压力的统一。作为欠发达的地区，地方政府主导处置地方性金融机构风险，走“时空转换”的路子是现实的、可行的。

第四，从长远看，化解地方性金融风险的根本出路在于区域性金融运行环境的优化与金融机构内控机制的完善，同时也需要探索市场化的处置与化解模式，包括存款保险制度的建立。但在时空转换的不良资产的彻底处置、消化过程中，还需要不断完善金融企业法人治理结构，以及中央银行和金融监管当局辅之以资金与制度的双重支持，做到扶上马送一程。

第五，无论是制度创新还是技术创新，甚至是技术处理，只要能够有助于实际问题的解决，就值得提倡和借鉴。采取制度创新、技术处理和政策支持的不良资产剥离模式，有利于以较低的成本、长远的预期投入，解决即期内迫切需要“花钱买机制”的现实问题。

参 考 文 献

1、陶正芳等，《从控制权到所有权：地方股份制商业银行法人治理结构改革的逻辑》，《金融研究》（2004/4）；

2、《齐齐哈尔市金融机构人民币外汇信贷现金收支统计月报》（1999/12、2000/12、2001/12、2002/12、2003/12）。

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