一、省联社改革的难点问题

二、影响省联社改革路经的主要因素

三、对省联社未来改革的思考

内 容 摘 要

省联社作为当今我国农村金融体制改革下的中间产物，它一直是在农村信用社内部人控制与内部监督管理机制严重不足的前提下，作为一种外部强行纠正与约束机制出现的。未来的省联社改革模式选择主要取决于基层信用社发展情况、省政府的认识与历史包袱化解、协调地区之间发展差异等因素。取消省联社这种极端的情况难以出现，它的组织模式会因为各省农村金融资源状况而变化，在服务与管理两种职能之间摇摆。通过系统内机构之间在不同程度上的整合将是最理性与现实的选择，也可能是未来省联社改制的主流模式。当然，各种分歧与理解偏差也会使省联社改革模式充满诸多的不确定性。

广东省联社向何处去

当前，我国农村信用社改革已进入攻坚阶段。“改到深处是产权”，“改到深处是利益调整与再分配。”对于省联社改革，相关理论探讨与实践探索也较多，争论也很多。本文并不对这些观点进行评论，而主要着眼于对未来一段时间内省联社的改革提出一些个人的看法。

省联社改革的难点问题

笔者认为省联社改革最大难点在于各利益主体对改革诉求的差异。虽然理顺管理体制是所有主体共同的愿望，但在实现方式上存在差异，这种差异源于各主体从自身职能定位及由此对理想省联社模式理解的偏差。政府的同志认为，既然中央要求省政府承担风险责任，作为省级政府管理平台的省联社，其管理权力就不能受到过分限制和削弱；省联社的同志认为，辖内农村信用社的管理权力来自于政府授权，鉴于这样的管理体制和目前农村信用社自我管理能力普遍不足的现状，省联社的这种管理不能受到制约，在一定意义上还要进一步强化；银监局的同志认为，现阶段对农村信用社加强管理是必要的，但这种管理应当是一种行业管理，而不是行政化的人财物直接控制，同时应当加强和改进客观真理基层社的服务；基层法人社的同志认为，省联社应更多地注重服务，而不能将履职重点放在管理上。因各利益主体对省联社改革模式各有说法，各有所求，所以，一些有价值的工作一直难以启动。在深化改革试点阶段中已有的省联社改革实践也没有清晰地提供未来的改革方向。这其中主要包括重庆农村商业银行的成立与宁夏黄河农村商业银行金融控股模式的出现。人民银行对重庆农村商业银行所代表的“重庆模式”的公开质疑与反应是前所未见的，地处传统农业经济区的宁夏省联社在“不经意”中改制为金融控股公司同样让人感到不可思议。所以，省联社现在改革现状是各利益主体都无法有效地说服对方及没有占主导地位的声音，省联社应选择何种改革模式已陷入争论之中。

影响省联社改革路径的主要因素

农村信用社的的政策性定位。

胡锦涛主席在2007年就提出农村金融改革目标：多层次、广覆盖、可持续，这代表着中央政府对农村金融改革的期望。而农村信用社作为当今农村金融市场当之无愧的主力军，它承担着实现城乡统筹发展、缓和社会矛盾的社会责任，其未来的政策性定位将直接影响省联社改革模式选择。

省政府是省联社模式选择的最终决策者。

2003年国务院制订深化改革试点方案一大特色就是将农村信用社管理与风险处置权下放给省政府，中央不再承担最后“兜底”的责任并且明确不能将农村信用社管理权下放给省级以下的地方政府，这一立场至今未变，这也是农村信用社60多年改革历史总结得出的经验与教训。在信用社股东未充分发挥作为资本家应有的作用、存款保险制度与行业救助机制尚未建立、以国家信用作为隐性担保的情况下，省政府应是省联社改革模式选择的主导者。

省联社为什么存在？

从市场的角度来看，由省联社提供行业管理与服务有没有吸收力，是不是双赢呢？这个问题是省联社改革最关键的问题。事实上，它等同于这样一个基本问题：省联社为什么存在？江西省联社肖四如理事长认为省联社履职有三大权力来源：一是基于法人单位出于共同利益共同制定的《章程》基础上的自律性行业管理权，也就是为克服小法人规模与业务能力限制而产生的对清算、结算、人员培训、技术研发、资金调剂、沟通协调等内生性市场需求；二是基于省级政府管理并承担最终风险责任而由其依法授权的行政性行业管理权；三是基于中国特色社会主义体制下党在企业中发挥政治核心作用的组织性行业管理权。笔者完全赞同他这一说法与总结，第一种权力来源应是最稳定的。放眼全世界农村合作金融发展，因自身规模与服务能力限制，都有由基层信用社组成联盟性质的区域性上层组织，区别只是在于这个上层组织具备的管理与服务职能强弱程度不一。因此，从市场角度来说，行业服务（暂不提及行业管理）是不可或缺的，也就是说未来省联社无论改成什么样的模式，服务职能是不可替代的。所以从市场理性角度来说，取消省联社应不大可能会发生。第二种权力来源是由于当今省政府全面承担风险责任而产生的。第三种权力来源则是由我国政治体制所决定的。

农村信用社的特殊性。

农村信用社的特殊性体现在以下三个方面：一是地位特殊。农村信用社是农村金融市场服务、特别是涉农金融业务的主要提供者，涉农业务主要需求者也正是在当今缩小城乡差距、建设社会主义新农村背景下政府需要给予重点扶持的对象。二是经营状况特殊。主要体现为农村经济发展存在区域性差异（如广东的珠三角与非珠三角地区的差异；江苏的苏南与苏北的差异；北京、上海、深圳、重庆、天津等少数高度城乡一体化的地区与大量非沿海的以传统农业为主的地区的差异）。此外，全国农村信用社相比其他银行类金融机构在财务指标、资产质量方面仍存在差距，历史包袱依然很重且难以靠自身发展化解。三是营运模式特殊。因服务“三农”这一特殊对象，农村信用社改革处于两难的境地：一方面要求法人层级要下沉，缩短决策链，加快反应速度，充份发挥因地处本地在信息获取方面的优势，减少因信息不对称引发的金融风险；另一方面，在监管机构要求其具备“自主经营、自我约束、自我发展、自担风险”能力的情况下，农村信用社需要提高法人层级，做大规模，充分发挥规模经济的作用，提高防范风险的能力。

对省联社未来改革的思考

（一）未来的省联社应继续承担监督辖内机构支农服务的职能。

农村信用社因农而生，因农而立，鉴于它自身的核心竞争力，农村才是它的主要服务对象。所以，笔者认为，在未来一段时间内，农村信用社作为支农主力军的地位暂时不会发生太大变动，特别是在风险较大的涉农业务方面依然将发挥其他金融机构不可替代的作用。应看到，基层信用社出于监管机构要求具备“四有”能力的压力与商业化驱动，产生机会主义行为在所难免。而且农村信用社法人层级低，小法人众多，相关监管机构监管成本很高，如通过一个独立专业化监管机构来监管全省农村信用社的支农工作，将大大降低监管成本，而由省联社来行使这个职能将是水到渠成、成本较低的理性选择。

（二）未来的省联社改革选择将主要体现省政府的意图，历史包袱与困难联社发展的问题将是改革的重点。

在深化改革试点阶段，一个重要举措就是将农村信用社管理权下放给省政府，所以，按理来说，省政府才是省联社改革模式的最终选择者。然而，在现实中，因这种公共责任的虚化与近年农村信用社发展势头较好，大部分省政府对省联社改革并未提出实质性的明确的指示。相对而言，部分省政府较重视的省份，省联社改革推进速度较快。尽管各省的农村信用社存在千差万别，但对于所有承担着农村信用社管理与风险责任的省政府来说，它们都不得不面对以下三个问题：

1、农村信用社管理与风险处置权能不能进一步下放给地市级与县级政府？国务院在2003年制订深化改革试点方案时，已明确提出不能把农村信用社管理权下放给省级以下地方政府。但县（市）联社作为地方性金融机构，无论是在改制过程中，还是日常经营发展中都需要地方政府的支持与帮助，将管理权下放给地方政府，省级政府可以免责，从这个角度来说，省政府应具备这种冲动，而且一些省份已表现出这种苗头。然而，存在一个这样的矛盾：对于发展较好的县（市）信用社，当地政府愿意接纳它的管理权，而省政府可能不太愿意把自己手上的优质金融资源下放给当地政府；而对于发展较差的县（市）信用社，尽管省政府有冲动下放管理权给当地政府，但当地政府可能因较重的历史包袱而不愿意承接它的管理权，而且也不具备全面的风险管控能力。

2、有没有可能通过存款保险与信用社行业救助机制来卸下省政府承担的风险管理责任？关于存款保险制度的讨论已持续了10多年，但其至今仍未出台，难点在于是全额保险还是限额保险。鉴于中国现有收入水平较低、投资渠道不足与存款对社会的特殊稳定意义，全额保险将是较好的选择，但由此引发的道德风险不容勿视，效果与现在以国家信用为基础的隐性存款保险制度差别不大。而且对于农村信用社来说，实施存款保险反而会加重经营负担。如根据风险程度大小确定保险费率，一些欠发达地区的农村信用社将不堪重负。如果以省为基本单位，建立效仿西方发达国家的成熟的农村合作金融行业救助机制，省政府除了需要注入一定的前期扶持资金之外，最难解决的问题在于说服与协调各风险程度差异不一的县（市）联社，同意建立共同行业救助机制。例如，成熟的农村合作金融行业救助机制普遍采用一种相互联保制，即所有系统内的农村合作金融机构以自有资产为系统内其他机构的债务承担有限责任，但在当今我国信用水平普遍不高的情况下，个人联保贷款尚难以发展，更何况独立法人机构之间的债务联保。所以，目前省政府以国家信用作为农村信用社隐性存款保险制度的安排将会延续一段时间，显性的存款保险制度无法在短时间内建立。

3、省政府如何解决农村信用社存量包袱问题，让它具备正常的“造血”功能？从财务角度来审视农村信用社改革，核心问题应是“谁来为巨量历史包袱埋单”，也就是“钱从哪里来”的问题。从现在农村信用社改革实践情况与认知来看，主要有以下七条路径：一是中央政府注资（如深化改革试点阶段发行一千多亿元专项票据）；二是省级政府注资（如深化改革试点阶段省级政府拿出分红补贴与建立风险准备基金等）；三是各级地方政府注资（如捐赠优质资产、现金、帮助清收不良资产等）；四是农村信用社股东注资或引入战略投资者与自然股东（如溢价发行）；五是农村信用社自身努力改善经营、增加积累（如搞好内部经营管理，提高经营效益）；六是提前透支国家税费优惠政策（如以透支未来信用社所得税与营业税收益，比如路桥贷款等）；七是农村信用社机构之间整合（如将法人层级做高，发挥规模经济与范围经济效应）。从理论和现实角度来看，最后一条路径即通过农村信用社之间内部整合来解决历史问题、实现整体发展是较为理想的方法，不需要外部大量注入资金，用内部资源来解决问题，成本最低、问题最少。然而，在实际操作过程中存在合并动力不足的问题，需要政府行政权力做推手，而且兼并重组各方因资产质量与发展状况的差异会产生较大离心力。

所以，发展较好、整体发展均衡的省份的省联社改革模式选择自由度很大，而历史包袱较重、发展不均衡的省份的省联社改革模式有其特定的历史含义，它的改革模式选择需要更为慎重，应突出机构之间整合的作用。而且，客观来说，农村信用社改革问题“难”是“难”在历史包袱较重的省份、“难”在困难信用社。在未来一段时间内，那些历史包袱较重的省份，如河南、河北、湖南、湖北、辽宁、广东等，还有整体较好但发展不平衡的省份，如江苏、山东等，省政府可能无法卸下已压在它身上的信用社包袱问题，如何解决困难信用社发展问题就会是省联社不得不考虑的问题。这个问题的解决直接决定省联社改革模式的选择。如在困难农村信用社难以退市的假设前提下，省政府最理性的选择应是通过农村信用社机构之间不同程度的整合来实现农村信用社改革发展目标。如选择这种改革模式，则省联社作为已存在的省政府履职平台，就充当整全过程的中介组织的角色。

（三）未来省联社存在基础不会有太大变化，但与股东治理冲突问题不容忽视。

应看到，省联社存在的合法基础就是代表省政府全面履行管理职责的平台，在辖内农村信用社自我管理与约束能力不足的前提下，省联社是一种外部强行纠错的力量，而且是中国特有的党政制度安排的结果。因此，首先在未来的一段时间内，省联社提供行业服务职能是不可或缺的，因为基层联社小法人的先天劣势无法根除。其次省政府作为管理与风险处置者和角色依然不会有太大变化。只要省政府依然是农村信用社潜在最后“埋单”人，它必定保留在省级层面上它的代表机构必要的管理权威性，这也是它的理性选择。最后农村信用社系统党委的问题涉及到政治体制问题，不好做预测，然而即使当今已上市的国有大型商业银行，系统党委的作用依然是关键因素。所以，综合来看，省联社的存在基础在未来不会有太大变化，但无法回避的一个现实问题就是已改革的农村商业银行股东治理与省联社的行业管理与服务职能存在着明显的冲突，也给省联社行业管理提出合规性的难题。

农村信用社的特殊性决定未来省联社改革的关键在于职能的调整。

未来的农村信用社改革最重要的问题之一是：在农村信用社实现良性发展的过程中，省联社应充当什么角色，发挥什么样的职能作用。从我国农村信用社发展历史来看，自它成立以来，就一直存在行使行业管理与服务职能的管理机构，只是这个“婆婆”一直在变动：从成立之初的农业银行管理，随后随农业银行并入人民银行管理，后又下放到人民公社管理，改革开放之后，由农业银行管理，行社分家之后由人民银行代管及随后归农金改办管理，后又转给从人民银行分离出来的银监部门的信用合作管理办公室，省联社成立之后，又由省联社代表省政府全面履行农村信用社的行业管理与服务职能。回过头来看深化改革试点方案，在当时的发展背景下，方案的科学性还是不容质疑的。但从现在看来，它还是存在一定局限性，即没有对以省联社与基层联社关系为内容的管理体制改革影响作充分的思考，对管理体制改革与基层联社产权改革之间的相互影响力没有引起足够的重视，因为省联社改革与基层联社产权制度改革是不可以分离的，它们互为表里。只有理顺省联社与基层联社的关系，才有可能实现基层联社产权制度的顺利全面推进，实现经营机制的转换，真正达到“花钱买机制”的目标。过去60多年的发展历史，对于农村信用社改革的争论过多地停留在是股份制还是合作制上，事实上，找到一个与基层社发展目标与利益一致的好“婆婆”或者“服务员”才是农村信用社改革的出发点。所以结论是，从农村信用社的特殊性与农村金融的政策性角度来看，取消省联社的改革可能性不大，省联社职能将在管理与服务两项职能中做出选择。

（五）农村信用社改革各利益主体的分歧对省联社改革模式选择所产生的作用难以预计，从而使省联社未来走向充满不确定性。

本文未将各改革利益主体纳入影响省联社改革模式的决定因素，原因在于它具有极高的不确定性，而并非它的作用力不明显。从现在省联社改革实际情况来说，它似乎成为当今决定省联社改革走向最重要的因素，建立良好外部改革环境依然是省联社改革的关键。然而，综观农村信用社各利益主体对省联社改革的分歧，无非是从自身工作与利益角度而引发的，如人民银行对“保持县域独立法人地位”意见的执着、还有银监部门对省联社由管理转向服务职能的强调、省联社强调保持行业管理的一定权威的必要性、基层社对省联社服务职能的偏好等。所以，各利益主体对未来省联社改革的分歧将继续存在，让各利益主体自由平等对话有助于揭示并最终寻找到省联社未来改革的理想模式，这种分歧将有良性作用。然而，人的认识总是有限的，平等对话在我国的国情下操作起来难度不小，因而各利益主体对省联社改革认知偏差的影响作用是无法预测的。

四、结语

第一，辖内农村信用社发展状况决定未来省联社模式的选择。当基层信用社发展较好的时候，省联社的作用与地位相对较为尴尬，因为当基层联社自我管理能力较强、约束激励机制较健全的时候，省联社作为一种外部监督管理力量就显有点“多余”，所以现在有些发展较好的农村商业银行与省联社之间的紧张关系就不难理解。同时，当基层信用社发展较好时，可以掩盖内部管理与约束机制方面的不足，省联社行业管理与服务职能作用也难以凸现。从省政府的角度来看，维系在它的身上的农村信用社无限风险责任因其公共性与隐蔽性，当辖内农村信用社发展较好的时候，是难以感觉其存在的，只有当发生重大金融风险事件，需要省政府动用相关金融资源与行政力量的时候，省政府才可能深刻领会到这种责任所在，将会认识到必须对农村信用社发展做合理的整体规划设计，加强省联社职能，尽力降低无限责任风险。所以，综合来看，当宏观经济发展处于高增长阶段，农村信用社发展较好的时候，对省联社改革模式分歧就会越大、省联社改革必定趋向强调服务职能，甚至对其存在合理性都可能会提出质疑。当经济处于回落时期，农村信用社发展经营下滑、甚至出现重大风险的时候，对省联社改革模式分歧就会越小、省联社管理职能作用会突出，其存在基础就会越来越牢固。回头来看近年来我国农村信用社发展情况，这一轮长周期的经济高速增长、政府相关扶持与资产价格大幅上扬等外部力量应是农村信用社经营出现根本性好转的主导力量，内部经营机制还无法实现根本性完善，诸如困难联社如何集体解困等问题还没有解决，历史包袱如何化解的长效机制还没有建立，而且随着农村金融市场准入放开，农村信用社中已有的盈利性较好的业务将会遇到强有力的竞争。如果宏观经济出现长时间回落，农村信用社金融风险将可能会重现。

第二，未来省联社改革模式应体现省政府的改革意图。尽管现在省联社改革由国务院代表的中央政府，还有银监会、人民银行等国家监管机构强力推动，甚至按法理来说应由基层社股东来推动，然而，在当今省政府是农村信用社管理与风险处置最后责任人的前提下，尽管存在省联社改革目标多元化冲突，但省联社改革模式应体现省政府的意图与利益。

第三，整体发展均衡与水平较高的省联社改革模式更有弹性，更具不确定性。与此对应的，发展不均衡与历史包袱较重的省联社改革可选择模式并不多，调整空间并不大。当然，这还取决于中央政府是否进行注资、经济发展的周期、地方政府扶持的愿望与高层领导的意见等变数。

总之，省联社作为当今我国农村金融体制改革下的中间产物，它一直是在农村信用社内部人控制与内部监督管理机制严重不足的前提下，作为一种外部强行纠正与约束机制出现的。未来的省联社改革模式选择主要取决于基层信用社发展情况、省政府的认识与历史包袱化解、协调地区之间发展差异等因素。取消省联社这种极端的情况难以出现，它的组织模式会因为各省农村金融资源状况而变化，在服务与管理两种职能之间摇摆。通过系统内机构之间在不同程度上的整合将是最理性与现实的选择，也可能是未来省联社改制的主流模式。当然，各种分歧与理解偏差也会使省联社改革模式充满诸多的不确定性。

参 考 文 献

1、蒋定之，探寻农村信用社改革发展之路。中国金融，2008，（19）。

2、肖四如，农信社改革发展若干问题探讨。银行家，2007，（6）。

3、蒋定之，坚定不移推进银行业改革，努力营造银行业发展的良好环境。第四届中国金融改革高层论坛，2008。

4、2010年农村中小金融机构监管工作会议。2010。

5、张宇哲，农信社改革新关口。财经，2009，（10）。

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