目 录 

一、 农村信用社在农村金融体系中地位…… 4

二、农村信用社内控建设现状………………… 6

三、农村信用社内控建设对策………………… 9

（一）从多方面来加强农村信用社内控建设… 9

（二）抓好内控落实,有效控制风险………… 12

四、对农村信用社内控建设的个人意见 …… 13

内 容 摘 要

当前，金融市场竞争日益激烈，农村信用社改革不断深化，农村信用社面临一个复杂的经营环境，农村信用社迫切需要认真审视自己的内部控制制度，并不断加强内部控制制度建设，抵御和防范、化解各种金融风险。本文从分析农村信用社在农村地区的金融地位入手，分析农村信用社所面临的风险，分析目前农村信用社内控制度现状及存在缺陷，并从优化环境建设、完善内控措施、提高内控水平等方面提出了自己的看法，以加强对农村信用社的风险控制，保证农村信用社业务又好又快发展。

关键词：农村信用社　内部控制　内部管理 

农村信用社内部控制现状及对策研究

农村信用社是农民、农村工商户和各类经济组织入股、社员民主管理、主要为入股社员服务的合作金融组织。按照国务院出台的《深化农村信用社改革试点方案》提出的“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，对农村信用社的监管将按照“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的监督管理体制。国家对农村信用社的新政策给农村信用社带来了新的机遇，带来了很多新的东西，包括法人治理结构改革、股权改革等等，同时对农村信用社的内控制度建设提出了更高、更严格的要求，也带来了内控监督管理的新难点、新矛盾。

农村信用社的内部控制制度是农村信用社的一种自律行为，是农村信用社的内部为完成既定的发展目标和防范风险，所制定的进行风险控制、制度管理和相互制约的方法、措施和程序，良好和有效率的内部控制制度是农村信用社达到既定的目标和维持良好的财务状况的基础，是农村信用社自我管理的强有力保障。现在大部分的农村信用社没能根据自身的特点构建一套科学有效的制度体系，难以适应合作金融及现代金融制度的需求。建立和完善信用社内控体系，促进信用社管理精细化、科学化、制度规范化、经营法制化，是信用社当前和今后一项十分重要的工作任务，是农村信用社改革者们首要面临和解决的问题，是农村信用社又好又快发展的重要保证。可见，加快农村信用社内控建设步伐势在必行。 一、农村信用社在农村金融体系中地位。

农村信用社是为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构，是我国现有广大农村金融的主力军，是“支持三农、服务县域经济”的最主要力量。根据银监会统计数据，截至2008年底，全国农村信用社资产总额跨越7万亿元，占全国银行业金融机构资产总额的11.11％；各项贷款3.5万亿元，占全国银行业金融机构资产总额的11.65％；存款余额5万亿元；所有者权益3405亿元。涉农贷款余额2.45万亿元，占整个银行业金融机构涉农贷款35％，涉农贷款余额比上年增长的17％，农户贷款余额比上年增长14.8％，涉农贷款、农业贷款、农户贷款均居银行业首位。从统计数据看，农村信用社作为社区性地方金融机构，已经是农村金融的主力军，是联系农民的金融纽带，在支持农村经济结构调整，帮助农民增加收入，促进城乡经济协调发展等方面起到了重要作用。

长期以来，农村信用社以服务“三农”为己任，在支持农业、农民、农村经济发展中发挥了重要作用。特别是1999年以来，为适应我国农业和农村经济发展新阶段的需要，农村信用社积极开办农户小额信用贷款和联保贷款，大力推广信用农户、信用村镇等评定活动，大大简化农民贷款的手续，方便了农民贷款，使农民的贷款面有了很大的提高，困扰多年的农民贷款难问题有了一定程度的缓解。至2008年末，全国有3万多家农村信用社开办了农户小额贷款，占机构数的96％。近年来，随着我国金融体制改革的不断深入，商业银行大量撤出在农村的金融机构，农村信用社为“三农”服务的任务更加艰巨，作用更加凸显，在新农村建设中有不可替代的作用。

作者再以2008年底所在地金融业数据为例，再分析安县农村信用社在当地支持县域经济、支持“三农”等方面的地位与作用。

安县农村信用合作联社原来是一家由20家信用社及1个营业部组成的信用联社，2006年组建统一法人，下辖20个信用分社和一个营业部，现有在职职工247人。截止2008年末，全辖存款余额215802万元，贷款余额147535万元，分别占当地金融机构总存款余额和总贷款余额的27.63%和61.60%，2008年，全辖实现营业总收入11778万元，在农村地区，农村信用社的市场占有率达到60%左右，可以说是名符其实的农村金融的主力军，是联系农民的金融纽带。

其一、农村信用社为县域经济发展提供了强有力的金融支持。到2008年底，全县农村信用社各项贷款余额147535万元,占全县各金融机构贷款余额239498万元的61.60%，比工、农、中、建四家国有商业银行贷款余额的总91963万元还多55572万元。农村信用社已真正成为支持县域经济发展的金融主体和资金投放的主渠道。

其二、农村信用社在农村经济发展中充分发挥了金融主力军作用。目前，全县95%以上的农业贷款、75%的乡镇企业贷款均是农村信用社投放的。特别是近年来，农村信用社围绕推进农业产业化，调整信贷投向和投量，为培育农村经济新的增长点提供了强有力的金融服务，发挥了极其重要的作用。

其三、农村信用社已成为农业发展的坚强后盾。一是大力支持了全县基础农业发展。全县信用社每年累计投放春耕、秋种秋播专项贷款1亿元以上，以小额多户的形式，确保了全县10万多农户购买种子、化肥、农膜、农药等资金需要。二是支持了农产品基地建设。农村信用社共累计发放贷款3.5亿元，扶持发展粮、油、林、果、菜、猪等特色基地50多处。三是扶持和发展了一大批种养专业大户。全县信用社共扶持不同规模的种养户6000多户，其中年产值在100万元以上的大户65户，10万元以上的200多户。

二、农村信用社内控建设现状。

1、信用社内部控制不成体系。长期以来，信用社片面强调改革组织结构的重要性，忽视了内控的跟进和强化，使得信用社的改革同微观治理机制相脱离。没能从信用社的实际情况出发建立连续的内部控制，只是零星的转嫁一些商业银行的内部控制制度，导致信用社内部控制存在许多盲点和与实际不相协调。

2、内控环境不理想。通过深化改革，法人治理结构取得初步成效，但法人治理在机制上尚需完善，没有真正建立起良好的农村合作金融内控体系，人力资源在配置方式上不能适应内部控制职责分离的要求，没有形成内控机制的“软性约束”机制，尚未形成包括管理理念、职业道德、组织机构、权责分配体系和人力资源等内容的内控文化。

3、制度设计不到位。目前农村信用社在内部控制制度建设上相对落后，缺乏有效内部控制标准和规范的控制程序，甚至与业务发展不匹配，对新开办的业务种类，没有对应的内控制度及时跟进。其新业务的风险“死角”“盲区”随处可见。

4、制度执行不到位。信用社过度追求利润最大化，导致重业务发展，轻内部管理。以数字论英雄，重发展，轻管理；重视短期效益，轻风险防范。个别人还认为内控管理为发展业务的绊脚石，对内部控制制度执行采取回避甚至抵制的态度，制度执行不力，令行不执、管控不严为普遍现象。部分员工依法合规经营意识不强，岗位制约、事中监督、事后检查等必须的内控措施难以具体落实。

5、贷委员会成员组成不合理。《商业银行内部控制指引》第三十四条规定“行长不得担任审贷委员会的成员” 这是目前商业银行与国际惯例接轨的通行做法。其主要目的是防止部分行长利用其特殊的身分对授信审议民主决策机制进行直接干预，出现一票同意的现象。然而这种现象在部分信用社比较常见。信用社的法人代表直接参与审贷委员会，成为审贷委员会成员。由于各种利益关系的存在，造成其它成员不能发表对贷款的真实意见，或者法人代表诱导审贷委员会成员接受其个人观点，使贷款集体审批变成了个人说了算。

6、存在控制断层的问题。 “企业由四种经济主体所组成，即所有者、经营者、管理者和普通员工，这四种经济主体都有各自的目标，并且都有各自的可控制因素，所以企业内部控制体系也就由这四个层次组成”。然而信用社的内部控制建设多集中于以普通员工为主体的内控建设，而其它主体的内控制建设没有得到有效的跟进和调整，出现控制盲点和控制手段落后、经营者的道德风险难以控制以及存在控下不控上等问题

7、帐务电子处理系统没给审计留下接口。长期以来，信用社在实施业务电算化过程中，只重视“计算机如何完成任务”方面的程序设计，而对计算机完成任务过程中，有关部门如何检查程序本身的运行等方面的程序没有给予足够重视，开发出来的软件往往没有给审计留下接口，使审计人员无法对计算机完成任务中的数据流向过程进行有效监督，审计人员的检查活动只能是事后监督，对事中隐藏的风险不能得到及时有效的控制。在帐务电子处理系统中留下审计接口的目的是使审计人员能够随时随地对在帐务系统中流动着的数据信息进行实时检查和审计，做到既要检查数据的来源和结果，也要检查数据的流动轨迹。

8、部分新产品业务操作流程过长，导致风险不易控制。随着业务品种的增加，内部控制环节的也会相应增多，增加的每一个环节都有可能是风险发生源。比如农户小额信用贷款，虽然在一定程度上缓解了农民贷款难的问题，但是由于控制环节过多，链条过长，不仅使农民贷款手续复杂，而且贷款风险控制困难，一旦贷款的某一个环节出了问题，贷款的风险就有可能加大。

形成以上现状的原因是多方面的，但主要还是农村信用社的法人治理结构不完善；人力资源配置存在缺陷；产权归属不清，所有者缺位；内部控制措施落实困难等问题长期得不到解决，致使农村信用社激励机制，约束机制不强；阻碍农村信用社的可持续发展。

三、农村信用社内控建设对策。

农村信用社的内控制度，是为实现经营目标，通过制定和实施一系列制度、程序和方法，对风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态过程和机制。它以保护广大存款人利益为中心，要做到确保国家法律规定和农村信用社内部规章制度的贯彻执行；确保农村信用社发展战略和经营目标的全面实施和充分实现；确保风险管理体系的有效性；确保业务记录、财务信息和其他管理信息的及时、真实和完整，最终取得企业价值的最大化目的。针对农村信用社内控建设现状特提出如下对策

（一）从多方面来加强农村信用社内控建设。

1、优化控制环境。

“制度环境是制度变迁理论模型的外生变量，制度环境对制度的实施机制有着重大的影响。制度首先指制度环境，其次是指制度安排。”制度环境的重构对信用社内部控制制度的制订、内控机制的运转以及信用社各项业务目标的实现有重大意义。

①完善信用社法人治理结构，再造内部控制之本。“社会政治运行的一个重要原理是分权制衡，任何权力都有必要制约，没有制约的权力必然导致滥用权力，从而导致腐败。”这一原理应用到完善信用社法人治理结构也同样生效。完善治理结构是构造一个能形成相互制约的组织治理框架，该框架足以保证经营者的行为能受到所有者的监控；对信用社主任的约束应是财务及资产质量结果和经营过程监控的统一；在产权清晰的前提下，可以借鉴股份制企业建立现代企业制度模式形成有效的董事会、监事会、经营者三权分离的架构，董事会中设立由独立董事组成的审计委员会，独立董事的聘任和薪金由股东大会决定，信用社内审机构对审计委员会负责。建议在新一轮的改革中，取消股权设置中的同股不同权的设置，允许合作银行出现几个大股东，不要害怕一股独大，建立真正的现代企业制度。

在这里，又要说一下当前的改革了。从目前情况看，各省都选择了省联社作为省政府管理农村信用社的载体和平台，这种模式组建速度快、行政影响力大，管理力度强，但是其不足之处也显而易见。最简单的，省联社的资本金是各县联社募集的，这无论在理论上还是从实践上都难以自圆其说。按照目前的运行模式，实际是县联社拿钱组建一个机构再请求这个机构来管理自己，这从逻辑上无法成立，如果是股东因为其出资而拥有权利，那么对省联社拥有所有权的县联社不但不应该接受其管理反而应该对省联社拥有管理权。再者，如果省联社作为农村信用社的行业监管部门，那银监会又要用来干嘛？说穿了，这还是以前各乡镇信用社与县联社的关系，农村信用社的改革搞得轰轰烈烈，但最终只走到了门口，却始终没迈出这个门槛。

②建立一批具有竞争观念、风险观念、责任观念的经营者队伍。包括建立资格与类级制度：资格资历制度、考试制度、类级制度、晋升降级制度、注册吊销制度、培训制度等，真正做到择优上岗，有序流动、合理配制；建立年薪、股权制度，将经营者的个人利益与信用社的经营实效紧密联合起来。

③信用社人力资源配置必须转变观念。当内控风险与经营效益发生冲突时，要突出安全第一原则，以此降低经营风险；对绩劣网点要根据实际情况坚决进行撤、并、迁，对业务素质差的员工坚决淘汰，要明白我们是办企业，不是开福利院，没什么可照顾的。确保信用社各项业务风险控制点有人管，有人负责。

④启动“人心工程”：要把好教育关，重视员工的教育和风险教育，引导员工自觉抵制畸形物质欲望的侵入和渗透；把好人事关，包括人员控制关，人员监察关；关心帮助培育人，应加强员工的沟通，尽量地为员工排忧解难，满足员工的一些正常合理要求，努力改善工作环境条件和各级生活福利待遇，搞好精神文明建设，营造团结和谐气氛，使员工真正感到集体的温暖和力量，珍惜已有的一切，不愿去干各类违法违规的事情，形成自律自控的良好行为规范。

2、完善控制措施。

①健全内控机制应坚持的原则：相互牵制原则（一项完整的业务活动，必须分配给具有互相制约关系的两个或两个以上的职位，分别完成）、协调配合原则（为避免扯皮、脱节、内耗，保证经营活动的连续性和有效性，各部门或人员必须相互配合，各岗位必须协调同步，各项业务程序和办理手续需要紧密对接）、程式定位原则（应根据各岗位业务性质和人员要求，相应地赋予作业任务和职责权限，规定操作规程和处理手续，明确纪律规则和检查标准，使职、权、利相结合）、成本效益原则（力争以最小的控制成本取得最大的控制效果）、整体结构原则（必须包括控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督与纠正五项要素）。

②构建内部控制总体框架。完善授信内部控制、资金业务的内部控制、存款及柜台业务的内部控制、中间业务的内部控制、会计的内部控制、计算机信息系统的内部控制、内部控制的监督与纠正等内容。在每个框架下理出具体的业务工作流程，流程中的每个岗位固定、责任固定，以实现岗位、工序间的相互制约，并建立内部控制三道防线，即：第一道防线，风险的事前防范；第二道防线，风险的事中防线；第三道防线，风险的事后监督。

③不断修订各项内控制度。有的内控制度可能在某一时点是适应的，可实行的，但到了新的时点虽仍可适用，却与现实性不尽适应或带有明显滞后性、执行效果明显下降，这就需要在紧跟形势，把握政策精神的情况下对原有的规章制度作进一步调整、完善，使其具有时效性和可操作性。

④加强对金融产品和金融电子化内部控制研究，在合理的成本的基础上大力发展预防性控制和计算机程序的硬约束，减少犯罪和犯错误的机会。

⑤完善审贷委员会制度。信用社主任不得担任审贷委员会成员。可以实行信用社主任一票否决制，但不能实行一票同意制。  （二）抓好内控落实，有效控制风险。

做好内控工作的关键是做到有章必循、违章必究、执法必严、令行禁止、决不迁就姑息、不搞下不为例。要突出四个控制重点：关键人（基层信用社的负责人，要害岗位从业人员）；关键部门（贷款审批、财务开支、人事安排、营业柜台、金库守卫等）；关键物件（现金、枪支、钥匙、印章、重要空白凭证）；关键工作环节（交接手续、审批程序、电脑操作口令、存取手续和票据清算环节等）。抓住了重点就抓住了要害。抓住这些风险多发点，风险就能得到有效控制。

在内控落实中，稽核部门应具有独立性、超脱性、权威性和统一性，联社不但要从工作部署上予以明确，而且要从体制、职权、人员配备和管理机制上予以保证，从而树立稽核工作的权威，减少各方面的行政干预和人为因素的影响。

联社领导要首先自律，要不搞领导拍板，不搞个别照顾，没有特殊原因。稽核结果要公开、公正、透明，稽核处罚要到位，这样，稽核部门才能树立权威性，工作才能有效率。

四、对农村信用社内控建设的个人意见。

第一点，鉴于农村信用社的法人治理结构问题未能解决，要如何的建立一个十分有效的内控机制，于目前是较困难的。

第二，农村信用社的内控制度建设，在制度设计上可以做到健全有效，但在执行上必须要有外力监管。

第三，农村金融业作为一个关系国计民生的特殊行业，国家除了制订统一政策外,应兼顾地区间发展上的不平衡和经济上的差异；以提升内控制度执行力。

综上所述，农村信用社的内控制度建设，是确保国家法律法规和信用社内部各项制度的贯彻执行；确保农村信用社发展战略和经营目标的全面实施和充分实现；确保风险管理体系的有效性；确保业务记录、财务信息和其他管理信息的及时、真实和完整，最终取得企业价值的最大化目的；建立和完善信用社内控体系，促进信用社管理精细化、科学化、制度规范化、经营法制化，是信用社当前和今后一项十分重要的工作。

参 考 文 献

1．方见，《农村信用社内部控制对策》，《浙江农村金融》2001年第7期。

2．蒋玲英，《我国商业银行内部控制原则与制度设计》，《中国金融网资源总库》2004年03月。

3．姚世新：《执行力：构筑内部防控的坚固防线》，《中国农村信用合作》2008年第7期。

4. 何问陶，蒋海：《农村信用社产权制度改革与组织制度选择》，《金融研究》２０００年第１１期。 5. 史建平，周素彦：《农村信用社产权制度改革、理论、绩效与出路》，《中央财经大学学报》２００４年第１期。

6. 董佳宇：《农村信用社管理体制缺陷及改革思路》，《经济工作》２

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