一、当前农村信用社内控机制存在的主要问题

（—）、机制建设不到位，内控体系存在缺陷------------------------3

（二）、制度落实不到位，执行中存在偏差---------------------------4

（三）、监督检查不到位，内审工作流于形式------------------------5

（四）、人事管理不到位，人员素质亟待提高------------------------6

二、内控机制存在问题的成因分析

（一）、农村信用社产权不明晰，所有者缺位，管理体制改革滞后-------6

（二）、思想认识不到位，认识上存在误区---------------------------7

（三）、缺乏对决策层的约束监督---------------------------------------8

（四）、职能部门之间、岗位之间缺乏必要的制约和监督机制---8

（五）、人员素质参差不齐，潜在一定的道德风险------------------9

三、建立健全内部控制机制的对策

（一）、建立有效的法人治理结构，完善决策管理机制-----------9

（二）、坚持“内控优先”，加强人本管理----------------------------9

（三）、健全制度，强化管理，构建完善的内控制度-------------10

（四）、设立岗位自控、部门互控和稽核再监督的三道内控防线--11

（五）、加强稽核，全面规范，促进内控机制不断完善-----------11

（六）、扩大内控概念外延，建立完善的内控体系-----------------12

（七）、进一步改善农村信用社内部控制的外部环境--------------13

参考文献--------------------------------------------------------------------14

【内容摘要】内部控制是金融机构为实现经营目标，通过制订和实施一系列制度、程度和方法，对风险进行事前防范、事中控制和事后评价的动态过程和机制。完善的内控机制是衡量企业经营水平的重要标志。作为当前正处于体制改革过程中的农村信用社，由于管理体制不顺，以及农村信用社作为独立小法人机构对业务风险化解与内控制度制订、制约上的不足，直接导致了内部控制的相对弱化。农村信用社内控机制的建立应贯穿于农村信用社经营和管理的全过程，任何一个风险环境的疏漏都可能给农村信用社经营管理带来隐患和直接损失。本文将从当前农村信用社内控机制存在的主要问题入手，分析形成的原因，提出解决问题的对策。

【关键词】农村信用社 内控建设

农村信用社内控机制建设的思考

一、当前农村信用社内控机制存在的主要问题

（—）、机制建设不到位，内控体系存在缺陷

在市场经济条件下，每个金融机构要在经营过程中取得良好的经济效益，就必须建立一套科学完整、行之有效的规章制度。然而，当前农村信用社和联社内控制度还未形成权责分明、平衡制约、规章健全、运作有序的体系。其表现在于：一是制度过滥。长期计划经济条件下的思维模式，片面地把内控制度理解为规章制度，将内控制度分散为各项管理制度，而且政出多门，无统一性、规范性，对同一种经营行为，不同的规章要求不同，甚至相互矛盾、抵触，导致执行部门无所适从。二是制度滞后。一方面是制度泛滥，另一方面是制度短缺不足。严格地说是制度建设的滞后性，滞后于新业务和体制改革的发展，尤其在新业务开拓、新功能应用、新机构增设过程中，没能很好贯彻“内控优先”的原则增加相应的管理制度，一些新生风险点未能得到有效控制，已不适应新金融形势的要求。三是制度不系统。目前不少农村信用社在内控制度建设中重此轻彼，各取所需，缺乏系统性，影响了内控制度整体作用的发挥。从业务的自身监督来看，缺乏完备的与业务开展相配套的跟踪监督和检查，内部约束机制不健全，导致各项检查流于形式。四是信息不畅。农村信用社内部自上而下畅通的信息渠道是政策制度得以贯彻执行的重要保障，而目前由于信息传达与交流渠道不够畅通，基层员工不能及时掌握新的制度和规定，决策者难以及时了解业务工作中的问题和不符合行为准则的现象，直接影响相关制度规章的重新修订和补充。法规泛滥和不足都会使农村信用社无法应对难以预料的风险和灾难，法规的缺陷和滞后将直接导致农村信用社发展效率低下和后劲不足。

（二）、制度落实不到位，执行中存在偏差

1、有章不循，违章操作，制度不落实

制度是对业务处理过程做出的硬性规定，制度的执行和落实是防范风险的根本保障。目前农村信用社有章不循、违规操作、执法不严的现象普遍存在，许多基层信用社业务的管理者和操作者执行制度图省事，工作起来凭经验，欺上瞒下，流于形式。由于人为减少控制点作业和逆控制操作，以致信用社内部控制机制变形，失去了应有的纲性。一是会计、出纳、信贷等操作岗上，对业务印章、密押以及有价单证和重要空白凭证及临柜人员的管理等规定在形式上是硬的，但在实际执行中往往由于岗位缺员或个人素质等因素的制约而没有照章严格执行，结果诱发了经济案件；在信贷操作岗位上，项目评估、审贷分离不可谓不是好制度，但也往往因管理岗的人员缺位，职责游离，使监督制度本身形同虚设。

2、违章不究，制度执行不到位

由于体制不顺，力量不强，职能监督岗位作用不力，导致制度执行的有效性乏力。职能监督岗包括稽核、纪检、监察部门的再监督。这些监督在农村信用社内部控制体系中称为法制性控制，它是以国家法规和金融规章制度为准绳的，因而不仅其地位不容忽视，而且应具有相对独立性和权威性。但现实情况是只向上级行职能部门负责，再监督实际上陷入了一种自己监督自己的怪圈，即使检查出违规违章问题，往往也不了了之或过得去就行，弱化了内部控制的作用。结果，稽核部门查出的问题，如果是联社班子或领导个人的，自然不能也不敢曝光，如果是下属人员的，也怕影响政绩联社主任脸上无光，最终仍是“大事化小，小事化了”。审计难、上报难、处理难的“三难”问题没有得到根本性解决。

（三）、监督检查不到位，内审工作流于形式

金融机构设立顺序递进的“三道防线”是内控制度的基本要求。尽管多数信用社都按规定建立了“三道防线”，但防线的防御作用并未得到真正发挥，尤其是作为第三道防线的内部监督部门。一是稽核力量不足。由于管理体制等多方面原因，农村信用社内部审计稽核成立较晚，人员配备不足，不但信用社基本上没有配备，县联社也未按规定配足人员，稽核力量薄弱，检查的广度、深度不够，导致“检查面上的多，深入追究的少；应付上级任务的多，认真自查自纠的少；查过即完成的多，回头跟踪的少”。二是人员素质差。三线稽核人员长期脱离一线工作，对基础业务知识掌握不深不细，对金融创新产品缺乏必要的了解，加上缺乏经常性的新业务、新知识培训，其整体素质只能适应违规性检查，事后察觉性控制，而事前预测、事中预警能力有限，开展管理稽核、效益稽核，还显得力不从心，不能抓住关键，选准最佳切入点，稽核检查往往侧重表面问题的纠改，潜在的经营风险等深层次问题难以发现，稽核效果不尽如人意。三是内部监督检查缺乏“三性”，即缺乏工作上的超脱性，检查上的独立性，报告上的自主性。由于是内部检查，有统一的领导，统一的利益，查出的问题能压则压，能瞒则瞒，很难及时上报到高一级的管理者，而碍于情面很少对违规人员依法惩处，极大地削弱地内部检查的警示作用。四是检查手段落后。现行的内部检查基本上靠手工方法来进行相关信息资料的汇总分析和比较鉴别，分析测评往往就“数字论数字”，事前防范不足，事后查办居多，缺乏前瞻性。由于没有先进的监督手段，现场审计和非现场审计相互脱节，结果导致稽核目标难以实现。

（四）、人事管理不到位，人员素质亟待提高

 首先，农村信用社在员工岗位培训方面没有形成完善的制度，以“不脱产”、“以会代训”、“以老带新”为主要特征的在岗培训为主，难以达到更新知识结构，提高员工素质，从而最终提高整体服务水平，增强竞争能力的目的；其次，岗位轮换制度没有得于普遍推行，未能很好地培养出“一专多能”的业务多面手和综合管理人才，也难以避免因岗位人员固定而产生的种种弊端。三是提高员工队伍整体素质、促进员工形成和保持积极向上的精神状态所必需的包括精神激励和物质激励的机制建设还有差距。

二、内控机制存在问题的成因分析

（一）、农村信用社产权不明晰，所有者缺位，管理体制改革滞后

农村信用社产权不明晰，所有者缺位，管理体制改革滞后，是内控监督制约机制不健全的深层次原因。由于缺乏所有者的强有力监督，一方面导致法人治理结构不健全，民主管理淡化，权力过于集中，经营随意性大，内控管理决策机制不能形成，经营者的权力和经营决策缺乏制度制约。另一方面，经营者或员工对关键要害岗位的监督积极性不足，有的甚至共谋作案。同时，由于现行行业管理组织体系不健全，没有形成一套规范、有序的系统性内控制度，而基层农村信用社由于业务能力、水平的不足，乃至人力、财力成本的局限，在内控制度建设中，往往重此轻彼，影响内控制度整体效用的发挥。

（二）、思想认识不到位，认识上存在误区

一是把规章制度与内控制度混为一谈。内部控制是业务操作过程中环环相扣、互相监督制约、不断纠错的动态管理过程。然而长期以来，人们习惯把整章建制视为加强内控的全部内涵，认为颁发、制定了规章制度，就是建立了内控制度，简单把内部控制理解为整章建制，把内部控制等同于各项规章制度。二是把稽核监督与内控制度混为一谈，认为健全内控制度是加强稽核监督工作，忽视了内部各职能部门、各岗位之间的自我约束和相互监督；三是把内部管理与内控制度混为一谈，认为加强内部管理就是健全内部制度，没有明确内控制度是内部管理的一个组成部分，是为完成农村信用社既定的工作目标和防范风险，对内部各职能部门及其工作人员从事的业务活动进行风险控制、制度管理和相互制约的方法、措施和程序，是农村信用社的一种自律行为。四是对立内部控制与业务发展关系。人们习惯于把强化内控机制与业务发展绝对对立起来，讲到加强内控，就裹足不前，导致业务停滞，说到拓展业务就把防范风险抛到脑后，盲动冒进，形成短期“繁荣”、长期隐患，产生新的经营风险。思想认识的片面性、不完整性从根本上影响了内控机制作用的充分发挥和效果的充分体现。

（三）、缺乏对决策层的约束监督

信用社实行的是多级法人制，而且目前信用社的“三会”基本是流于形式，民主管理制度不健全，加上缺少一个真正意义上的所有权人，农村信用社的经营管理缺少来自于财产所有者的监督；同样，由于“剩余索取权”不清晰，就无人真正关心农村信用社是赚是亏；“经营者主权”至上在此背景下演化为“内部人控制”，“一把手”的权力过分集中，缺乏必要的监督和制约。滥用职权现象严重，财务控制机制薄弱，费用开支大手大脚，主观臆断搞经营，凭个人感情办事，导致经营决策失误时有发生，违规经营、越权经营屡见不鲜，造成诸多风险呆账和损失。“绝对的权利产生绝对腐败”，在金融机构内部人员犯案中得到了证明。

（四）、职能部门之间、岗位之间缺乏必要的制约和监督机制

目前农村信用社的职能管理部门大多还是延续计划经济时代的设置，加上各职能部门上下自成体系，各自为政，工作指导只针对本部门，相互之间既缺乏协调功能，又缺乏制约和监督功能。岗位之间的监督制约虽有比较明确的制度和岗位责任制，但由于风险防范意识的淡薄和“亲情、信任”思想浓厚，在实际执行中如特殊业务的授权、柜员操作密码、印证的分管、贷款的审贷分离等内控制度往往流于形式，造成严重的安全隐患。

（五）、人员素质参差不齐，潜在一定的道德风险

一是农村信用社牌子不响，高素质人员吸引不来，也难以留住。人员素质先天不足，加上后天培养缺乏系统优势，队伍整体素质不高。二是内控的有效性往往取决于基层员工的思想道德修养与对周围环境诱惑的抵御能力。少数员工钻内控的漏洞，铤而走险，违法违规，加大了农村信用社经营管理难度。

三、建立健全内部控制机制的对策

（一）、建立有效的法人治理结构，完善决策管理机制

根据目前农村信用社实际，一要完善和健全社员代表大会、理事会、监事会制度，建立决策、执行、监督三种职能相互制衡的法人治理结构，实行理事会领导下的主任负责制，从组织形式上形成对法人代表的有效控制。二是健全议事规则和决策程序，防止滥用权力、独断专行和决策失误。农村信用社和联社信贷管理委员会、资产负债管理委员会、财务开支审批委员会等各种经营决策组织，都应该建立严格、规范的决策程序，确保重大业务决策的科学性、民主性和准确性。同时，农村信用社最高决策者对内控制度执行落实负完全责任，应当充分了解内控制存在的不足，及时进行修改、补充和完善，并将内部控制状况作为评价管理层工作绩效的重要标准。

（二）、坚持“内控优先”，加强人本管理

内控机制建设，人员是关键。一是确立“风险首位”和“内控优先”的思想和工作原则，建立一套科学、防患于未然的内部控制机制，自觉地把加强内控作为防范农村信用社经营风险的关键环节来抓。二是要从多方面、多角度了解掌握职工的思想状况，通过营造企业文化氛围，提高员工内在素质；三是加强对员工的思想政治教育工作，以爱岗敬业、尽职尽责为主线，教育员工自觉遵守和执行各项规章制度，用严格的制度约束自己的行为，提高员工内控意识，树立良好的职业道德。四是着力加强对内控人员素质的培训，提高员工对内部控制的认识，激发其责任感，造就一支政策强、业务精、纪律严的高素质内控队伍；五是严格执行上岗培训和考核制度，所有上岗人员都必须熟练掌握各项业务操作流程和有关规章制度，提高自我约束和相互监督的能力，保证各项内控制度的自觉执行到位。五是要把内控制度的建设和执行、金融风险的防范作为衡量领导干部工作业绩的重要考评指标，以促进各级农村信用社做到安全、流动、盈利三性有机结合。

（三）、健全制度，强化管理，构建完善的内控制度

一是对农村信用社现行的内控制度进行统一梳理，去旧出新。目前，农村信用社的内控制度应该重点建立和完善“三会”民主管理制度、法人代表的权利约束制度、各岗位责任制度以及重要岗位的相互约束制度、员工的自我约束、稽核监察监督制度、风险监测预警制度和内控组织建设制度。同时要根据新业务的发展需要和农村信用社民主管理体制的新变化，及时制定出与之相配套的新的内控制度，从而形成完整、系统的内控制度体系。二是要制定和完善内部责任体系。一方面要通过授权、授信明确各部门、各基层社的职责权限；另一方面要推行内部工作的目标管理，制定并完善岗位责任制、业务操作规程、工作标准，依据岗位给工作人员赋予相应的职权，对重要岗位和重要业务、重要空白凭证等加强特别监控和管理，对重要岗位人员实行定期或不定期轮换或强制休假制度，使每个员工在其岗、明其职，从而形成完善的岗位责任体系。三是要按照从严治社的原则，进一步完善违规行为和失职行为的责任追究制度体系，力求新的内控制度体系具有完整性、统一性。

（四）、设立岗位自控、部门互控和稽核再监督的三道内控防线

 一是建立一线岗位的第一道监控防线。通过明确岗位职责，规范业务流程，强化岗位自控能力，夯实内控制度建设的基石。二是建立部门间、上下级间相互制约、相互监督的第二道监控防线。坚持内部控制的检查，评价部门应独立于内部控制的建立及执行部门，直接操作人员和直接管理、控制人员须适当分开，从而形成相互监督制约机制。三是建立稽核再监督的第三道内控防线，充分发挥市稽核大队的作用，大队成员“上挂一级”管理，一半的工作时间由稽核大队统一安排和调遣，实行“下管一级”的监督工作机制。同时，在基层信用社中配备稽核人员，对重点对象、要害岗位进行检查监督，对营业网点实行“周期制”稽核，循环反复进行。

（五）、加强稽核，全面规范，促进内控机制不断完善

首先，从体制、职权、人员配备和管理机制上树立稽核的权威性，减少各方面的行政干预和人为因素的影响。一是保持稽核工作的独立性。要确保内控机制独立于农村信用社日常运作之外，不受管理的制约，不受事务干扰，保证稽核人员独立行使稽核权力，履行应尽的职责。稽核部门要超脱，不参与经营管理活动，这样能使观察、分析、判断经营活动比较客观公正。二是完善稽核制度，扩大稽核监督面，增加检查的频率，突出风险性、效益性监督。进一步完善稽核监督功能，善于发现问题，及时将检查评价的结果反馈给上级管理层，便于其全面掌握内控整体情况，发现问题严肃查处，不断增强内控机制的有效性。三是从改进稽核手段入手，全面提高稽核质量。建立电子化非现场稽核体系，设立非现场监控中心数据库，统一监控指标，完善非账户管理信息的收集途径，逐步实现稽核手段的信息化、自动化。四是优化稽核队伍。要选择一批素质高、业务精的年轻骨干充实到稽核队伍，从根本上优化稽核队伍的知识结构和年龄结构。五是建立稽核工作责任追究制。要建立职责清晰、权限明确的稽核工作责任追究制度，彻底解决在没有衡量标准的前提下，稽核人员检查不深不细的问题。其次要加强监督，尤其是要加强对权力的稽核监督。建立主要负责人年审制度，把离任审计制度真正运作起来，年终由内审部门对下一级信用社的年度经营管理、制度执行、工作绩效等情况进行全面审计。通过内控机制的不断完善，促进农村信用社经营管理水平和效益的提高。

（六）、扩大内控概念外延，建立完善的内控体系

现代意义上的内部控制，不应局限于传统的制度管理，而应根据金融发展实际，进一步扩展外延，建立一个广泛意义上的内控支撑体系。一是强化对权力的制约。建立完善的法人授权管理制度，在法定经营范围内对有关业务职能部门、分支机构及重点业务岗位进行授权，进一步明确分支机构的管理权限，有效控制分支机构在授权范围内开展业务活动。二是切实增强业务决策和业务活动的透明度。要营造人文价值氛围，鼓励员工积极参与管理，实行“三公开”，即公开决策原则，公开实施内容，公开执行结果，广泛接受员工监督。三是建立信息高速公路。依托科技支持，建立切合实际的培训机制，畅通信息渠道，把最新规章制度和相关执行文件及时传递到基层，传递到每一个岗位，每一名员工，充分发挥岗位规范操作对经营风险的一道防线作用。四是建立监测风险的预警系统。要建立用于测量和监控风险的管理系统，对信用、市场、法律、操作等风险实施全面控制。

（七）、进一步改善农村信用社内部控制的外部环境

 一是加强金融监管。监管部门要重视农村信用社内控制度的建设，建立对农村信用社内部控制的综合评价制度，实行分类监管。对内控薄弱的农村信用社在新业务审批、机构设置和调整高级管理人员等方面加以制约。二是创造公平的竞争环境。对农村信用社与国有商业银行在金融政策和金融市场准入上实行同等的待遇，不分国有、地方，一律按市场原则扶持，按商业原则管理，抑制垄断，鼓励竞争，使农村信用社与国有商业银行在同一政策下自主经营，自求发展。三是加强管理体制改革步代。因地制宜建立符合我国国情的农村信用社管理体制。从内部控制角度，改革农村信用社体制，更有利于信用社的经营和内部管理，有利于不良资产的处置，提高资产质量和增强抵御风险的的能力。

参 考 文 献

1、熊学萍，何劲. 《正视我国银行运行的潜在风险》， 中南民族学院学报，1999第2期

2、郑文通. 《金融风险管理的方法及其应用》，国际金融研究

3、林永军. 《农信社内控机制存在的问题与建议》，中国农村信用合作，2003年第2期

4、章正平，俞宝青. 《全方位构筑农信社内控防线》，中国农村信用合作，2003年第8期

5、中国人民银行温州市中心支行课题组. 《农村信用社内控制度建设调查报告》，浙江金融，2002年第10期

6、董瑞丽. 《商业银行内控制度存在的问题及其对策》，浙江金融，2004第6期

 

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