1\第一部分:实现完全彻底的“政企分开”应是“十一五”时期金融改革与发展的核心内容………………………………………….3

2\第二部分:“十一五”时期应把建立健全金融法律法规作为改善金融生态的主要任务……………………………………………….6

3\第三部分:完善适合我国现阶段发展的金融服务体系应是“十一五”时期金融发展战略的重要组成部分………………………….8

内 容 摘 要

金融作为现代经济的核心，良好的金融支持体系对国民经济发展尤其是内生性经济发展至关重要。“十一五”时期，应高度重视金融在国民经济发展中配置资源的核心作用，突出金融产业的市场化特征，把金融发展战略和金融改革整体规划纳入经济社会发展和体制改革总体规划之中，统筹、协调、全面地推进经济增长方式转变和综合竞争力提升。一是实现完全彻底的“政企分开”应是“十一五”时期金融改革与发展的核心内容。二是“十一五”时期应把建立健全金融法律法规作为改善金融生态的主要任务。三是完善适合我国现阶段发展的金融服务体系应是“十一五”时期金融发展战略的重要组成部分。

关于“十一五”时期我国金融发展思路的战略思考

“十五”时期，我国金融业不断发展壮大，对外开放水平不断提高，金融宏观调控体系逐步完善，调控成效显著，国民经济平稳较快发展，维护了人民币币值稳定，金融市场体系初步建成，金融监管体系进一步完善，我国金融改革与发展取得了很大成就。对推动社会经济发展和促进社会进步的支撑作用日益增强。但是，我们也应看到，我国金融生态问题还很突出，金融市场尚不够完善，金融机构的历史包袱还很沉重，金融业对外开放步伐缓慢，金融业改革和发展任重道远。目前，我国金融发展相对滞后已经成为制约经济发展的重要因素。“十一五”时期，应高度重视金融在国民经济发展中配置资源的核心作用，突出金融产业的市场化特征，把金融发展战略和金融改革整体规划纳入经济社会发展和体制改革总体规划之中，统筹、协调、全面地推进经济增长方式转变和综合竞争力提升。

一、实现完全彻底的“政企分开”应是“十一五”时期金融改革与发展的核心内容

随着我国社会主义市场经济发展的不断深入，政府管理社会公共事物的角色定位将逐步由经济发展的主导力量过渡到交由市场主导经济发展的转变。在具有显著的发展中与转轨中双重特征的“十五”期间，政府管理和调控经济的思路已经发生了深刻变化，但计划经济的烙印在某些领域还不同程度地存在。特别是金融领域作为国民经济体系中的关键部位，国有商业银行在计划经济体制的惯性下混淆政策性金融与商业性金融的政策边界，导致金融组织在结构与功能上政企不分，金融资源优化配置和信贷资金回流机制发生扭曲，严重影响了国民经济快速发展和国家经济安全。2006年我国加入WTO的所有承诺完全落实后，中国将成为世界上最开放的发展中国家。无论是经济更加开放的竞争压力，还是内生性经济发展的动力，都迫切要求我们必须彻底转变“官办金融”的金融发展思路和金融组织模式，在金融制度安排和金融产权设定上，加快建立真正意义上的市场化、竞争性的金融组织框架。因此，“十一五”时期，我国金融发展战略和金融改革整体规划的核心内容，应以完善金融企业尤其是国有商业银行公司法人治理结构为重点，彻底分离政策性金融与商业性金融职能，割断政府利用行政手段发展经济对金融组织的非经济性依赖，从而提升金融业综合发展水平和为国民经济服务的效能。具体而言，“十一五”时期，要依靠市场这只“无形之手”规划和发展金融业，从中央政府到地方政府，都应实现管理金融行业的思维转换，不能以任何理由、任何形式干预金融交易，彻底消除经济与金融在短期利益上的博弈行为，努力按照科学发展观的要求实现金融资源配置最优化和金融风险生成最低化。

一是突出金融组织结构和产权多元化，坚持以改革为动力解决政企职能不分在金融发展中的阻滞问题，把国家适当给予政策倾斜与资金支持消除因体制性缺陷而遗留的存量金融风险作为国有商业银行股份制改革的必要条件，通过引进战略投资者、加快上市融资等渠道优化股权结构，使国有商业银行成为真正意义上的自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束的独立市场主体，从而达到金融企业改革与发展的最终目标。国有商业银行下一阶段的改革任务是，引进外部战略投资者，进一步规范公司治理，建立起有效的绩效激励、风险控制和资本约束机制，将国有商业银行转变成自主承担风险的具有生机和活力的市场参与主体；推动符合条件的国有商业银行在境内外资本市场上市，发挥股票市场对国有商业银行经营管理绩效的评价作用，强化出资人对国有商业银行管理层的约束，促进国有商业银行健全经营机制。

二是顺应市场经济发展的客观要求，妥善处理实施宏观金融调控、加强金融监管与推动金融企业发展的关系，更多地运用市场化、法律化手段加强和改善宏观金融调控，依法实施合法性、风险性金融监管，逐步减少并最终退出带有行政意图的信贷政策的作用层面和领域，实现宏观金融调控稳定经济增长与金融业稳健运行促进经济发展的双重正向效应。

三是统筹政策性金融与商业性金融协调发展，在强化市场化运作与弥补市场失灵的互补关系上加以规范和推进。要充分认识到，解决金融领域的政企职能分离问题，不是完全否定政策性金融组织的存在，而是分离商业性金融企业不应承担的政策性金融职能，使政策性金融组织与商业性金融组织在职能定位上有更加明确、更加科学的分工和合作。在规划和设计金融组织体系方面，商业银行经营模式只能是市场化运作而不应强加任何政策性社会负担，而涉及到市场失灵的经济领域也只能由政策性银行予以解决。应该说，政策性银行的机构设置与职能定位将是“十一五”时期我国金融改革与发展的一个重要课题。

四是依靠市场化手段加快资本市场发展，改善间接融资与间接融资比例的协调关系，增强资本市场与货币市场的相互渗透性，优化融资结构和提高融资效率。我国资本市场信心低靡、交易乏力，其中一个很重要的原因就是资本市场发展初期不规范，政府鼓励和扶持国有企业低成本股市融资，导致上市公司自身素质较差、圈钱动机强烈、缺乏赢利能力，股东不能靠长期持有股票获利，只能短期投机或炒作。因此，提高上市公司素质仍是改善资本市场状况的当务之急。“十一五”期间，要注重建立健全货币市场、资本市场和保险市场有机结合和管理机制，适当给予中央财政支持，弥补资本市场先天不足和经济转轨中的损失，大力发展债券、基金、信贷资产证券化等业务，加快资本市场良性发展步伐，努力使直接融资比例提升到一个适宜的发展水平。

二、“十一五”时期应把建立健全金融法律法规作为改善金融生态的主要任务

金融作为经营货币的特殊行业，与市场经济最核心的信用基础关联最为密切。在我国经济转轨过程中，金融立法相对滞后，已经严重制约了社会主义市场经济的快速发展。金融发展滞后于经济发展，说到底就是与以金融立法为根基的金融生态状况不佳有着直接的因果关系。没有完善的金融法律法规，以信用为基础的金融业就失去了生存与发展的根本保障，也就不可能形成良好的金融生态、更好地发挥金融作为现代经济核心对国民经济的强力支撑作用。理论与实践都表明，完善金融法律法规是解决我国金融领域眼前矛盾与长期发展的关键环节。 “十一五”时期，应注重坚持把金融立法作为改善金融生态的主要任务，置于完善社会主义市场经济法制建设的大概念之中，重点在金融法制建设查漏补缺上下功夫，妥善解决以下几个层次的突出问题： 

第一个层次是解决金融立法观念的问题。一般来讲，一个国家法律制度包括宪法、执行法和行为规范三个层面，三者是上位法与下位法的关系，即上位法统揽下位法，下位服从和细分上位法。从现代市场经济的角度分析，金融立法理念应充分体现强化信用约束对完整地保护产权实现的核心作用，以保障各产权主体的地位平等和各主体之间的公平交易。改革开放以来，我国社会主义市场经济发展取得了很大突破，平等保护各种所有制经济已经纳入了宪法，在宪法层次上基本解决了法律保护定位由计划经济向市场经济转轨的历程。但在执行法和行为规范的层面上尚未完全到位，尤其是与保护各产权主体权益相配套的金融法规存在很大缺陷。因此，“十一五”时期，金融立法应充分体现产权保护、合同自由、效率与公平同等重要的理念，侧重从平等保护产权主体权益、促进市场交易出发，研究、制定和完善适应市场经济发展要求的金融规则，逐步使金融业务法律法规由准入型向禁止型过渡。

第二个层次是解决金融立法缺位的问题。所谓立法缺位，是指在某一经济社会发展的特定阶段应该具备的法律规则而没有具备的状态。当前，我国金融立法缺位比较严重，主要缺失的金融法律法规有：以法人人格否定制度为核心的金融债权人无条件申请借款人破产保护的法律规定；不以非法占用为目的但蓄意提供虚假财务资料的贷款诈骗罪的刑法规定；以穷籍制度为特征的严厉惩戒失信行为的刑法规定；明晰金融产权关系落实股东法律责任的《贷款法》；避免“坏银行”倒逼中央银行埋单而建立存款保险制度和投资者补偿机制方面的法律法规；按市场化要求实施市场退出的《金融机构破产法》；有关民间融资法律法规等。妥善解决这些金融立法缺位问题，对推进我国金融产业市场化、改善金融生态、防范化解金融风险意义重大，应重点在“十一五”时期认真加以研究和推进。

第三个层次是解决金融立法深度的问题。这个层次主要是解决现行金融法律法规不能适应经济与金融日益发展需要的问题。“十一五”时期，金融立法应着重清理和完善现行金融法律法规，调整《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《公司法》、《担保法》、《合同法》等涉及经济主体构造和保护经济主体公平权益的法律规范，消除金融产权所有制歧视的法律障碍，完善金融资产的刑事保护制度，从根本上解决金融企业承所有者缺位、错位、内部人控制，以及金融外部软约束等问题，切实为构建公平、高效、充满活力的金融组织体系创造良好的法律环境。 

第四个层次是解决金融司法效率的问题。市场经济深入发展必然要求客观、公正司法。而司法的客观性、公正性源于司法的独立性。目前，我国司法监督和司法独立性问题较为突出，并由此引发司法效率低下。地方政府基于主导经济发展职责的需要对实体经济比对虚拟经济的关注程度要高得多，在对待涉及两者重大经济利益分歧时，有时会出面干预司法程序而使市场条件下的民事案件扭曲为行政力量的较量。“十一五”时期，应坚持立法与司法并重，自上而下地加强司法监督，提高金融案件 的独立审判与执行力度，使行政力量完全退出司法领域，增强司法的独立性、权威性和公正性。同时，要注重提高宏观金融调控当局与金融监管部门执行金融法律法规的效率和公正性，确保金融体系在公平、公开、公正的司法环境下稳定高效运行。

三、完善适合我国现阶段发展的金融服务体系应是“十一五”时期金融发展战略的重要组成部分

全面树立和落实科学发展观，以转变经济增长方式为主要任务，以增强经济可持续发展能力和产业国际竞争力为根本目标，以提高产业创新能力为核心环节，以体制改革和建立适应社会主义市场经济要求的政府管理体制为根本保证，将是我国“十一五”时期经济社会发展的主要内容。围绕这一发展主线，制定和规划“十一五”金融发展战略，应充分考虑解决“三农”问题、改变城乡二元结构、建设社会主义新农村、巩固和发展公有制经济、扩大社会就业、大力发展非共有制经济、消费结构升级推动产业升级的重化趋势、缓解生态和能源瓶颈、构建和谐社会、统筹区域发展等一系列问题对金融服务的需求，将建立和完善满足不同有效需求的金融服务体系作为优化金融结构、构建经济发展机制的重要手段加以推进。其中，“三农”问题和中小企业发展问题是解决中国问题的关键，而恰恰这两个领域的金融服务体系是我国目前金融结构的“软肋”。如果这两个领域的金融支持体系能够真正构建到位，将会对国民经济发展起到巨大的实质性支撑作用，进而促进全面建设小康社会目标的早日实现。因此，“十一五”时期应重点解决农村金融服务体系和中小企业金融服务体系两大问题：

一方面，要建立健全服务于“三农”发展的农村金融服务体系，从根本上支持农村加快全面建设小康社会步伐。农村经济和农村金融是我国经济和金融发展需要重点加强的薄弱环节。从农村经济发展的特点看, 应加大农村金融体系改革和创新的力度，重点应围绕农业产业化开发和规模经营、发展种植业和多种经营、农村经济全面发展和农村产业结构调整、农民居住环境和居住条件改善等金融需求改善金融服务。一是要适应农村经济发展的需要，进一步完善农村金融服务体系，继续推进农村信用社的改革, 真正建立起产权清晰、财务健康、监管到位、有可持续发展能力、主要为农村服务的金融企业，使农村信用社成为服务于农民和农村经济发展需要的主力军；二是完善农村政策性金融体系,，探索农村政策性金融与商业性金融共同支持农村经济发展的有效模式。通过担保、贴息、专项基金等手段,支持农民创业和农村经济的全面发展。农业发展银行的功能应适当拓展,服务对象应扩展到支持农村经济全面发展的多个领域。三是统筹县域其他金融机构改革，通过采取适当方式引导金融机构按一定比例将在当地吸收的资金用于当地。四是要推动农村金融服务的创新。要通过发展农业保险、农产品期货市场、小额信贷、大宗农产品期货市场等多种形式的金融服务, 分散农村信贷风险，积极探索包括小额信贷组织在内的新型农村金融组织形式，开发新的农村金融产品，规范和引导民间借贷，在控制风险的基础上，发挥其活跃民间经济活动的积极作用，推动农村金融服务水平的提高和农村经济的全面发展。

另一方面，要大力发展服务于中小企业的民营中小银行体系，建立健全适应我国现阶段经济发展的核心金融组织框架。为支持中小企业发展，“十一五”时期应鼓励支持发展民营中小银行，这关系到我国现阶段最优的金融结构问题。在金融体系的功能中，配置的功能是最重要的。目前，我国最具比较优势的是劳动密集部门，包括劳动密集型产业以及资本密集和资源密集产业中的劳动密集区段。劳动密集部门的绝大多数企业是中小型的民营企业。最适合为中小民营企业提供融资服务的金融安排是地区性的民营中小银行。从国际经验看，一个国家经济发展的早期阶段，绝大多数是中小企业，金融结构的基础以能为绝大多数的中小企业提供金融服务的中小银行为主流。即使达到了发达国家水平，仍然是以中小企业居多。而我国目前发展阶段，中小企业在数量上和重要性上都比发达国家要大得多。因此，我国应该建立以地区性民营中小银行为核心，进一步完善股份制商业银行的运行机制，稳步推进中小金融企业改革和重组改造。在加强监管的前提下，允许社会资本和外资参股现有中资金融机构，鼓励社会资本和外资参与中小金融机构的重组改造。在有利于化解金融风险的情况下，适当放宽社会资本和外资入股金融机构的比例,配合几个大银行和股票市场的金融体系。

参 考 文 献

1、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，新华网（2006/03/16）；

2、《“十一五”期间金融体制的改革》，周小川，《学习时报》（2005/11）；

3、《完善法律制度 改进金融生态》，周小川，金时网（2005/1102）；

4、《金融生态环境建设需要法制保障》，陈晓云，《金融时报》（2005/07/14）。

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