一、目前农村信用社的经营困境

二、农信社经营困境形成的原因

三、目前影响农信社改革的潜在因素

四、农信社经营体制改革的对策

内 容 摘 要

农村信用社改革是我国金融改革的重头戏之一。由于种种原因，农信与地方政府有着千丝万缕的联系，长期的制度性缺陷使农信历史包袱沉重，产权不够明晰，经营不够规范，市场机制缺失，造成了大量的不良贷款沉淀，成为我国金融改革的一块“硬骨头”。本文试从地方债务风险和法人治理机制的角度，探索建立一条既适合农信特点，又符合现代商业银行经营理念的改革思路，研究农村信用社如何走出目前困境，使其走上自主经营、自负盈亏、自我约束和自我发展的新道路。

浅谈农信改革的难点及其出路

目前，我国金融体制改革已进入关键的攻坚阶段，随着四大国有银行的逐步改制上市，农村信用社改革试点工作也在全国全面铺开。农村信用社作为我国金融体系的重要组成部分，是农村金融的主力军和联系广大农民的金融纽带，其改革成功与否，关乎到能否有效防范和化解农村金融风险，关乎到社会的稳定。因此，我们在坚定不移地推进农信社改革的同时，不但要正视其存在的历史性问题，更要深思其存在的历史性根源，探索更适合农信社生存与发展的体制、机制。 

一、目前农村信用社的经营困境

我国的农村信用社，是在五十年代社会主义改造初步完成后成立的，最初为农业银行和人民银行领导下的一个部门，1978年后各地开始成立农村信用联合社，1996年从农业银行中分离出来，成为独立经营、自负盈亏的金融机构。农村信用社属社会主义集体所有制性质。它的主要任务为：1、吸收个人和集体存款；2、发放各种支农贷款，支持农村集体经济发展；3、在全县范围内调剂信用社的资金余缺；4、从信用社利润中提取一定数量的互助基金，用于调剂盈亏；5、为“三农”发展提供金融服务。由于体制先天不足，行政干预过多，加上经营过程中出现的一些失误，使农信背上了沉重的历史包袱，陷入了经营困境。主要表现在：

（一）自有资本不足，抗风险能力差。目前农信社的股本金并不是真正意义上的股金，而几乎是保息分红的存款性股金，即无异于用储户的钱去充实资本金。如果改革后实行以县联社为统一法人，这块资金也就成了虚假资本。自有资本的不足，必然造成经营风险加大，抗风险能力低下。以广东省某市为例（县级市，下同），2002年末，全市农村信用社资产总额206743万元，负债总额220002万元，所有者权益-13258万元，股本金361万元，资本充足率-13.1%，呈资不抵债的局面。

（二）不良贷款过多，资产质量低下。长期以来，农信社的经营以粗放为主，热衷于占地盘、铺摊子，甚至为吸引客户“以贷引存”，或以“借新还旧”掩盖问题，使贷款结构不尽合理，资产质量低下。从某市农信社的情况来看，至2004年末，不良贷款比例高达65.8%，不仅高于中央银行和银监会规定标准，也远高于国有商业银行的平均水平。

（三）经济效益不佳，亏损挂账严重。由于经营管理不善，不良贷款过多，有效资产不足，费用开支过大，造成大量的政策性亏损，潜亏严重。如某市农信社，至2004年末，历年亏损挂账达23802万元，占总资产的12%。由于亏损挂账过多，旧账未清新账又来，而且有越来越大的趋势。

（四）员工素质低下，人员结构老化。由于长期以来，农信招工以照顾家属子女为主，人力资源缺乏合理流动，导致人员结构不合理，文化起点低，业务素质较差。同时由于员工年龄普遍偏大，学习能力低，对新知识接受差，业务开拓能力弱，难以适应日新月异的竞争需要。

（五）电子网络落后，造成竞争失势。四大国有银行早在十多年前就建立了全国电子网络系统，实行全国电子化核算及通存通兑业务，信用卡业务也得到迅猛发展，极大地方便了客户。而到目前为止，农村信用社还没有建立全国的电子网络，边远地区也没有信用卡，造成客户不断流失，严重影响了业务的发展。而农信在乡镇的主要竞争对手邮政储蓄自开办全国通存通兑业务以来，近年存款业务高速发展。以罗定市为例，近五年来邮储存款年均增长率比农信社高出25个百分点。硬件设施落后，导致农信社在激烈的市场竞争中逐步失势。

（六）经营体制僵化，法人治理机制缺失。制度是市场经济运行的基础，机制缺失是一切问题产生的根源。目前农信社的经营体制还是计划经济的运作模式，“官办”色彩较浓，“三会”制度形同虚设。由于产权不明、责任不清，利益主体缺位，内控制度不完善，导致现代企业制度严重缺失。

二、农信社经营困境形成的原因

农信社有史以来就承担了支农任务的半壁江山，上世纪九十年代，由于过分追求“铺摊子”，走的是只讲速度不讲效益的路子，存、贷款结构不尽合理，贷款质量低下，核心资本不足，抗风险能力很差。加上基层经济环境较差，效益好的企业和项目不多，使农信的经营环境比国有银行更加恶劣。同时由于人缘地域关系，农信社贷款发放易受当地政府的影响，作出的决策往往不是从农信的效益出发，而成为地方政府实现其政绩的工具，使信用社的正常业务经营受到种种非市场化的影响。在地方政府举债约束弱化和投资冲动难抑的背景下，地方政府债务呈明显的增长态势。如某市农信社，1996年与农行分家后，经营每况愈下，从1998年开始连年亏损，而且额度越来越大。至2004年末， 历年亏损挂账高达23802万元，加上大量的不良贷款，成为阻碍农信改革和发展的沉重包袱。具体原因有：

（一）来自外部干预和“经济过热”，使贷款决策失误严重。由于农信社根植于当地农村，与当地政府有着天然的密切关系，其信贷经营活动大多按照当地经济发展意图，在贷款的投向和投量上尽量服从政府需要，希望在当地政府的庇护下求得生存和发展。但政府这只管理经济的无形之手往往不是按照市场规律来办事，他们更多是站在追求政绩的角度去考虑问题，对农信社的支持大都停留在口头上，实际行动少，至于贷款效益、还款来源、贷款风险却很少顾及和考虑。在上世纪九十年代经济过热时，各地不顾客观条件，大办开发区，滥上乡镇工业项目，造成了大量的不良贷款，加上当时担保抵押等风险内控机制不够健全或流于形式，造成了大量的呆帐贷款。以某市农信社为例，在不良贷款中90%属于乡镇企业项目。地方债务长期累积的结果，使农信背负的包袱越来越大，经营压力越来越沉重。

（二）社会诚信缺失，导致农信社经营环境恶化。作为社会信用基石的政府信用，其公信力高低与否，将直接影响当地的社会信用环境。长期以来，由于地方政府债务约束软化，地方债务一度展期、拖欠，严重损害了政府公信力，以致农信社赖以生存与发展的外部社会环境恶化。一是由于欠发达地区经济落后，资金成为紧缺资源，一些地方政府和企业都想方设法得到银行特别是农信社的贷款，而政府推动诚信建设的决心和措施不力，中国自古倡导的诚信道德观念受到市场经济的不断冲击，加上一些地方政府部门带头不讲信用，在社会上形成了“多米诺骨牌”效应，出现许多的逃废债现象，使农信社大量的债权悬空；二是执法环境不理想，信用社债权官司胜诉案件多，执行到位少，还为此垫付了不少的案件诉讼费，有些涉及当地经济利益的金融债务纠纷，政府干预执法也是常有的事，使得公正执法的效果大打折扣；三是部分部门对农信社的限制阻碍了业务的发展，金融竞争公平环境受到破坏，如有的单位规定公款不能存信用社，使农信社对公存款占比一直处于停滞不前或下降状态。 

（三）国有银行业务功能收缩，使农信经营资金不足。出于防范风险和集约经营的考虑，国有商业银行大量收缩基层网点，信贷权力纷纷上收，留在县和县以下的分支机构主要以吸收存款为主，成为“资金抽水机”，吸收的存款通过上存分行或转存中央银行的形式游离当地，使当地信贷资源大幅缩水，农信社普遍存在信贷资金不足，造成“支农”沦为“巧妇难为无米之炊”的局面。1997年至2003年，四大国有商业银行从全国各地基层撤销分支机构4万多个，与此同时，农业银行脱离农村的步伐越来越快，以某市为例，至去年底全市农业银行镇级营业网点从原来的23个减为3个，撤并率达87%。在国有银行大幅收缩、农业发展银行功能受限、邮政储蓄只存不贷的情况下，支持农村经济发展的重担历史性地落到农信一家肩上，许多支农任务也由信用社一家承担。随着我国城镇化水平的不断提高，农村的富裕阶层纷纷入城，导致存款不断搬家，也使农信社的优质客户不断流失。

 （四）自身体制的缺陷，使农信社改革举步维艰。尽管从理论上讲，我国农信社的法人治理制度是根据《公司法》和《商业银行法》，通过制定《农信合作社章程》作为其运行模式，应没有任何缺陷。但从实践情况来看，由于种种原因，地方政府对农信社的权力渗透使这些制度形同虚设，导致农信社内部约束机制不力,外部监督缺失，道德风险和经营风险较重。从“三会”制度的设计来看，社员代表大会是最高权力机构，理事会和监事会全体成员以及信用社主任均应对社员代表大会负责，但问题在于农信社的股权控制配置是自上而下层层持股，下级是上级的股东，而农信社之间的股权控制关系却是自上而下的，上级拥有对下级的控制权，这与现代企业母子之间股权控制配置的关系特征是截然不同的。由于农信社的实际控制权在政府，下级机构管理层的控制权掌握在上级机构手中，农信社的管理层实际上最终对上级负责，而不是对全体社员负责，上级机构便成为凌驾于下级机构的管理决策机关。由于体制本身的缺陷，社员代表大会大都流于形式，开而不议，或议而不决，或干脆走过场，造成基层社员对农信的监督缺位。同时，由于受经济发展水平制约，基层社员入股户数多、金额少、股权分散，没有形成合力，加上社员代表素质参差不齐，参与管理的知识和能力较差，导致大多数社员对农信社的经营漠不关心，也根本不会留意高管人员的行为是否对自己的利益造成损害，使社员对农信社高管人员的监督也形同虚设。在社员监督缺位，行业管理部门的监督又虚化的情况下，极易产生农信社“内部人控制”的局面，为外部监督权的授予者提供了干预农信社的制度基础。

（五）严重的软预算约束机制，导致农信社改革动力不足。农信社软预算约束机制主要表现为当资不抵债或支付风险时，政府、央行等外部组织通过非市场化手段给予农信社流动性、表面性支持，从而避免其破产清算。在全国范围来说，尽管农信社的财务状况相当差，但至今没有一家基层信用社因此而破产关闭，并且都能维持经营，其中一个主要原因就是农信社存在严重的软预算约束，主要是中央政府部门为避免农信社破产造成社会震荡而向其提供一系列的支持措施，包括再贷款、优惠利率、央行紧急再贷款、点滴贷款、税收减免等。在各级政府的大力呵护下，农信几乎不存在破产的可能。由于农信社“三会”制度形同虚设、法人治理结构不完善，又基于不会关闭的预期，使信用社改革的内在动力不足，安于现状，听天由命，在选择信贷项目、防范金融风险上又缺乏压力，加上旧的体制又形成了一批既得利益集团，更增加了改革的惰性和改革的阻力。

三、目前影响农信社改革的潜在因素

农村信用社的改革，最终要通过产权制度的改革，建立市场化经营机制，使农村信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展和自担风险的市场经营主体。为解除农村信用社的历史包袱，达到“花钱买机制”的目的，目前人民银行设定专项借款和专项票据两种金融工具，提供资金上的支持。从罗定市农信社的情况来看，还有以下潜在因素值得注意：

（一）农民入股积极性不高，完成扩股任务压力大。由于本地农信社改革采用央行票据置换办法，为达到发行央行专项票据的标准，农信社必须实施增资扩股，但由于扩股数量较大，加上连年亏损，近年股金未分过红，大大挫伤了农民的入股积极性。，加上当地经济薄弱，农民收入低，势必影响增资扩股工作的开展。

（二）股权设计不够合理，资格股与投资股风险权益不匹配。根据银监会有关规定，农信社可设定资格股和投资股，资格股可以退股，投资股只能转让不能退股，而两者的收益是相同的。由于预期收益与承担的风险不对等，导致目前农信股权改革中吸收的股金大部分是资格股，这样必然导致资格股和投资股比例失衡，影响股本结构的稳定和农信改革的效果。

（三）突击放款，引发潜在贷款风险。目前，由于国有商业银行的贷款权限已经上收，农业发展银行功能受限，邮政储蓄只存不贷，使支持农村经济发展的任务全部落到农信社身上，从罗定市经济发展情况来看，真正经营效益好、有经济实力和有发展前景的企业寥寥无几，而农信社为了达到兑付央行专项票据的目的，一方面要大力减压不良贷款；另一方面要集中放贷，以扩大“分母”，降低不良贷款率，这样势必造成不顾企业经营好坏和发展前景而放贷，从而引发新的贷款资产风险甚至支付风险。

（四）人员机构臃肿，营业成本居高不下。从农信社近几年的发展情况来看，在国有商业银行大幅裁减人员、收缩机构的情况下，农信社依旧沿袭粗放式的经营管理模式，机构人员不减反增。如2000年某市农信社有营业网点60个，从业人员536人，到2004年，机构网点为59个，从业人员545人，反而比2000年增加9人。由于机构网点多、人员臃肿，营业成本居高不下，人均费用也大大高于商业银行的平均水平。

（五）为求充实资本公积，捐赠财产“华而不实”。按目前有关政策，地方政府可以捐赠资产（资金）形式充实农信社资本公积，提高资本金充足率，且原则上以货币资金形式进行。但在实际操作过程中，由于各级地方政府财力有限，特别是对于经济薄弱的山区县（市），只愿向农村信用社捐赠实物资产。据了解，广东省某市各级政府拟向当地农信社捐赠的主要是国有土地（使用权），这些国有土地名义上归农信社所有，实际则无权改变其用途，也不能变现和开发经营，是华而不实的“人妖”资产，并不能给农信社带来实质性收益。

四、农信社经营体制改革的对策

目前，农信社改革试点工作正全面铺开，在农信社现行的管理体制下，如何理顺地方政府与农信社的关系，真正构建科学高效的法人治理制度和监管制度显得尤其重要。这也关乎到农信社体制改革能否顺利进行，使中央提出的“花钱买机制”的目标真正得以实现。

（一）完善法人治理结构，建立现代企业制度。法人治理制度是现代企业运行的基础。 目前农信社虽然名义上建立了法人治理结构的“三会制度”,但整个运作未能跳出传统国有商业银行的经营模式,“官办”色彩依然很浓,以至于职责不清，产权不明，缺乏有效约束和监督，导致利益主体缺位，内控制度不完善，“三会制度”形同虚设。为此，必须要建立法人治理制度。首先要加快金融职业人制度建设，推行理事、主任、监事公开招聘制度，以改善高层治理结构。其次要实行独立董事和外部监事制度，选任理事、主任、监事时要避免政府的干预，改变由少数人在较少的圈子里选人用人的倾向，以增强外部约束机制。第三，实行监事由省联社直接任免，以提高监事长的独立性和权威性；同时要落实主任的经营自主权，应规定理事长不得兼任主任；第四，要建立农信社信息披露制度，防止出现新的“道德风险”。农信社要及时向股东及其他利益相关者披露财务费用、资产质量等重要指标，并确保其真实、准确、完整。在此基础上规定相应的权利义务和处罚标准，减少不同利益主体之间的信息不对称，提高社会监督的效果。 

（二）适应市场竞争需要，合理制定市场准入退出机制。优胜劣汰是市场经济运行的自然规律。为逐步建立有效的市场进出机制，一是要适当降低农村商业银行的准入条件，吸引战略投资者，增强资本的内部约束力量；二是要引导和鼓励各种民间资本投资农信社，促进投资主体的多元化；三是要尽快推行农信合作金融机构的依法破产制度，形成有效的市场退出机制；四是对符合条件的农信社逐步向股份制民营银行方向转化，使其成为真正的市场经营主体。

（三）明确地方政府职责，限制其干预金融的权力。首先，要强化政府公共服务职能，逐步退出竞争性行业的管理，把一切属于市场的权力交还给市场，为农信社经营创造良好的金融生态环境；其次，要合理划分中央和地方事权财权，深化财政体制改革，界定地方政府管理金融事务的权限，要尽快明确地方政府与农信社等地方性金融机构之间的关系，支持农信社建立和完善“三会”制度及科学有效的法人治理结构；第三，各级地方政府应支持农信社等金融机构追索债权，打击逃废债行为，并在将来建立存款保险制度时，考虑地方财政对地方金融机构部分出资，以减少地方政府干预金融出现的道德风险。

（四）加强硬件和软件建设，提高农信社综合竞争力。一是要加强电子化建设。目前各商业银行和邮政储蓄均建立了自己的全国电子网络，极大地方便了客户，使农信社在同业竞争中处于明显的劣势。因此农信社要加大对电子科技的投入，尽快建立全国统一的清算中心，全面提高农信社的科技竞争能力；二是要加强农信社的“软件”建设，内强素质，外树形象，真正提高以文化素质、业务素质和文明素质为核心内容的员工的综合素质；三是要改革僵化落后的用工制度，建立干部能上能下、员工能进能出的用人机制和优胜劣汰、竞争上岗的激励约束机制，营造一种人人积极上进的良好氛围，使农信社以崭新的形象出现在社会当中；四是要强化员工的主人翁意识，积极行使社员的监督和管理权利。要提高社员参与经营管理的意识和保证社员大会的质量，加强社员民主管理和金融知识的宣传教育，使其自觉参与到农信社的日常经营和管理中来。

（五）搞好集约经营，降低运营成本。近年来国有银行积极推进集约经营，大幅裁减营业网点和人员，取得了明显的规模经济效益。实行集约经营，不但使网点存款和人均存款大大增加，更重要的是整合了资源节约了开支，降低了营业费用，增强了可持续发展能力。以罗定市为例，四大商业银行采取减员增效和合并网点的方法，使网点平均存款大幅增加，人均吸存过千万元，是农信社的4倍，且拥有一批亿元所。通过集约化经营，四大商业银行均实现了扭亏为盈。因此农信要生存和发展，实行集约经营化是必由之路。

（六）人行与银监会要加强监管，防止出现重央行借款、票据，轻机制建设的现象。一是农信社要以改革为契机，探索建立自身实际的新机制。农信社改革是一项复杂的系统工程，涉及面广，政策性强，情况复杂，工作难度大，基层信社不应只关心拿到央行票据、借款，而应重视探索创立新机制，建立新制度，使增资扩股、压降不良贷款与机制创新同时进行，不能“穿新鞋走老路”，要站在战略的高度，提出改革新办法、新思路。二是人民银行应与银监部门通力合作，防止农信体制改革“走过场”。在“花钱买机制”问题上，各级人民银行与银监部门要尽快建立磋商协调和监管机制，防止农村信用社采取虚报、欺骗等手段满足人民银行在资本充足率、不良贷款下降率等考核指标的不诚实不真实行为。对农信社增资扩股和压缩不良贷款，要全面开展合规合法和真实性审查。三是地方政府要以农信改革大局为重，改变不切实际的做法，以真实的有效的资产来充实农信社资本公积，提高资本金充足率，使农信社各项改革扎扎实实地进行。

参 考 文 献

1、人民银行云浮市中心支行、人民银行罗定市支行2004年至2005年统计报表

2、人民银行云浮市中心支行2005年第13期《工作简报》，执笔：叶志文、吴志勇。

3、人民银行罗定市支行2005年第11期《工作简报》，执笔：吴志勇、张丽。

4、《中国金融实务大全》（主编周正庆，吉林人民出版社，1991年2月）

5、《中外金融法规大全》（主编余培翅，中国金融出版社，1994年1月）

6、《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》

（国发[2003]15号、2003、6、27）

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