建立健全失业保险制度2

一、 失业保险制度的概念、作用2

二、 国外、国内失业保险制度的发展过程3

三、 国失业保险制度面临的困难与挑战6

四、建立健全失业保险制度的几点思考9

（一）健全失业保险基金筹集制度9

（二） 建立健全失业保险基金使用管理机制和制衡监督机制10

（三） 加快失业保险法制化建设11

（四）失业保险制度未来发展的最终方向——就业保障12

内 容 摘 要

本文从我国现实存在的“失业”问题切入，谈到建立健全失业保险制度的必要性和困难，并通过了解国内、外建立和健全失业保险制度的历史演变过程，找出了我国目前失业保险制度的弊端，并提出了自己对建立健全我国失业保险制度的几点思考。

建立健全失业保险制度

失业保险制度的概念、作用

失业,这个人们讳莫如深不敢面对的问题,终于摆在了我们面前。多年来,我们把失业视为资本主义社会的“专利”,认为社会主义社会不存在失业。其实,失业作为一种经济现象,与社会制度无关,是生产力发展到一定阶段的不可避免的产物。造成失业的原因是多方面的，具体到不同国家或一个国家的不同时期，其主导因素并不完全相同。

失业保险是由国家法律确定的一种社会保障制度,是通过建立失业保险基金的办法,使职工在失业期间获得必要的经济帮助,保证其基本生活,并通过转业训练、职业介绍等手段为他们重新实现就业创造条件。其核心内容是社会集中建立失业保障资金,分散失业风险,保障暂时处于失业状态的劳动者的基本生活,并通过失业培训,促进失业者尽快再就业。这种制度有两大功能,一是保障生活,二是促进就业。正因这两大功能,人们又称其为失业现象的“减震器”和“安全网”。失业保险既是社会保障体系的重要组成部分，又是形成市场就业机制的必要条件。我国失业保险制度有效保障失业人员的基本生活，促使失业人员再就业，对维护社会稳定发挥了积极作用。目前我国企业职工大量下岗失业的现象,是计划经济条件下实行的就业体制和就业政策在经济转轨过程中的必然反映,也是长期以来重复建设、盲目建设以及企业经营机制深层次矛盾多年积累的结果。我们要建立社会主义市场经济体制和现代企业制度,不可避免地要经历这样一个历史过程。既然我们选择了市场经济,同时就选择了失业。但邓小平同志说过，“贫穷不是社会主义”，因此，我们就要顺应历史的潮流，正视失业这一问题,通过进一步建设和完善我国的失业保险制度,把失业所带来的负效应减少到最低限度，切实维护和保障失业人员合法权益，是贯彻落实“三个代表”重要思想，体现“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的基本要求，充分体现社会主义的优越性，保障社会主义道路的顺畅进行。

二、 国外、国内失业保险制度的发展过程

1905年失业保险制度在挪威首创，当时属于任意参加性质。真正由国家立法并具备强制性的失业保险制度，始建于英国1911年颁布的国家保险法。截止1997年，世界上共有68个国家和地区以立法形式，建立了失业保障制度。随着失业待遇标准的提高，西方许多经济学家认为，失业保障制度在保护失业者利益的同时，也在某种程度上创造着失业。或者说，失业保障本身就含有抑制再就业的负面基因。这一点被西方国家普遍经历的“福利国家危机”所证明。 第二次世界大战后，西方主要国家以庇古福利经济学以及凯恩斯主义为基础，纷纷推行福利型社会保障制度，以实现充分就业。曾经一度许多发达国家将精力用在为失业者提供尽可能优惠的失业保障待遇上。结果，战后西方国家的社会保障呈刚性发展，社会保障基金在国民生产总值中所占比例、社会保障范围和力度迅速增大。 许多人在得到高失业补贴后，不再积极寻找工作，结果失业补贴越优惠，失业率越高，平均失业时间越长，社会负担越重，引发了新型的自愿失业。失业与失业保障处于一种难分难解的恶性循环中。 1980年经济合作与发展组织在巴黎举行会议，讨论80年代的社会政策，会议发表了题为《福利国家在危机中》的文件，提出了“福利国家危机”的警告。面对这种情况，许多国家进行了改革，把失业保障王作的重点，由过去一般的失业保险、失业救济转向了就业援助，其主要方法有以下三种。 1、建立职业培训体系。2、完善就业服务网络。3、实施促进就业的宏观经济政策。由于我国劳动力市场供大于求，经济结构正在进行重大调整，加之伴随科技进步和劳动生产率的提高，分流部分劳动力，致使失业人员数量增加，为此我国的失业保险制度开始于1986年,并先后制定了两部有关法规,一是1986年10月国务院发布的《国营企业职工待业保险暂行规定》,二是1993年4月发布的《国有企业职工待业保险规定》。我国失业保险制度自1986年建立以来，已从制度象征演变成为有效的制度，失业保险制度从无到有，从初步建立到日臻完善，为社会主义建设的顺利进行，为改革的深化和经济的稳定发展，为保障失业人员的基本生活，促进再就也发挥了重要的作用。具体说来，演变趋势如下： 

第一,从《国营企业职工待业保险暂行规定》到《国有企业职工待业保险规定》，再至《失业保险条例》，失业保险制度的规范层次逐步提高。 

第二,从职工不缴费到缴费、失业保险责任从企业独自承担到企业、劳动者双方分担，越来越强调权利与义务的结合。

第三,从仅适用国有企业的四种人员扩大到适用国有企业七类九种人员，再到适用城镇事业单位和企事业组织，失业保险的覆盖面不断扩大。

第四,从规定企业按其全部职工标准工资总额的1%缴纳到企业按照全部工资总额的0.6%缴纳待业保险费，再到按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费，单位职工从不缴费到缴费，缴费水平逐渐提高；失业保险待遇水平从以救济水平为依据到以收入保障为依据，待遇水平也是逐渐提高。

第五,从三部法规中可看出，管理部门越来越专业，失业人员的登记制度，失业金申领程序也越来越严格，管理从不规范逐步走向规范。

第六,失业保险基金从实行市、县统筹，到在直辖市和设区的市实行全市统筹，统筹层次逐步提高，有利于根据大数法则在更大的范围内调剂使用基金。

 第七,从没有规定监督机构，到笼统的规定，再到《失业保险条例》设多个专门机构监督，监督力度逐渐加大。

第八,通过直接或间接两方面的规定来推动失业人员再就业，就业导向越来越突出，在推动就业方面失业保险制度起了越来越大的作用。

从上述国内、外失业保险制度的历史发展过程来看，虽然两者的演进过程各不相同，但都是市场经济发展到一定的产物，是历史的必然，是时代的选择。

国失业保险制度面临的困难与挑战

尽管原有的失业保险制度发挥了重要作用，但还不能完全适应建立社会主义市场经济体制，深化国有企业改革建立现代企业制度的要求，主要存在以下问题：

第一,失业保险适用范围窄。我国现行的失业保险制度仅仅面向城镇单位职工，将同样面临失业风险的农村劳动者及大量的城镇非国有单位的就业人员排除在外，使得失业保险的社会性名不副实，实际上成为少数人的保障；而且，即使被纳入失业保险对象范围内的城镇职工在实际运作中也没有做到参保率100%。根据2001年的《中国劳动统计年鉴》统计，2000年全国企业应参保职工人数为13409.1万人，而当年实际参保的人数仅为10326. 27万人，覆盖率仅77%。因此，面对入世后可能出现的大批农村劳动者失业现象，解决城镇打工者失业后的生活保障问题时，失业保险作为社会"安全网"和"稳压器"的作用不能最充分发挥出来。 

第二,失业保险基金承受能力较弱。由于失业保险覆盖范围窄，又仅限于用人单位单方缴费，收缴的失业保险费数额有限；另外，失业保险扩面征缴难度较大，而失业人员却大幅度增加，致使失业保险基金入不敷出状况日益加剧，基金积累逐年减少，一部分地区基金积累已经赤字，失业保障功能十分脆弱，仅能勉强维持符合条件的失业人员发放失业保险金，要拿出一些资金帮助失业人员开展转业转岗培训和扶持再就业显得力不从心。 

第三,失业保险统筹程度不高。失业保险基金主要实行市县统筹，只有部分地区建立了调剂金制度，失业保险社会互济的功能不能得以充分发挥。

第四,经济增长对就业的弹性逐渐降低。现实生活中对于经济的发展常常表现为两种不同的目标选择：一是经济增长优先论，即把经济增长作为最重要的首选目标；另一种是就业优先论，即把扩大就业岗位、降低失业率作为最重要的首选目标。 经济增长与就业增长的不同选择，构成了就业增长弹性系数的变化。从经济学上看，就业增长取决于经济增长率和就业增长弹性系数。通常出现四种模式：一种高经济增长率，高就业增长弹性；二是高经济增长率，低就业增长弹性；三是低经济增长率，高就业增长弹性；四是低经济增长率，低就业增长弹性。由于结构调整，技术进步和改革深化产生下岗失业人员，经济增长创造的就业机会有限并在不断减少，根据国际劳动组织的从1975—2000年调查数据证实在经济增长过程中呈现了就业增长弹性下降趋势，经济增长带动的就业增长受到了抑制。

第五,劳动力供需差距拉大。当前和今后一个时期，我国从劳动力供给看，"十五"期间，新生劳动力每年达到1400万人，城镇登记注册的下岗失业人员截至2001年底已达到1250万人，同时农村剩余劳动力已有1.5亿人以上，"十五"期间每年还要新增加农村剩余劳动力500-600万人，劳动力供给将是一个数以亿计的庞大群体。而从劳动力需求看，劳动和社会保障部2001年发布的全国62个城市劳动力市场供求信息就已经显示，100个求职者只有75个就业岗位，供给已大于需求。2002年，各大城市的就业形势依然严峻，以北京市为例，劳动力市场供求比例大致为1.4:1，即100个求职者中仅有71个就业岗位。中国已经加入WTO，将来各行各业会逐渐融入国际市场的竞争中去，这样一来，虽然在新兴产业、新兴正规部门和非正规部门会创造新的就业岗位，但传统正规部门会进一步减少，预示着劳动力市场的需求会进一步减少。 更为严重的是，由于下岗职工在劳动力市场上的竞争力较弱，再就业率将会逐渐下降，失业大军将不断扩充。同时农村剩余劳动力的增多，每年的外出流量仍会大于返乡量，劳动力的供给将会不断增长。可见，劳动力供给与需求的矛盾将越来越尖锐。 

四、建立健全失业保险制度的几点思考

针对上述我国失业保险制度存在问题，面临的挑战，笔者认为建立健全失业保险制度应从以下几点入手：

（一）健全失业保险基金筹集制度

首先，要扩大失业保险覆盖面。尽快把失业保险范围扩大到城镇全体职工，突破行业、所有制限制,即从现在的全民企业扩大到集体企业、中外合资、私营企业以及个体经营者。其次，要拓展失业保险的缴费渠道。目前我国企业按工资总额3%的比例征收的失业保险金，远不能满足为全部失去工作岗位的人员发放失业金的需要，而国家财政也没有足够的财力来托底和补足缺口。如果继续提高失业保险金的征收比例，企业的负担又似乎过重。目前国有企业各种按工资总额提取的保险福利费用总额（养老保险、医疗保险、住房公积金、失业保险、工伤保险、生育保险、职工福利费、教育附加费、工会会费等），几乎已经超过工资总额的50%，上调的余地很小。所以必须扩展筹集失业保险金的渠道。在这方面，征税是目前国家、企业、个人多方征费的办法更加制度化、也更加透明、更加有效的措施。目前我国的政府税收占国民生产总值的份额在12%左右，在国际上还是比较低的，但问题是各种征“费”太多太乱，而且“费用”使用比较随意，透明性低。所以应减“费”增“税”。一方面可以考虑开征失业税，建立起以税收收入为主要来源的失业保险筹资机制，另一方面可以考虑“无痛苦”的征税，如发行专项福利彩票，在股票交易税中确定一定附加比例等，或开征汽车燃油消费税，在烟酒消费税中附加一定比例等，专门用于失业保险金的补充。还有一个重要渠道就是实行个人缴费。实行失业保险个人缴费，一方面能增加个人对社会应尽的义务、增强职工个人的保险意识，另一方面能大大增加失业保险基金的缴费数额，提高失业保险的保障能力。 

（二） 建立健全失业保险基金使用管理机制和制衡监督机制

我国失业保险资金支出结构不太合理，失业保险管理体制分散。多年来，我国的失业保险基金一直采取市、县分级统筹管理的方式。这使得失业保险基金的积累陷入了一个怪圈：经济发达的地区企业效益好，就业人员多，失业保险基金征收的多，而支出的少；经济落后的地区企业效益不好，失业保险基金征收的也少，而失业人员多，支出的也多。由于失业保险基金的统筹层次较低，各地在统筹和使用失业保险基金上的差异比较大，这种各自为政的状况不利统一制度和集中资金，也不能体现社会互济、风险共担的社会保险原则。同时，我国目前失业保险的储备基金相当有限，而面临的形势又十分严峻。因此，应建立由财政、审计、银行、劳动和工会等部门参加的失业保险基金管理委员会，切实加强对基金筹集、使用的管理和监督，严格审批失业保险基金年度预算和年终决算，把失业保险基金的使用纳入国家财政检查和审计部门的监督之下，做到专款专用，无论是原准备金还是其增值部分都应全部用于失业保障。

（三） 加快失业保险法制化建设

我国的失业保险工作主要是靠政策来推行，1999年以来，为配合《失业保险条例》和《社会保险费征缴暂行条例》的贯彻实施，劳动保障部先后会同有关部门下发了《关于贯彻两个条例扩大社会保险覆盖范围加强基金征缴工作的通知》（劳社部发[1999]10号），《关于事业单位参加失业保险有关问题的通知》（劳社部发[1999]29号）《关于调整失业保险基金支出项目有关问题的通知》（劳社部发[1999]28号）等。各省、自治区、直辖市在制定地方性法规、规章和规范性文件方面也取得了明显进展。各级劳动保障部门围绕贯彻落实《条例》，做了大量艰苦细致的工作。但由于缺少必要的法律手段，没有完善的法律作为支撑，我国的失业保障制度的形成和完善举步维艰。社会保障制度只有通过立法昭示于人，通过法律实施取信于民，才能得以确立和健全，并真正发挥保障社会稳定和促进经济发展的目的。失业保险 关系到国计民生和市场经济平衡运行的重要事业，仅仅依靠行政部门的规定、办法很难维护强制性，必须正式立法，以体现失业保障资金的“法律规定性”。当前我国立法的滞后是失业保险事业发展迟缓的主要原因，因此，必须加快失业保障立法的步伐，尽快制定《失业保障法》，通过确定失业保险的对象、失业保险基金的筹集和使用原则、失业保险金的领取、保险基金的管理体制等，明确各机构部门在失业保障事业中的职能，提高失业保障制度的运行效率。 

（四）失业保险制度未来发展的最终方向——就业保障

现行我国的失业保险制度在促进失业者再就业方面的功能较弱。我国失业人口中大部分是受教育程度不高的人群，他们所掌握的技术水平较低，从原来的工作中得到的收入也不高，在享受与原工资额相差不大的失业保险金期间，他们寻找新工作的积极性会大打折扣。这样，失业保险制度在促进这部分人再就业方面所起的作用较小。但是从现行就业压力带来的挑战以及中国特有的“下岗职工向失业并轨带来的挑战”，注定就业保障将是失业保险制度最终的未来发展方向。失业是社会中最敏感，最棘手的问题。无论对个人还是家庭来说，就业才是避免贫困和消除依赖性的可靠途径。失业保险制度的两大任务一是保障失业人员的基本生活，二是促进失业人员再就业，在就业形势严峻，"并轨"压力巨大，新的就业方式大量出现的时代背景下，失业保险促进就业 的功能应该当然地被强化，应该成为失业保险制度未来发展的主要方向。可以说，这是国情决定的，是适应时代的必然选择。同时，失业保险制度作为一项制度，在完善过程中也会遵循较"共性"的发展方向，正如前所述：法制化、规范化、社会化等也是失业保险制度未来的方向。就业保障的发展方向是从功能、任务的角度来谈的，是失业保险制度的主要目标，是相对"个性"的发展方向。就业保障不仅仅只关注失业人员在失业期间的基本生活保障，而主要是采取各种措施和手段促进失业人员就业，从根本上解决生活问题。就业保障型失业保险与传统的失业救济型失业保险相比，显得更主动，是从更深层次上解决失业人员的生活问题。 

总之，在我们已经意识到失业的必然存在及失业保险制度对市场经济的健康发展，社会的安全稳定具有重要意义时，应充分考虑面临的挑战，在社会保障的改革中，准确选择失业保险制度未来的发展方向，建立健全失业保险制度，切实推进就业保障机制，将我们最初对失业保险制度怀有的一份纯粹的"期待"转化为客观的现实。 

参 考 文 献

【参考书目录】

1、高书生，中国社会保障体制改革：回顾与前瞻，经济理论与经济管理，2000.6

2、胡鞍纲，中国发展报告：社会与发展——中国社会地区差距研究，杭州：浙江人民出版社，2000

3、《保险学》 于殿江、赵尚梅 编著 山东大学出版社4、《保险学》 孙祁祥 著 北京大学出版社

5、金泽良雄：《当代经济法》，辽宁人民出版社

6、张文显主编：《中国经济法学精萃》(各卷)，机械工业出版社

7、吕忠梅等：《规范政府之法：政府经济行为的法律规制》，法律出版社

8、马俊驹主编：《现代企业法律制度研究》，法律出版社

9、种明钊：《社会保障法律制度研究》，法律出版社

10、失业保险条例

11、林嘉：《社会保障法的理念、实践与创新》，中国人民大学出版社

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