安徽省从2004年10月开始经国务院批准列入全国第二批农村信用社改革试点省，在产权模式、管理体制、经营机制和支农服务等方面做了积极有益的探索和尝试。通过大胆实践，为促进农村信用社改革试点做出了大量卓有成效的工作。目前，改革试点工作正在紧锣密鼓进行，认真总结改革中的成功经验和思考改革中遇到的一些现实问题显得尤为重要。

一、对农村信用社改革试点的实践探索

——完善农村信用社管理体制，法人治理结构初见成效。

——推进产权制度改革，资本补充制度不断健全。

——加强内控制度建设，风险防范措施逐步到位。

——改进金融服务创新，不断增强自身经营实力。

二、对农村信用社改革试点的现实思考

思考之一：完善法人治理结构，建立健全内控机制，是农村信用社发展的重大课题。

1、继续完善法人治理结构。

2、解决好授权随意性问题。

3、要进一步健全内部控制机制。

思考之二：立足服务“三农”，正确把握功能定位，是农村信用社发展的长期任务。

一是重点支持“公司+农户”农产品基地建设，促进农业向产业化发展，充分发挥典型示范作用，形成规模基地，形成“市场联公司、公司联基地、基地联农户”的新格局；二是重点支持科技农业，促进农产品优质化、商品化，对农产品贮运、保鲜、深加工积极予以信贷支持，促进农产品科技转化，提高农产品科技附加值及农业科技含量；三是重点支持特色农业、促进产业结构区域化、专业化，引导农民根据当地自然资源和技术条件，因地制宜，突出重点和优势，积极从事特色农业开发；四是重点支持生态环境建设，促进经济效益与生态效益有机结合，如开发绿色农产品等；五是重点支持农村小城镇建设和农村二三产业发展，支持农村社会服务体系和市场体系建设，改善农业基础条件，促进农民增收和农村产业结构优化。在突出重点的基础上，通过改进服务品种、改进服务方式和改进服务手段，切实做好服务“三农”工作，杜绝出现农民“贷款难”问题。

思考之三：顺应改革要求，实现可持续发展，是农村信用社发展的战略目标。

思考之四：进行监管创新，做好各项监管工作，是农村信用社发展的重要保障。1、调整监管重心。2、进行监管创新。3、提高监管水平。

对农村信用社改革试点实践探索与现实思考

安徽省从2004年10月开始经国务院批准列入全国第二批农村信用社改革试点省，在产权模式、管理体制、经营机制和支农服务等方面做了积极有益的探索和尝试。通过大胆实践，为促进农村信用社改革试点做出了大量卓有成效的工作。目前，改革试点工作正在紧锣密鼓进行，认真总结改革中的成功经验和思考改革中遇到的一些现实问题显得尤为重要。

一、对农村信用社改革试点的实践探索

——完善农村信用社管理体制，法人治理结构初见成效。按照安徽省人民政府皖政[2005]19号文批准的安徽省深化农村信用社改革试点实施方案，选择合肥市区联社、马鞍山联社和芜湖郊区联社组建农村合作银行试点；选择桐城等69家农村县联社实行统一法人；其余资不抵债、严重亏损的12个县暂续实行县级联社和乡（镇）农村信用社两级法人体制。84家联社均在前二年设立了社员代表大会、理事会和监事会“三会”制度，有的县联社还完成了理事长和主任分设。

——推进产权制度改革，资本补充制度不断健全。通过增资扩股、提高资本充足率，增强抗御风险的能力。在具体操作中，2004年决算文件妥善处理原有积累，合理处理现有股权，核定入股金额，增加农村信用社职工股份额，鼓励农户、专业大户、农村经济组织以及农村信用社高级管理人员在规定范围内多入股，强化了股东与信用社成果共享、风险共担的机制，自身抗风险能力明显增强。通过2004年10月份的清产核资、增资扩股，到2004年末，全省各县（区）联社资本充足率有了明显的提高。

——加强内控制度建设，风险防范措施逐步到位。省联社2004年12月18日组建后，把加强县联社制度建设当作头等大事来抓，督促县联社制定各项规章制度，把业务经营和内部管理纳入事事有章可循、环环相互制约的轨道上来，推动农村信用社经营管理科学化、制度化和规范化建设，加大稽核检查的力度，防范各种风险，加快处置“历史包袱”，运用好国家给予的扶持政策，加大对不良贷款和抵贷资产的处理力度。

——改进金融服务创新，不断增强自身经营实力。改善支农服务，满足“三农”多样化的金融需求，重要支持“公司+农户”、科技农业、特色农业、绿色生态农业、农村小城镇建设和农村二三产业发展；建立农户经济档案，积极推广小额农户信用贷款及农户联保贷款，杜绝了农户贷款难问题；在加强服务“三农”的同时，强化金融创新，增加金融业务范围和服务品种，全省绝大部分联社获准签发银行承兑汇票的资格，资金实力进一步增大，盈利水平进一步提高，充分利用国家对农村信用社改革的扶持政策，做好专项中央银行票据置换工作，前期申报18个县级联社发行票据已获准；积极推进配套改革，出台了联社等级管理、劳动用工、薪酬制度等一系列配套改革措施，极大地调动员工工作积极性。

改革为安徽省农村信用社带来了体制上的创新和机制上的完善，也带来了效益和活力，随着农村信用社改革的进一步深化，遇到的情况和问题会更多、更复杂，我们应拓展思路，理性思考，研究对策。

二、对农村信用社改革试点的现实思考

思考之一：完善法人治理结构，建立健全内控机制，是农村信用社发展的重大课题。

1、继续完善法人治理结构。从目前我省农村信用社具体情况来看，形式上的法人治理结构还没有完全建立，设立了“三会”，但完成理事长（董事长）与主任（行长）“两职”分设并不多，建立了一些相应的工作机制，从“建立法人治理结构的最终目的是为了实现企业决策权、经营权和监督权的‘三权分离’，从而起到相互制衡作用”这个出发点来看，还有一定的距离，究其原因是由于长期以来，农村信用联社（农合行、农商行）党委书记与理事长（董事长）这两个“班长”常常为同一人，且原先都兼任联社主任，“两职”分设后，职权虽然进行了分离，但理事长（董事长）在信用社（农合行、农商行）的权威地位没有改变，权力仍然相对集中，如果使用不当，往往会造成“三会”形同虚设，甚至会出现“一言堂”现象，这样自然会削弱了联社主任（农合行行长、农商行行长）的民主经营权力。因此，完善法人治理结构，最重要的就是要解决好这两个问题：一是如何处理好党委与“三会”的关系，二是如何发挥好“三会”的作用。解决好这两个问题，关键在于联社（农合行、农商行）党委不过多的干预正常业务经营活动，应将主要精力放在党员和领导干部的管理上，抓思想建设、作风建设、组织建设和廉政建设等方面；理事会（董事会）重大决策，应充分发挥其下设几个专业委员会的作用，在全面调查研究和科学论正的基础上，制定正确的、适合自身发展的经营决策规定和办法，同时聘请精业务、善管理的人才到联社主任（农合行行长、农商行行长）位置上。农商行的董事会还应当重视和发挥独立董事的作用，因其在法人治理结构中地位的特殊性，决定了其行使职责的超脱性，又由于其同农商行利益关系相对较弱，决定了其意见的公平性，因此，要发挥他们在农商行董事会的作用，在决定政策时善于倾听他们的意见和建议，切忌成为“配衬”或“摆设”；联社主任（农合行行长、农商行行长）要摆正自己的位置，切实履行好自己的职责，选拔提名优秀管理人才充当各基层社负责人，并坚定不移地执行理事会决议，做好业务发展、经营管理和业务创新的各项工作；监事会应重点做好对高管人员行为的监督，对经营中的问题，提出意见。还应当重视的一个问题是，股东、社员对于信用社发展真正关心的人数较少，一方面，是由于长期以来，信用社管理较闭封，“三会”只是一年在形式上开次会，另一方面，对信用社经营状况不了解，导致不关心，目前在这方面，已经有良好的开端和起色。通过增资扩股，股东、社员和信用社的利益关系更加密切，通过信息披露，真正关心信用社发展的股东、社员增加了了解信用社发展的信息渠道，“三会”使用将会发挥更大的作用。另外，完善信用社法人治理结构，还要重视外部因素的影响，监督部门、舆论部门及社会公众要经常提及这个问题，因为提得越多，越能引起信用社的重视。

2、解决好授权随意性问题。在统一法人和组建农村信用商业银行后，授权作为机构组织行为被广泛采用，制订了一些相关制度和相应办法，但在具体实施过程中，暴露出一些问题，在授权方面主要体现在：一是对授权的含义、目的和意义认识不清，只注重授权的形式，造成了随意性，甚至出现了先操作、后补授权手续的情况；二是授权过于简单化，不因地制宜、不依据基层社的具体情况和实际表现区别对待，对一些管理规范、效益好的基层信用社与管理混乱、效益差的信用社采取“一刀切”的办法，严重挫伤了基层社的积极性；三是授权方式不规范，有的联社在授权时，采用口头会议决定方式，缺乏有效的书面依据。对上述问题，必须引起重视，加以解决。首先，依照相关规定，对授权做出规范要求，并严格按照操作步骤进行授权，不能走形式；其次，建议在具体操作中，应体现“区别对待、分类授权、择优放宽”的原则。可推行不同“等级社”分别授予不同权限的办法，对等级高的信用社加大或放宽授权，对等级低的信用社缩小或限制授权，“等级社”评定标准可根据信用社历年来业务经营状况、在当地金融机构所占市场的份额、发展前景等；再次，授权时必须出具相应的书面授权书，防止产生道德风险。如此，才能使权更规范，也可以使高级经营管理者从繁重、琐碎的审批贷款的具体事务中解放出来，把更多的精力放在对整体贷款质量的宏观审查和寻找漏洞上来，并对内控加以完善和补充，以达到良性循环的目的。

3、要进一步健全内部控制机制。健全内部控制机制，首先要完善内控制度，应体现“全面性”和“时效性”。目前，农村信用社内控制度是依据《商业银行内部控制指引》，由各联社自行设计的，比较明显的几个弱点，一是缺乏“全面性”：从形式上，联社将内控制度整理汇总，形成制度汇编，但审查其内容，发现有许多重要的规章没有在汇编中体现和反应；二是存在一定的“滞后性”：信用社在积极拓展新业务过程中，配套的内控制度没有及时制定，有时甚至会出现“亡羊”才“补牢”，出了事，才制定相应的制度的情况；三是不注重“时效性”：制定汇编作为准则，人手一册，但经常会出现，由于没有及时修订，制定汇编中的有些规定早已过时，不再适用，使具体执行者无从下手。针对上述问题，必须将内控机制建设作为一项长期工作，常抓不懈。一是建立科学有效的决策管理组织，对整个系统内部控制负完全责任，应当充分了解内控机制存在的薄弱环节并及时加以补充和完善，将内部控制状况作为评价管理层工作成效的重要标准；二是健全和完善人事管理制度，明确内部各层次人员的职责和权限，定岗定责任到人，制定各种业务操作手册、行为规则和纪律守则，加强岗位轮换，实行指定休假和离职审查、离任审计制度；三是健全和完善各项业务流程，审批、记录及经办岗位相分离，相互制约；四是健全和完善严格的机构部门设置业务活动审批程序；五是应当建立具有独立性、权威性的内部审计机制，充分发挥内部审计在内部控制中的监督职能；六是健全和完善会计控制体系；七是健全和完善风险测定和监控系统，制定应急措施和计划，以应付紧急情况；八是加强信息和管理，确保每一个操作环节都有控制、有记录、有监督。九是继续整章建制，完善、补充和修订相关内控制度，建议对内控制度每年做一次全面系统的修订。

思考之二：立足服务“三农”，正确把握功能定位，是农村信用社发展的长期任务。

实践证明，农村信用社开办各项金融业务，不仅有力地支持农民、农业、农村经济发展，而且也使农村信用社自身的实力及效益得到了快速增长和提高。因此，服务“三农”，依然是统一法人后的农村信用社和新组建的农村商业银行今后乃至长期的一项中心工作和重要任务。就我省情况来看，截止2004年末，农业贷款342亿元，占整个贷款的66.7%，但实际占贷款总额比例却较低，尤其是反应在小额农户信用贷款和联保贷款发放上。目前的现状是：信用社信贷员均愿意向大企业和个体经济组织发放大额贷款，这样做的原因主要是单户大额贷款操作简单，一笔就顶小额农贷几十笔，甚至几百笔，不像小额农贷那样繁琐，但大额贷款一旦造成风险损失，将严重危及信用社的生存，这决不是危言耸听。

因此，必须以改革为契机，调整思路，转换观念。首先在继续高举支农旗帜的前提上，彻底转换支农观念。农村信用社是在“三农”中产生、发展和壮大起来的，历史的教训和现实的经验告诉我们，离开“三农”，农村信用社就成为无本之木、无源之水。当然，支持“三农”必须更新观念，不再囿于把农村信用社看成是社员间相互救助观念，必须赋予它新的内涵，要树立“现代农业”和“大农业”思想，更新小农经济观念，把重点放在支持规模农业、科技农业、高效农业、生态农业及特色农业，全方位地促进农村经济发展上来。其次，要调整信贷政策和观念，大企业所需的大额贷款应由国有商业银行和其他银行依照国家的产业政策给予支持，农村信用社不应过多参与这块市场，应把主要注意力放在支农和对中小企业、民营企业的支持上，对中小额贷款要不怕麻烦，这样，既没有脱离农村信用社赖以生存和发展的“三农”背景；也可以防止产生巨大的风险和损失。农村信用社应立足“农”字，做好文章。

一是重点支持“公司+农户”农产品基地建设，促进农业向产业化发展，充分发挥典型示范作用，形成规模基地，形成“市场联公司、公司联基地、基地联农户”的新格局；二是重点支持科技农业，促进农产品优质化、商品化，对农产品贮运、保鲜、深加工积极予以信贷支持，促进农产品科技转化，提高农产品科技附加值及农业科技含量；三是重点支持特色农业、促进产业结构区域化、专业化，引导农民根据当地自然资源和技术条件，因地制宜，突出重点和优势，积极从事特色农业开发；四是重点支持生态环境建设，促进经济效益与生态效益有机结合，如开发绿色农产品等；五是重点支持农村小城镇建设和农村二三产业发展，支持农村社会服务体系和市场体系建设，改善农业基础条件，促进农民增收和农村产业结构优化。在突出重点的基础上，通过改进服务品种、改进服务方式和改进服务手段，切实做好服务“三农”工作，杜绝出现农民“贷款难”问题。

思考之三：顺应改革要求，实现可持续发展，是农村信用社发展的战略目标。

农村信用社改革要顺应市场经济规律，顺应整个经济体制改革的大势，必须顺应社会主义市场经济完善的趋势。顺应农村金融体系发展的趋势，未来农村金融市场将呈现出多元化，金融手段和工具将呈现多样化趋势，农业生产、农村经济将越来越多地依赖信用手段和金融体系支持，这一切都为农村信用社的发展提出了更高的要求和新的目标。

由于统一法人后的农村信用社和新组建的农村合作银行、农村商业银行，都是独立法人的中小金融企业，其行业管理由省联社负责，监管则由银监分局具体实施，相对来说，其联社、农商行总部就是“总行”，与其他商业银行相比，少了上级管理部门这个层次，其获取政策信息的主要渠道一是省联社行业管理部门，另一个是监管部门，与其他商业银行相比，存在信息不畅的问题，这就要求联社和农商行的决策者必须具备更高的素质，更高的对金融政策研究、把握及判断能力，如此才能制定出既富有开拓境界，又切实可行、适合自身发展的好政策，因此，必须加强联社和农商行领导班子建设，让年富力强、富有干劲、精通金融业务的干部充实到领导班子中，使信用社自身充满活力。

当然，阻碍农村信用社发展一个关键问题，就是“历史包袱”问题，在前几年经济过热时期，由于盲目投资，乱上项目，使农村信用社背上了较沉重的包袱。近几年，在国家实施宏观调控政策后，尤其是我省农村信用社改革试点顺利进行后，通过加强监管、农村信用社行为自律，自身实力日益壮大，加之国家对农村信用社改革出台和兑现了一些（如：中央银行专项票据等）优惠政策，“历史包袱”解决指日可待。但也应清楚的看到，剩下的“历史包袱”将是最硬的一块“骨头”和最后的一座“堡垒”，要作好工作艰巨性、复杂性的思想准备，经得起各种困难的考验，不仅要有充实的干劲，还要发扬“蚂蚁啃骨头”的精神，乘改革东风，一靠壮大自身，加大积累，努力消化；二靠政策支持，“花钱买机制”，尽早卸掉“历史包袱”，以新的面貌开拓新的事业。

思考之四：进行监管创新，做好各项监管工作，是农村信用社发展的重要保障。

农村信用社改革，为监管工作提出了新的要求。面对农村信用社改革与发展的新形势、新任务和新要求，以及农村信用社点多面广、机构分散、情况复杂等特点，且人员整体素质有待提高、防化风险任务较重等现状，合作金融的监管者，如何应对挑战。

1、调整监管重心。目前，金融监管的内容已由过去较为单纯的机构管理、“窗口指导”发展到比例监督、利率监管、市场准入、退出管理、风险管理、内部控制等“一揽子”监管的模式。在具体操作时，上述内容监管起来易形成分割、缺乏系统性、连续性。因此，应突出和强化以风险监管为核心的“相关监管”和“全过程监管”。“相关监管”即通过对农村信用社某一项内容的检查，发现挖掘其他有关问题，把问题一查到底；“全过程监管”即从市场准入开始，把事前、事中、事后监管有机结合起来，实现系统的全方位监管。

2、进行监管创新。监管内部创新，主要体现在与农村信用社业务发展步调上，做到业务开展在哪里，监管就延伸到哪里，一是注意将金融创新过程中出现的一些新的业务品种、范围纳入监管范围，如：信用卡、国际结算、网上银行等；二是将表外业务纳入监管范围；三是将非信贷资产纳入监管范围；四是将农村信用社机构统计表的真实性和数据的可靠性纳入监管范围，以确保信息资料的真实、准确。监管制度创新。从可操作性和实用性出发，建立起分级管理、分级负责、合理分工、衔接紧密、责任到人的监管工作体系和反应灵敏、行动迅速、措施有效的风险预警及防范化解工作制度。一是建立完善系统性的风险指标统计制度，全面细致地收集农村信用社的各项业务数据，严密监控金融内生性风险；二是建立完善外部信息采集处理制度，对经济、社会中可能对农村信用社运行环境产生影响的数据和信息进行全面收集，以监控外生性风险和突发性风险；三是建立完善风险分析评估制度。对收集到的信息进行定性研究评估，分析运行情况和风险状况，深入剖析存在的问题，对金融机构的风险程度作出客观评价，这一方面，着重从提高《监管报告》质量入手；四是建立完善道德风险防范制度，拓宽对农村信用社高级管理人员监管的视野，延伸监管层次；五是建立完善违规处理的“集体合议”与通过制度，遇到要处罚的事宜，在充分尊重直接监管部门或主要监管责任人的基础上，由集体讨论作出决策。监管手段创新。借助现代化的监管工具，如计算机等，加强对农村信用社数据即时分析，作出合理判断；建立健全农村信用社不良贷款、抵贷资产、单户大额贷款、债券投资、开发区贷款、房地产贷款等系列监管台帐；非现场监管着重通过数字跟踪，进行动态分析，从中发现问题，现场监管则突出“查实、查深、查透”，增强现场检查工作的独立性、有效性和灵活性，实现科学化和规范化。

3、提高监管水平。随着农村信用社改革步伐的加快，会遇到这样那样的问题，加之其业务创新动力加大，新的业务品种会不断出现，这就迫切需要提高合作金融监管人员的综合素质，也为监管人员提出了更高的要求：必须具有政治业务双重素质，能查会管、能说会写、能分析会调研的综合才能，具备一定的宏观经济政策理论和金融业务知识，善于分析经济政策走向及发展变化趋势，关注国家对农村信用社改革的政策动向，熟知经济金融知识、法律法规制度及农村信用社有关政策界限等，善于从各种指标、数据中发现情况和问题，查出原因，找出根结，平时密切注重金融业务知识的学习，尤其是新的业务知识，自觉运用于监管实际工作中，不断总结提高，积累经验，善于做个“有心人”。合作金融监管人员不仅要牢固掌握银行监管的基本理论和方法，而且还要结合合作金融机构的特点，熟悉和掌握合作金融机构监管的特殊性。针对机构特点、业务特点及风险特点，及时各种不同形式的调查研究，及时掌握新的情况，发现新问题，在认真综合分析和研究基础上，提出解决方案和对策。为加强和改进合作金融监管工作做出更大的贡献，以此促进农村信用社改革的顺利进行。

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