一、农村信用社法人治理结构存在的缺陷

二、农村信用社法人治理结构的缺陷对农村信用社经营风险防范的影响

三、完善农村信用社法人治理结构，防范和化解农村信用社经营风险

四、结论

内 容 摘 要

金融机构是以信用为基础，经营货币这一特殊商品的企业，而信用的不确定性决定了金融机构的经营活动始终要伴随着资金损失和经营风险的产生。本论文将从农村信用社内部的角度，分析其法人治理结构存在的问题，及其对农村信用社经营风险防范和化解产生的影响，由此提出对农村信用社的产权制度和组织机构进行改革。

目前农村信用社法人治理结构存在的问题主要有：产权不明晰，“内部人控制”倾向越来越明显；合作制的“三会”制度形同虚设，农村信用社组织机构缺乏有效的权利制约机制；农村信用社和农村信用社县级联社的双重法人管理模式，削弱了农村信用社的法人治理效力。

农村信用社法人治理结构的缺陷对农村信用社经营风险防范和化解的影响主要有：由于法人治理结构不完善，在缺乏有效的监督和制约机制下，农村信用社经营管理者的风险防范意识淡薄；内控制度建设薄弱，防范经营风险缺乏有效的制度保证；经营风险的逐步聚集也增加了农村信用社化解风险的难度。

改革农村信用社体制，防范和化解农村信用社经营风险。应通过深化农村信用社的改革，建立产权明晰、法人治理结构较为完善的农村合作金融机构，从体制上防范和化解农村信用社的经营风险。

完善治理结构 防范和化解农村信用社经营风险

金融机构是以信用为基础，经营货币这一特殊商品的企业，而信用的不确定性决定了金融机构的经营活动始终要伴随着资金损失和经营风险的产生。农村信用社是按照合作制原则建立的农村合作金融机构，在实际的经营活动中由于经营管理不善、农业自然灾害、政策性因素以及其他方面原因存在着较高的经营风险。农村信用社法人治理结构存在缺陷是形成农村信用社高风险的内在的、主要的原因。

农村信用社法人治理结构存在的缺陷

所谓法人治理结构，是指在股权分散的现代公司制企业内部，对企业法人财产进行管理运作，从而形成权、责、利相对称，权力和约束相制衡的一种契约性制度安排。法人治理结构包括所有权、经营权和监督权，它是现代企业制度中的最重要的组织架构，也是企业治理制度安排的核心，通过法人治理结构的运作，能够有效解决在所有权与经营权分离情况下保证所有者最终控制权的制度安排。按照1997年中国人民银行印发的《农村信用社管理规定》（银发[1997]390号）的规定，农村信用社法人治理结构是由社员代表大会、理事会、监事会和经营层（信用社主任）的设立及其相互制约关系，以形成完善的决策、执行和监督机制。但从目前农村信用社法人治理结构运作的实际情况看，还存在着产权不明晰、“三会”制度形同虚设等制度缺陷。

（一）农村信用社产权不明晰，“内部人控制”倾向越来越明显

一是农村信用社产权不明晰。《农村信用社管理规定》中规定：“农村信用社是指经中国人民银行批准设立、由社员入股组成、实现社员民主管理、主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构”，“社员以其出资额为限承担风险和民事责任”，这说明农村信用社的入股社员是农村信用社的产权所有者。在农村信用社的实收资本中除了个人股、法人股外，还有相当一部分历年积累转增的资本金，如某市49家农村信用社2004年末的7033.5万元实收资本中，由历年积累转增形成的资本金为2690.2万元，占其实收资本的比例为38.25%。这部分资本金是否属于入股社员所有，在《农村信用社管理规定》中却没有明确规定，因而这部分产权的所有者出现了缺位。 

二是缺乏民主参与基础的合作制，使“内部人控制”倾向越来越明显。按照合作制农村信用社的规定，无论入股金额大小，均实行“一人一股，一人一票”的方式行使入股社员的权利，由于大部分农村信用社历史包袱沉重，经营严重亏损，入股社员基本上是得不到股金分红的，因此对于被动员入股的社员（农民），不可能也不愿意为了几十元的股金消耗精力和时间参与农村信用社的经营管理，其入股目的已变为仅仅是为了从农村信用社获得优先贷款权，合作制的农村信用社缺乏民主参与基础，因而容易导致农村信用社经营活动中的“内部人控制”倾向越来越明显。

（二）合作制的“三会”制度形同虚设，农村信用社组织机构缺乏有效的权利制约机制

《农村信用社管理规定》中规定农村信用社的最高权力机构是社员代表大会，监事会是农村信用社的监督机构，理事会是农村信用社的常设执行机构。而目前的现实状况是：农村信用社的理事会往往被社务会代替，以职工大会代替社员代表大会，监事会缺乏有效的监督作用也是走过场，大部分农村信用社自合作制规范后就没有召开过社员代表大会，“三会”制度已形同虚设，农村信用社组织机构内部的权利监督和制约机制也难以奏效。究其原因：

一是长期以来农村信用社一直在农业银行、人民银行及银监会的管理下，农村信用社的入股社员已经习惯于这种带有浓厚“官办”色彩的经营管理模式，农村信用社的最高权力机构社员代表大会的决策权、监督权难以得到有效发挥。

二是农村信用社的大部分入股社员（农民）由于入股金额小，加之参与民主管理意识和金融业务知识的缺乏，以及与农村信用社在经营管理上存在着严重的信息不对称，使其对农村信用社的业务经营和管理工作难以介入，更谈不上行使入股社员的权力对农村信用社的经营活动进行有效地监督和约束。

三是自1998年农村信用社按照合作制规范以来，大部分农村信用社的主任基本上由理事长一人兼任，如某市49家农村信用社中就有30家(所占比例为61.2%)农村信用社的主任由理事长兼任。农村信用社的主任（理事长）集所有者、决策者和执行者于一身，加之监事会的成员大部分为处于被管理地位的农村信用社职工，其监督和约束作用难以形成。在缺乏有效的监督和制约的情况下，容易造成农村信用社的经营管理层（理事长、主任）为了获得更大的权利控制和自身利益而放弃广大入股社员共同利益，经营管理决策往往由少数人说了算，由此易产生经营活动的高风险和道德风险的发生。

（三）农村信用社和农村信用社县级联社的双重法人管理模式，削弱了农村信用社的法人治理效力

根据《农村信用合作社县级联社管理规定》，农村信用社县级联社是由所在地区农村信用社以入股方式成立的，其职责是对辖内农村信用社实施行业管理和服务的职能。但目前农村信用社县联社在履行管理与服务职能时，实际上具有很强的上级行政管理机构色彩，农村信用社联社决定农村信用社主任和副主任的任免、调度农村信用社的资金、审批和控制农村信用社的费用开支等超越农村信用社法人权利的行为已屡见不鲜，农村信用社的经营行为在很大程度上会受到来自联社的影响，作为独立法人的农村信用社实际上已成为县联社的分支机构，其“自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束”的经营原则难以得到真正体现。

二、农村信用社法人治理结构的缺陷对农村信用社经营风险防范的影响

农村信用社法人治理结构存在的缺陷，使农村信用社的经营管理权力缺乏有效的监督和约束，其经营风险难以得到有效控制，对农村信用社经营活动中的风险防范工作产生了负面影响，主要表现在：

（一）农村信用社经营管理者的风险防范意识淡薄

由于法人治理结构不完善，在缺乏有效的监督和制约机制下，农村信用社经营管理者的风险防范意识难以得到提高。

一是缺少来自所有者的经营风险责任约束。农村信用社“三会”不能正常发挥作用，农村信用社的所有者未对经营管理者（理事长、主任）提出具体的经营目标和应承担的经营责任追究，因此农村信用社无论是盈还是亏损，经营风险无论是高还是低，也不会影响农村信用社理事长、主任经营管理权利的得与失。

二是消极应付来自金融监管机构的风险防范和控制要求。资本充足率低、不良贷款比例高、资不抵债金额大、高风险社多是目前农村信用社经营活动中存在的主要问题，一旦出现金融风险将难以抵御，因此防范和化解农村信用社的金融风险已成为金融监管机构工作的重点。一些农村信用社往往为了应付金融监管机构提出的防范和化解金融风险的监管要求，不是通过认真落实风险防范责任、加大不良贷款清收考核力度、强化内部风险控制等措施来有效地防范和化解自身的经营风险，而是通过违规换据、以贷收息、不提或少提应付利息和折旧、超支费用挂帐等违法、违规方式从报表上改善资产质量、扭亏增盈，其潜在的金融风险未得到有效的防范和化解，因而形成了一方面金融监管机构采取措施努力防范和化解农村信用社的金融风险，而另一方面作为防范和化解金融风险主体的农村信用社并未对防范和化解金融风险的重要性有足够的认识和重视的主体错位现象。

三是片面追求利润，忽视经营风险的存在。一些农村信用社的经营管理者为了片面追求利润最大化，往往忽视经营风险的存在，不愿意开展金额小、户数多、风险分散的小额农户贷款，而更多的发放超比例、抵押值不足和风险集中度高的大额贷款，而收益往往是和风险成正比的，在可能获得高收入同时也伴随着高风险的形成。

（二）农村信用社内控制度建设薄弱，防范经营风险缺乏有效的制度保证

金融机构内部控制是金融机构为完成既定的工作目标和防范风险，对内部各职能部门及其工作人员从事的业务活动进行风险控制、制度管理和相互制约的方法、措施和程序的总称。内部控制是现代公司治理的重要特征之一，是规范企业经营行为、有效防范经营风险的关键，早在1997年中国人民银行就发布了《加强金融机构内部控制的指导原则》（银发[1997]199号），要求各金融机构为了有效防范金融风险，保证金融业安全稳健运行，必须建立科学完整的内部控制制度。农村信用社由于法人治理结构存在缺陷, 其经营活动难以得到有效的监督和制约，从而导致农村信用社理事长、主任的权利过大，即不重视内控制度建设，也不愿意受到内控制度的约束，农村信用社的内控制度建设较为薄弱的问题越来越突出：

首先是内控制度不健全、不完善。各农村信用社（联社）没有统一、规范的农村信用社内控制度；有的农村信用社仍然在执行1998年按合作制规范时制定的内控制度，对违反内控制度缺少相应的处罚措施因而缺乏可操作性；有的农村信用社内控制度没有涵盖所有业务经营活动内容；有的农村信用社未建立以防范经营风险为核心的业务活动监控和考核制度等。随着我国金融法律和法规的不断完善、金融业务的迅速发展以及对防范和化解金融风险要求的不断提高，农村信用社原有的内控制度已不适应目前农村信用社经营管理工作的需要。

其次是内控制度不落实。一些农村信用社在实际工作中还存在着不执行内控制度或对违反内控制度行为查而不处等不落实现象,从而导致农村信用社违规发放高风险贷款、违反会计基本制度作假帐掩盖经营风险等违规行为时有发生。据对某县4家农村信用社法人机构2002年末的信贷管理情况的统计，因内部控制制度执行不力而形成的不良贷款占其不良贷款额的比例高达75.13%，而这4家农村信用社却从未主动对违反制度规定的职工进行过处理。

农村信用社由于内控制度建设薄弱，防范经营风险缺乏有效的制度保证，因而经营活动中的风险难以从根本上得到控制。

（三）经营风险的聚集，增加了农村信用社化解风险的难度

长期以来，农村信用社法人治理结构存在的缺陷，造成了农村信用社的风险防范意识差和内控制度建设的薄弱，其结果是农村信用社的经营风险不断聚集和上升。资本充足率低、不良贷款比例高、资不抵债金额大、高风险农村信用社多已成为农村信用社经营管理的特点，如某市各农村信用社2004年末资本充足率为-0.17%，不良贷款比例达34.02%，资不抵债金额已占其各项存款的比例为2.99%；按照中国银行业监督管理委员会制定的《农村合作金融机构风险评价和预警指标体系（试行）》（银监发[2004]1号）对某市49家农村信用社的风险综合评价，2004年末风险等级在C级及以下的农村信用社所占比例达22.45%，反映出目前部分农村信用社已处于经营状况很差、存在较大的风险的状态，而且其控制和化解经营风险的能力很弱。农村信用社高风险的存在不仅严重阻碍了农村信用社“三农”业务的开展，更增加了化解农村信用社经营风险的难度，使农村信用社难以摆脱经营困境，得到健康、快速地发展。

（四）违法、违规行为多，经济案件发案率高，加剧农村信用社的经营风险

农村信用社在缺乏有效的内部监督、制约机制下，还必然会伴随着违法、违规行为的增多和道德风险的形成。如在2003年至2004年的2年间，某市农村信用社中有65名工作人员因违反金融法律、法规和内部规章制度而受到查处，其中农村信用社的高级管理人员就达16人。

此外缺乏有效的监督、制约机制还容易诱发农村信用社经济案件的高发。据统计，某市农村信用社1999年至2004年间立案的经济案件有12件，涉案金额为340万元，占全市金融系统立案的经济案件比例高达40%，农村信用社已成为金融系统经济案件的高发区，这些经济案件多发生在信贷、会计、储蓄、出纳等重要岗位，反映了农村信用社内部监督、制约机制的薄弱。

农村信用社违法、违规行为的增多和经济案件的高发，使已经存在较高风险的农村信用社资金、财产受到更大的损失，加剧了农村信用社经营风险的形成，农村信用社风险防范工作更是雪上加霜。

三、完善农村信用社法人治理结构，防范和化解农村信用社经营风险

农村信用社法人治理结构不完善，未能建立对其经营管理活动实施有效的监督和制约的制衡机制，成为农村信用社经营风险形成的重要的、内在的因素。因此必须通过深化农村信用社的改革，建立产权明晰、法人治理结构较为完善的农村合作金融机构，解决目前农村信用社在决策、执行、监督和制约机制等方面存在的问题，从根本上防范和化解农村信用社的经营风险。

由于我国地区差异较大、各地区的经济发展程度也不尽相同，因此应区别不同地区、不同农村信用社的具体情况，因地制宜地改革农村信用社的产权制度和组织机构：

（一）建立股份合作制农村信用社

地处农业地区的农村信用社应在原有的合作制基础上，积极引进投资股，建立股份制与合作制相互融合的股份合作制农村信用社。通过吸收农村种养业大户、农村工商企业和个体工商户等法人入股作为投资股，提高他们的入股金额和比例，按照《公司法》的规定以股东所持有股份对农村信用社承担相应责任和享有资本金增值收益，且所持有的股份只能转让不能退，按照股份制企业的经营管理机制建立股东代表大会、董事会和监事会，既可以明晰农村信用社的产权关系，增强入股股东特别是农村工商企业、个体工商户的参与民主管理意识，也避免了合作制中社员因入股金额小而对农村信用社经营管理民主参与意识不强的问题，建立有效的农村信用社内部监督和约束机制，提高农村信用社防范经营风险能力，促进农村信用社的健康发展，但应合理控制投资股入股的适当比例，避免少数投资股控制农村信用社的现象发生；原社员入股作为优先股依然享有股金分红、退股自由以及借款优先、贷款利率适当优惠的条件。建立股份合作制的农村信用社既可以兼顾原合作制农村信用社支农的经营宗旨，为“三农”提供金融服务，增加对农户、农业和农村经济的信贷投入，也可以对农村信用社经营管理权力实施有效的监督和制约，有利于农村信用社在控制经营风险的情况下追求利润最大化，实现农村信用社经营活动的安全性、流动性和效益性的有机统一。

（二）组建农村商业银行

地处城市、城郊及城乡一体化程度较高地区的农村信用社，其服务对象已由“三农”转变为城镇工商企业、个体工商户、城镇居民及少量农户；经营活动的竞争对手也基本上是商业银行，无论是经营管理水平、经营实力、金融服务手段和人才，还是金融政策的约束，在与商业银行的竞争中处于明显的劣势，而随着商业银行改革步伐的加快和治理结构的不断完善，以及入世后金融业竞争的逐步加剧，这种劣势会更加明显，也会加剧这些地区农村信用社的经营风险。因此应将这些农村信用社按照现代化、规范化的股份制商业银行经营管理体制组建成农村商业银行，建立、健全法人治理结构，由股东大会、监事会、董事会履行各自职责，对组建后的农村商业银行经营管理活动实施有效的监督和制约，提高防范经营风险的能力，增强其参与激烈市场竞争的能力，以利于其生存和发展。

（三）取消农村信用社法人机构，建立以县级联社为统一法人的农村信用社联社

在坚持农村信用社合作制的前提下，为了解决目前县级联社、农村信用社双重法人管理存在的弊端，应取消农村信用社的法人资格，建立以县联社为单一法人的农村信用社联社，按照合作制要求规范和加强农村信用社联社的“三会”制度，明晰农村信用社产权，形成社员积极参与和民主管理，所有权、经营权和监督权相互制约，权、责、利对称的有效的经营管理制衡机制，以强化县联社对辖内农村信用社统一管理、统一核算的管理职能的作用，建立、健全各项内控制度和稽核检查监督机制，提高辖内农村信用社的资金调度能力，节约各项营业费用支出，增强农村信用社的综合经营实力，提高控制和化解经营风险的能力。

四、结论

综上所述，农村信用社经营活动中形成的高风险，主要还是来自于农村信用社内部，来自于农村信用社法人治理结构存在的缺陷，导致农村信用社内部未能建立起对其经营管理活动实施有效的监督与制约的制衡机制。因此必须改革农村信用社的产权制度和组织机构，完善农村信用社的法人治理结构，建立有效的权力监督和制约机制，提高农村信用社所有者和经营管理者的防范经营风险意识，健全以风险控制为中心的内部控制制度建设，切实防范和化解农村信用社的经营风险，在促进当地农村经济发展的同时，也使农村信用社自身得到健康发展。

参 考 文 献

1、曾志耕：《金融监督管理学》，第232页。

2、牛国良：《现代企业制度》，第103页。

3、成涛林：《关于我国农村信用社法人治理结构的思考》,《中国农村城镇化研究》（2003年第9期）。

4、翁其明：《浅谈农村信用社股份合作制的改革》，《金融参考》（2003年第10期）。

5、《国务院关于深化农村信用社改革试点方案的通知》（国发[2003]15号）

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