农信社金融体制改革的成败，关乎农业农村经济的发展和农村的稳定

统一法人改革

确定存贷比例问题 

推进内部机制改革与发展，增强约束力，提高经营水平。

农信监管的改革与发展

信用社用工制度的改革

内 容 摘 要

在深入开展深化农村信用社改革工作的情况下，农村信用合作社的统一法人改革的根本变化是产权制度的变化。通过改革，使农村信用合作社理顺产权关系，初步完善了法人治理结构，法人治理结构的完善为“管法人、管风险、管内控”的监管理念提供了操作平台，推动内部机制改革，增强约束能力。使农村信用社朝着稳步、健康的发展。

关键词：金融监管；农村信用社改革

农村信用社的改革与发展

农村金融在推动农村经济发展，促进农民增收，增加农村信贷资金供给等方面发挥了重要作用，进入21世纪，农信社发展面临的国际国内环境发生了变化。农信社为适应当前变化按照国务院要求，结合自身实际进行多项改革，而其中有一项是统一法人改革。统一法人改革给农信社带来是最根本产权制度的变化，通过改革理顺产权，完善了法人治理结构。

改革能否取得成功，关键在于农信社的经营管理机制是否转换。在改革过程中产权模式、管理体制改革与内部机制转换“互动”最引人注目，农信社在统一法人授权经营分级核算，单独考核的体制框架下，找准工作入点，分别完善建立了信贷管理、财务管理、内控管理和目标考核5大体系。实现经营管理机制和理念的“大换血”。针对长期以来农信社实行二级法人体制，会计制度不规范机制不健全，监督不到位等问题，在合并法人的基础上，改革传统的会计管理制度，完善法人治理结构，建立决策权、执行权、监督权相制衡。激励和约束相结合的产权机制。在推动劳动用工和工资分配制度改革实行农信社目标考核，并按照集约化经营原则调整优化网点布局，激发了员工作潜能和信用社经营活力，从多个层面推动了统一法人工作的开展。权责分明，各司其职，纵观成功的现代企业，其权利、决策、监督和执行机构，都具有非常明确的职责的权利；股东代表大会是企业的最高权力机构，它代表产权的所有者，对企业拥有控制和决策权；董事会是企业经营的决策机构，它对股东大会负责，执行股东大会决议；监事会是企业的内部监督机构，对股东大会负责，对企业的董事会和总经理（厂长）的行为进行监督；总经理（厂长）是企业决策的执行者，对董事会负责，管理企业的经营活动。这样决策、执行、监督三机构权责明确，各司其职，相互制衡。相互协调，共同实现企业长、短经营目标。

明确的授权和委托代理关系。股东大会作为产权的所有者，将产授权委托董事会代理，并授权委托监事会依法监督；作为代理人，董事会又受权委托总经理（厂长）代理，在授权的范围内组织生产、经营、销售等活动；这样从上到下，都以授权方式在企业的高层、中层、基层直至个人之间进行权力和责任的分配，并以合同（契约）的方式，明确各自的权力、义务和责任。

卓有成效的激励机制。激励是指代理人除了接受代理契约并按契约的要求去完成任务外，还能给代理人带来更大的精神和物质利益，以激发代理人认真履行职责，创造更多的利润。同时也督促各层次的代理人坚持安全稳健的经营理念，重视控制和防范各类风险，最大限度地实现委托人预定的目标。

严密的约束机制。现代企业法人治理结构明确规定了企业的股东大会、董事会、监事会和总经理（厂长）的权力、责任和利益，形成了比较严密的相互权力制衡关系。这些监督制衡机制，是对董事会和总经理（厂长）以及各层次人员的强制约束，并通过强有力的约束机制进行有效的监督、考核和奖惩。从而防范各层次代理人道德风险，增强自我约束的自觉性，激励其为企业的长期利益和实现自我价值而努力工作。

完善农信社法人治理结构

明晰产权，完善法人治理结构。明晰产权是深化改革的关键，各级行业管理体制部门应针对当前产权关系上存在的弊端，因地制宜借鉴现代股份制企业的经验，制定合理的增资扩股计划，大量吸收社员股金，增加股金在资本总额的比重，使资本充足率在短期内达到监管指标的要求。为解决长期以来，因股份结构分散、面广、量小所造成社员对信用社经营管理不关心，影响力微弱的问题在深化改革中。

应根据当地经济发展增加入金额，适度加在单个社员最高持股的比例，实生合作制与股份制的优势互补，即一人一票（资格票）与一人多票（投资股）相结合的表决方式。让广大资格股的社员按相应股金的比例，优先得到信贷的支持；而让一部分战略投资者，在获取信贷支持的同时，得到更高的资本回报回率，从而增强他们对信用社的关注度和参与经营管理的热情，以逐步实现资本发言和强化资本的约束机制。这样不仅会增强农信社防范风险的意识，而且还能充分调动经营管理者自我约束、自我监督、自我完善的积极性。

重塑“三会”形象，完善“三权”制约机制。针对当前农信社形式上的“三会”，实际上个别领导操纵的弊端，在深化改革过程中，必须按照现代企业的要求，重新构建“三会”的制约机制。一是强化社员代表大会、监事会人员的提名权和民主选举权；理事会的重大决策和重要事项，必须提交社员代表大会审议通过；对任期内有违法乱纪法违法违纪行为、经营管理不善、敬业精神不强、工作失职而造成重大经济损失的高管人员，社员代表大会有权向银监部门提交取消其高级管理人员任职资格和重新换届选举的议案，直至有罢免其职务。二是发挥理事会的职能。理事会要严格按照现代企业制度所有权和经营权分离的机制，实行理事长、主任分任制；要建立健全与经营执行机构相互制约的关系，防止权力过于集中，而形成少数人控制的问题；三是确实强化监事会的监督职能，将监事会建成名符其实的监督机构。纪检、监督、稽核等再监督部门由监事会进行业务指导，建立以监事会为核心的监督制度体系。赋予监事会业务经营查询权，重大决策和经营管理的质询权、对违纪行为的查处权以及对失职的理事会、经营执行机构、监事会成员的罢免建议权。充分发挥其独立行使监督制约的作用。

健全严格的信息披露制度，确保财会数据真实准确。财会数据的真实性、准确性和信息的透明度是法人治理结构的重要环节。农信社在深化改革时，必须加强财会控制机制的创新：一是对财会主管实行上一级委派制，本单位对其调整更换须报经上级管理部门批准，并明确其享有同级管理人员待遇，树立其组织本单位财会业务的独立性和管理财会人员的权威性。二是建立财会主管负责制，其工作向上一级财会领导负责。三是实行分级授权制，即对财会帐务处理实行分级授权、相互岗位约束，财会人员不得超越权限处理、增删、修改数据的账务，上级授权处理的事项必须严格履行手续；四是建立严密的督查考评机制，进一步完善条块结合的会计核算网络，加强稽核审计，要强化财会人员的责任意识，实行程序化、规范化、责任化的财会管理，有机地把责、权、利结合起来，确保会计记录和财务报告的合法性、真实性和完整性。

建立科学绩效评体系，完善激励约束机制。建立科学的市场化业绩考核评价体系，采取多种形式的激励手段，是提高员工对农信社忠诚和贡献值的有效途径，也是建立激励和约束结合经营机制的前提。在深化改革过程中，农信社要联系本地区、本单位的实际，建立一套科学的目标体系来评价员工的绩效，并按照“分级管理，逐级负责、责任到人、层层落实”的管理办法，把经营管理目标和责任分解落实到单位、部门、、职员，用多种精神和物质利益激励经营管理者有效控制和化解风险，把职员的行为与信用社的长期经营目标结合起来，推动农村信用社快速、稳健、可持续地发展。

在深入开展深化农信社改革的情况下，明确规定存贷比例下限，采用规定贷款比例下限，满足相对固定区域、相对固定群体等的最低金融需求，这是国外已有的加强农村信贷服务的经验和实践，对此，我国应予借鉴。考虑到当前实际，最低目标是要从制度上遏制农村资金的非农化趋势，将“存”与“贷”挂起钩来。

明确区域金融机构支农信贷比例。明确规定在县域设有分支机构银行类金融机构每年从县域或县域以下地区吸收存款的一定比例用于发放“三农”贷款允许其将应贷未贷部分转存农信社，对于那些没有能力或达不到法定“三农”存贷比例的商业金融机构县级网点应予以撤销，使其让出农村存款市场。由银行临会制定相应的管理办法，对上述金融机构满足“三农”信贷需求状况进行监督、检查和考核，金融机构应定期向银监会上报其发放贷款的范围、金额及占同期贷款总额的比例等。通过银监会监督与金融机构上报相结合的管理办法，切实保证农村地区，特别是农村中小企业和中低收入农户得到贷款。另外，应对为“三农”提供贷款的各类金融机构在税收减免、利率优惠等方面实行国民待遇。

充分利用邮政储蓄扩大“三农”信贷资金。目前，邮政储蓄一方面造成农村资金外流，分流了农信社存款，削弱了信用社贷款能力；另一方面存贷款利率倒挂，财政负担过重，2002年，邮政储蓄共转存人民币6474亿元，转存利率为4.34%，按最高再贷款利率3.24%计算，人民银行全年倒贴利息近72亿元。为最大限度地确保农村资金用于农村，减轻财政负担，建议一是将邮政储蓄存款利率下调至略低于农信社存款利率，以此约束邮政储蓄的吸储蓄行为；二是借鉴国外经验，将邮政储蓄资金的一定比例按照同业拆借利率转给农信社使用。

信用社长期以来存在的产权不明晰、历史包袱重、法人治理结构不完善等一系列问题，国务院2003年6月27日出台了《深化农村信用社试点改革方案》，改革后的农信社将在省级政府的管理下，以地方经济及金融发展水平为基础创新组织模式，明晰产权关系。改革有助于信用社轻装上阵参与市场竟争，有助于农业农村经济。推动内部机制改革，增强约束能力，提高水平。

农信社普遍存在内控严密性不够表现在：一、控制不足与控制分散。一方面，基层农村信用社尚未建立起一套完整、严密、科学的内控制度，如风险价预警和及时处置制度、计算机安全管理制度等；另一方面，存在着内控制度本身及及管理部门之间衔接、配合不够充分问题。目前，农村信用社规章制度数量较多，但分散于各类文件中，缺少系统性和整合性，有些规章制度已经过时却未及时修改，可操作性和有效性较差。二是内控建设的更大问题是执行不力。农村信用社作为独立法人有着充分的经营自主权，而内控约束不到位，工作随意性很大，导致有章不循、违规操作问题时有发生。三是内控制度的检查与评价不足。四是内控文化建设落后。基层员工还未充分内控制约和风险管理的真正意义。

建立以防范风险为重点的内控机制。首先，积极培育内部控制文化。要加强宣传与引导。增强人人自觉接受约束和主动进行监督的自觉性，提高解决问题和化解风险的有效性。其次，尽快建立风险识别和评估体系。银监会已经制定了《农村合作金融机构风险评价和预警指标体系（试行）》，督促农村信用社增强自我防范、自我控制的能力。农村信用社自身也要增强防风范的主动性，逐步建立覆盖所有业务风险监控、评价和预警系统，及时对不断发展变化的环境作出反应，适时校正经营策略、完善内控制度，积极规避风险。第三，充分发挥稽核审计作用。

二是建立以市场为导向的经营机制。首先，全面落实经营责任。进一步完善内部考核评价体系，增强其科学性和有效性，并实行严格的问责制。特别是要严格授权授信制度、信贷决策制度和责任追究制度，有效控制信贷风险。其次，切实加强财务核算与管理。经营成果最终要由利润来体现。服务“三农”关键要看自身实力。农村信用社必须讲求效益，追求最大利润，增强自我积累和发展能力。第三，进一步创新贷款营销机制。要深入调查、潜心研究，掌握市场经济规律和国家产业政策，掌握辖区经济优势、劣势和发展规律，在为农民和企业提供全方位服务的同时，做到放得出、收得回、有效益。第四，不断创新金融工具和服务品种。紧紧围绕客户需求，积极开发新的金融工具和服务品种。

三是建立以增强活力为目标的用人和分配激励机制。农村信用社实现建立现代金融企业制度的目标，关键在于要有一支责任强、业务精、善经营、会管理的农村信用社员工队伍。当前，要尽快建立适应经济发展要求和合作金融特点的农村信用社工资分配制度，实生薪酬与业绩挂钩的激励机制，拉开收入差距，充分调动员工的工作积极性、主动性和创造性。在此基础上，有计划、有步骤地吸引和引进中高级管理人才，专业技术人才，面向社会招聘有专业特长、适应农村信用社工作需求的人员，着力培育充满活力的内部人力资源市场。

当前，我国农信社改革步伐进一步加快，并向纵深推进，整体铺开。农信社发展的历史实践充分证明，有什么样的发展模式，就应有与之适应的监管方式。因此，提升农信社监管水平成为促进农信社稳定健康发展的当务之急。

农信社改革后，将逐步形成银行业监管机构依法监管、省级政府管理，以及农信社自主经营和自我约束的新监督管理体制。在新的体制下，金融监管部门要转变观念，突破传统思维，大胆创新、按照银监会的要求使监管工作尽快到位。

为适应形势的发展，各级农信社监管部门按照银监会提出的“四个目标”、“六条标准”等监管要求，认真研究新体制、新形势下农信社监管工作面临的问题，围绕“管法人、管风险、管内控、提高透明度”的监管理念，积极开拓，大胆创新，努力探索出新体制下农信社监管工作的道路。2003年以来，我国部分农信社按照国务院要求，结合自身实际进行深化改革试点，明晰了产权，初步完善了法人治理结构，这为贯彻银监管理念新提出了以下更高的要求：

按照“管法人”的要求，加强对农信社法人机构监管。随着农信社法人机构的减少，法人规模将相应扩大，对高管人员的要求也将发生重大变化，因此，监管措施和监管办法都需调整。要在法人机构的市场准入和高管人员的任职资格等方面加强监管，努力使监管工作和改革工作协调推进。

按照“管风险”的要求，加强对农信社的风险监管。“工欲善其事，必先利其器”要重点加强对农信社风险状况的定期考核和评价，并按照考评结果实施分类监管。通过加强风险监管，确保农信社稳定健康发展。农信社和各级信用联社要按照《农村合作金融机构风险评价和预警指标体系》的要求做好日常经营管理工作，彻底改变重经营、轻管理，重业务、轻风险的旧观念，将经营管理水平提高到一个新水平。

按照“管内控”的要求，加强对农信社法人治理和内控制度的监管。金融机构的法人治理和内控是心范金融风险的第一道心线，必须引起足够的重视。特别是农信社由于长期以来产权不明晰，法人治理不完善，在内部控制上存在很多不足。通过深化改革，农信社产权制度和组织形式等将出现多样化，这些不同产权制度和组织形式的机构，在法人治理结构的内部控制制度上有不同特点和要求。银监会及其派出机构要督促农信社按照各自产权模式和组织形式的要求，健全法治理结构，加强内控制度建设，切实提高自身防范风险的能力；要及时发现和纠正问题减少隐患，维护金融秩序，促进农信社健康发展。

以改革促服务，提高支农服务和经营管理水平。监管与服务是相辅相成，相互促进的关系，不可把二者的关系对立进来。要以监管促服务，要寓监管于服务之中，促进监管工作农信社各项工作协调和可持续健康发展。各级合作金融监督管理部门要切实增强做好信贷支农服务工作的紧迫感的主动性，深入了解“三农”对金融服务的需求，因地制宜制定信贷支农的政策措施，进一步加大对“三农”的支持力度，努力满足支农资金需求，为农民提供优质的结算服务。由于无股息﹑红利可分﹑股东普遍不愿入股，致使极小数信用社违规从贷款户中扣收股金，搞以贷入股，或搞“存款化”﹑“水分”股金，诱发较多的不规范吸股行为。增资扩股的真实性问题是信用社改革过程中最关键的一环。监管管部门要严格要求监管人员明确操作程序，加强对信用社新增本金股本金募集的真实性﹑合规性监督检查，防止农信社违规和变相募集本金而来潜在的资本风险。监改革管部门要以现场检查为切入点，针对查实的问题，深入查纠内控制度隐患，督促整改。通过加强对内控制度的监管，督促信用社不断完善内部控制机制，强化行业内部管理，进一步健全 完善贷款审批﹑财务收支﹑风险控制等内控制度，坚决防范和控制新的风险。将改革的有关内容纳入监测才考核体系，全面评价法人代表个人品质﹑开拓意识的经营业绩，法人代表的业绩与改革成效挂钩。 

建立起一支政治合格、业务过硬、作风扎实、纪律严明的监管队伍。随着农信社改革不断深入，新事物、新情况将不断涌现，对农信社干部职工和监管队伍的素质能力也提出了更高的要求，广大干部职工要更新观念，开拓创新，适应不断变化的外部环境，不断用新理论、业务知识和法律法规的学习，增强法制观念，提高综合工作能力。

非现场的监管的内涵属于风险比例控制，资本的充足性﹑资产与负债的流动性﹑资产的安全性﹑经营的效益性﹑，是其监控的重点内容。在信用社改革期间，为促进被监管信用社合法，稳健的运行，要充分发挥非现场监管的风险预警作用。通过对各项非现场监管指标的监测和分析，提前发现问题的发展趋势，将风险监管功能前置；只有完善监管手，效发挥防范和化解风险和措施才能的﹑有效地起到风险防范的作用。同时，在具体工作中要做好现场监管和非现场 监管的有效衔接，切实提高监监管管的质量和效率，避免监管工作的盲目性。目前大多数监管分局都担着信用社监督管理和行业管理的双重职责，作为基层派出机构，要紧紧围工作部署，努力使信用社改革过程中出台的各项监管措施真正落实，要严格实行“一体双责”制度。所为“一体”，就是一体化运作，在分局的统一领导下，由分局实行统筹安排﹑合理调度﹑集中这管理﹑集中培训的集中使用，监管办要与分局合心﹑合力﹑合拍。主要体现在三个方面：一是一个中心，就是紧紧围绕分局各个时期的工作中心，扎实有效的开展工作：二是一个团队，就是树立团队意识﹑全局意识，对内一条心，对外一个声，展示分局的良好形象；三是一个标准，就是严格按照分局的要求有的放矢地开展监管工作，上下联动﹑协同作战。

所谓“双责”，就是双重责任，主要体现在三个层面：一是对上级负责，即对分局负责；对下负责，即对辖内信用社负责，切实履行监管职责。二是对内负责制，即强化内部管理，按章办事；对外负责，即强化金融服务，维护监管形象。三是对事负责，即防范和化解金融风险，重点监管信用社机构；对人负责，即强化对高级管理人员的经营行为，打造一方金融平安监管形象。通过各种会议、培训、自学、考试、考核等形式将制度灌输给职工，使职工明确不执行制度就要受处罚，从思想深处自觉接受制度、执行制度、履行监督职责。干部职工能够主动熟练掌握各项业务操作流程和有关规章制度，同时将培训教育活动作为日常工作考核的一项重要内容，调动了干部职工学习制度、执行制度、履行监督职责的积极性。

狠抓制度贯彻落实，奠定风险防范措施基础。建立健全内控制度的同时，将工作重点放在贯彻落实上，重视了执行过程，强调了“稽核、监督、检查”，将执行制度作为强化内部管理，防范风险的头等大事。

坚持以人为本，明确监督重点，实行岗位轮换制。将干部职工日常行为考核作为重点，制定了《信用社干部职工日常行为考核办法》，采取百分制考核，以干部职工道德行为、违规、违章、通报、行政、纪律处分为依据，改变以往只重业务和内部管理的单方面考核，将外部因素引入考核中，即不公注重观察其在单位的工作情况，实行“双向考核”。进行行为考核，考核结束后，对存在的问题提出处理意见，对达到及格的职工予以警示，不及格的职工，下岗学习三个月，停发工资，清收责任贷款。

实施重要岗位轮，落实监督责任制。在加强全员行为考核的同时，将信用社法人的行为考核作为重中之重，增强信用社法人的执行力。为提高检查、监督制约效果，发现违规违纪问题，信用社进行了突击岗位轮换，事先不打招呼，轮岗的同时对其业务进行全面检查，并制定了检查范围代理主任和负责人岗位职责，提出了检查的具体要求。检查组进驻信用社后及时开职工大会，统一职工思想，通报代理及检查工作情况，安排下步工作，并找职工谈话了解原主任、负责人情况，通过岗位轮换，增强了干部职工危机感、紧迫感和责任感。检查结束后，对重要空白凭证和贷款管理存在问题的责任人给予了相应的行政处分和经济处罚。层层监督制约，落实岗位责任制。为便于及时发现问题，杜绝因监督失控，制约失衡导致违规违纪现象的发生，推出层层设防、处处把关、事事对照、相互制约、各司其职、齐抓共管，一责任状形式签订的责任和义务相统一的“六道防线”：第一道防线为会计、出纳、复核和信贷人员。其主要职责是严格按照上级行和联社的财务、会计、出纳、信贷等制度和业务操作互约规程办理各项业务，严格岗位坚持制度的严肃性，对违反本岗位规定的事情或行为坚决抵制，增强检举、揭发的胆量和勇气，勇于同违规行为作斗争。否则，在自己职责范围内出现问题，将负连带责任。

第二道防线为信用社主任、分社（储蓄所）负责人、坐班主任。其主要职责是按要求对本单信的会计凭证、重要空白凭证、库存现金、安全保卫、职工岗位轮换等工作进行检查和监督，并有相应量化指标，解决在其位必谋其政的问题，敢于检查，敢于亮丑，敢于处理各种存在问题，特别是自身存在的问题，起到表率作用。

第三道防线为专职稽核员。其主要职责是对一、二道防线监督职责履行情况实行再监督，制定具体的稽核范围和任务，实行量化考核。主要是解决稽核人员问题查不出或查而不处，处而不决问题，增强稽核职能，发挥稽核保驾护航作用。

第四道防线第三道防线为联社财务、业务、人事、保卫等职能科室。其职责是发挥科室上下沟通、协调、监督和管理服务职能，对所负责的部门工作重点、有目标地做好。

第五道防线为专职监督员。主要职第三道防线责是专门负责内控制度执行情况的监督，主要是对一、二、三、四道防线的再监督，同时对基层社的重要岗位轮换，联社各部工作进行检查。

第六道防线为联社监审部。主要职责为对前五道防线监督职责的履行情况实行非现场审查和考核，并有重点地进行抽查，按月形成书面监督报告。

“六道防线”的构建和实施，使信用社的内控制度得以落到实处，增强了干部职工强化内控，依法合规经营意识，使各岗位、各环节形成了层层相联、环环相扣的格局，各防线之间都有监督其他防线执行制度情况的责任和义务。同时，由于各种量化指标的确定，提出了明确要求，达不到要求就要受到处罚，充分调动和激发起了全员参与内控制度建设，监督内控制度执行的积极性。信用社通过“六道防线”的构建和责任状的签订，全员荣辱感、危机感、紧迫感明显增强，促使干部职工自觉遵纪守法，履行监督职能。

参 考 文 献

1．黄定国.构建农村信用社法人治理结构初探，中国农村信用合作，2005，1

2．隋占江.经营之道—“六道防线”筑牢风险屏障，中国农村信用合作，2004，11

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