一、农村信用社改革中面临的难点和问题

㈠农村信用社定位模糊

㈡对完善法人治理结构重要性认识不足

㈢管理体制有待完善

㈣人员素质低，内控制度不完善，严重制约农村信用社的后续发展。

㈤农村信用社不良贷款问题突出

㈥产权主体仍然不够明晰

㈦治理结构存在缺陷

㈧“支持三农”与“追求效益”二者之间难于平衡。

㈨地方政府干预依然存在

二、进一步深化农村信用社改革的破解思路

㈠确立单一经营目标

㈡完善农村信用社法人治理结构

㈢创新管理体制

㈣健全和完善内控机制，加大从业人员培训力度

㈤千方百计压降不良贷款

㈥进一步改善产权制度

㈦完善治理结构

㈧加大政策扶持力度，解决农村信用社与支持“三农”的矛盾

㈨加强对农村信用社监管工作，促进农村信用社改革工作顺利进展

内 容 摘 要

自2003年《深化农村信用社改革试点方案》出台以来，农村信用社的体制改革已全面铺开，在各方面的共同努力下，已经取得了阶段性成果。然而，农村信用社在经营目标、管理体制、产权制度、法人治理结构、历史包袱处理、风险防范等方面仍存在不少问题。本文结合这些问题，提出了进一步深化农村信用社改革的对策与建议。

农村信用社改革过程中的问题及破解思路

农村信用社自创立以来，就一直在不停地发展、变革。1996年的行社分离标志着农村信用社作为农村金融机构开始独立运作。2003年6月《深化农村信用社改革试点方案》的出台，掀起了新一轮农村信用社改革的浪潮。但时至今日，改革并未取得预期效果，农村信用社仍在困境中挣扎。

一、农村信用社改革中面临的难点和问题

（一）农村信用社定位模糊

2003年出台的《深化农村信用社改革试点方案》明确提出：一要按市场经济规则使农村信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体；二要按照为“三农”服务的经营方向，充分发挥农村信用社的农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用，促进城乡经济的协调发展。前者是改革的商业性目标，即把农村信用社看成商业性金融机构。作为商业性金融机构，盈利目标必然成为农村信用社的首要目标。这样看来，农村信用社应该定位于以盈利为目标的市场主体。后者是改革的政策性目标，即农村信用社要承担扶持“三农”等众多的政策性金融义务。现在政府将这两个相互冲突的目标人为地捏合在一起，使得农村信用社定位模糊、经营思维混乱、无所适从。

（二）对完善法人治理结构重要性认识不足

众所周知，农村信用社改革目的是要“花钱买机制”，就是要明晰农村信用社产权，转变经营机制和管理体制。但在实际改革过程中，出现了误差，突出表现为围绕“钱”做文章，局限于如何得到政府的资金扶持、如何得到央行票据等，而对完善农村信用社法人治理结构这一改革核心并未给予过多关注：一是对如何完善“机制”着墨很少，对农村信用社法人治理结构的认识还停留在“建立三会”这一表面上，且对于“三会”具体如何运作、怎样相互制衡认识不多，操作甚少，基本是有名无实。二是大部分农村信用社在选择机制模式上都倾向于县（市）级联社二级法人管理，其实，并非所有这些农村信用社都不能达到实行县（市）级一级法人治理的条件，而是因为实行县（市）级联社二级法人，可允许县级联社理事长兼任主任，这样一来，现任理事长或主任则顺理成章成为改革后的理事长兼主任，权力依然集中。而实行一级法人，理事长不能兼任主任，权力分散了，这就是为何一些达到条件而不愿实行县（市）级联社一级法人的根本原因。由于这种认识上的误区，导致了“机制”建设滞后于改革过程，必然影响改革效应。

（三）管理体制有待完善

从内部管理来看，农村信用社目前仍然存在经营管理制度不完善，经营管理水平不高的问题。单项制度不少，却未形成完整的管理制度体系，缺乏系统性。尤其是内控制度不完善，不能体现效益性原则。另外，人员管理机制不健全，职工素质低下。管理层中，具有市场意识和风险意识的人才就更少。

从外部管理来看，现在农村信用社的管理权交给了省级地方政府，这无疑为地方政府干预金融提供了机会。尽管相关制度已明确规定地方政府不得将管理权下放给基层政府，并不得干预农村信用社的具体业务和经营活动，但这个管理度是很难把握的。

（四）人员素质低，内控制度不完善，严重制约农村信用社的后续发展。

 主要表现在以下几方面：一是人员素质低。农村信用社的从业人员中，很大一部分是顶替、照顾或行社脱钩时安排的亲属，真正从社会上招录的大、中专毕业生，可谓凤毛麟角。由于从业人员整体素质不高，严重制约了农村信用社金融创新业务、电子化建设等的发展和管理服务质量、水平的提高，也影响了市场竞争力；二是内控机制薄弱。随着农村信用社改革的深入，现有的内控机制将越来越不适应新的体制业务发展需求，且内控机制存在“真空”，如还没有建立有效、可控制成本费用的管理制度，可持续发展的财务分配制度，优胜劣汰、能进能出、能上能下、薪酬合理劳动用工制度，落实不良贷款责任追究制度及内部经营状况信息披露制度等等，削弱了内部监督机制的有效性。此外，执行制度不力，有章不循、违章操作屡见不鲜，风险显现，破坏了农村信用社的社会形象。

（五）农村信用社不良贷款问题突出

 不良贷款问题主要表现在：一是现行的不良贷款统计口径不利于改革目标的实现。增资扩股完成以后，农村信用社的工作重点转向不良贷款的清收，以达到票据兑付的条件。改革设计者的意愿是好的，旨在通过设立这些“门坎”，促使农村信用社改善资产质量，为“四自”打好基础。但由于现行“一逾两呆”的不良贷款统计口径存在弊端，再加上贷款形态没有按此口径真实反映，现实情况可能事与愿违：第一，“一逾两呆”的不良贷款统计口径不能真实反映信贷资产质量。仅仅以是否到、逾期来衡量一笔贷款的质量和安全系数是不科学的；第二，“一逾两呆”的不良贷款统计口径容易掩盖真实的信贷资产质量问题。如把贷款的期限放长些，即使客户的经营已经出现了问题甚至影响了贷款的安全，但只要贷款还未到期，那它按分类口径就是正常的；第三，有的农村信用社没有按“一逾两呆”的不良贷款统计口径来真实反映形态，造成2002年底的数据不真实。二是不良贷款率下降难，资产结构有待优化。票据兑付条件的实现很大程度取决于不良贷款比率的变化。经过近几年的清收，农村信用社剩下的不良贷款都是硬骨头，难于追收，要想在短短的1-2年内达标，难度很大，为达到票据兑付条件，必然的选择就是扩张贷款规模或调整贷款形态，但会留下许多风险隐患；如果新增贷款不是有效贷款需求的话，不良贷款压降的过程就变为制造贷款风险的过程，这些都不利于改革目标的实现。

（六）产权主体仍然不够明晰

明晰产权关系、完善法人治理结构，是近来农村信用社改革的重点。我国农村信用社50多年来几经合并重组，产权关系十分复杂，产权主体模糊不清，目前要对高度分散的农村原社员股金进行认定，非常困难。从目前改革的情况来看，产权主体仍不够明晰。按此次改革的有关政策规定，实行农村信用社和县（市）联社两级法人体制的县（市）辖农村信用社资本充足率达到4%，方可享受中央银行票据置换的政策。于是“增资扩股”成了每个试点省份农村信用社的速效方法，各信用社用高额利率通过“以贷求股”、“以存入股”的形式吸引农民、个体工商户和其他各类经济组织入股，其股本金存在虚拟化和不真实现象，从而生成的股东也只能是虚拟的，这些“资格股”股东关心的只是高额利息，而非农村信用社的经营管理、内部机制的运作，对股东委托代理机构形不成约束，无法改变农村信用社内部人控制的局面。

（七）治理结构存在缺陷

农村信用社改革的目标是将“官办”的农村信用社管理体制，通过农民入股转变成为“民办”的管理体制。目前，全国各地农村信用社已普遍建立了“三会”制度，在形式上设立了民控和民管的治理结构，但在制度安排上却仍然按照官办的运行机制进行操作，改革预期目标没有达到。由于农村信用社社员结构单一，本社职员入股集中、金额较大，非职员入股分散且金额较小，社员代表大会中相当一部分代表为各分社的主任，对理事会难以起到制约作用，监事会也形同虚设，没有定期召开会议或不能定期召开会议来发挥监督机构职能作用。有些农村信用社的理事会、监事会、经营班子甚至是“三合一”机构，决策权、监督权、执行权没有得到有效分离。这种不能相互制衡的法人治理结构仍将重复过去改革的过程，国家投入的资金会很快被旧的机制吃掉，农村信用社还是难以脱困，农村经济也会因失去金融经济核心的活力而徘徊不前，使农村经济难以发展。

（八）“支持三农”与“追求效益”二者之间难于平衡

农村信用社为“三农”服务，既是办社的一贯宗旨，也是改革必须坚持的原则之一，但在实际工作存在矛盾：一是支持“三农”与农村信用社追求利润最大化之间的矛盾。“三农”经济是弱质经济，风险较大。如农村信用社大部分资金用于扶持“三农”，必然造成农村信用社利润的低下或亏损，就改革后的农村信用社而言，没有利润就无法保证股金的分红，更无从谈论发展、壮大，二者存在矛盾；二是农村资金分流与“三农”经济市场需求之间的矛盾。一方面，随着农村劳动力的转移和经济结构的变化，农村贷款需求量日益增大；另一方面，农村资金外流严重，突出表现在：商业银行大部分县（市）支行变成“储蓄银行”，分流一部分资金，邮政储蓄存款一直处于上升态势，又分流了一部分资金，造成农村信用社支农资金不足，支持服务的广度欠缺，存在死角，矛盾日益突出；三是贷款责任追究与支持“三农”贷款风险之间的矛盾。“三农”贷款本身就是额小、分散、难管理、受自然因素影响大的高风险项目，而农村信用社实行的贷款责任终身制，影响了信贷人员放贷的积极性。信贷人员怕承担责任，一定程度导致了农民贷款难的问题。

（九）地方政府干预依然存在

随着改革的深入，农村信用社与地方政府之间的联系、沟通越来越频繁，需要政府协助的事项也越来越多，而地方政府在处理农村信用社的一些改革事务时，借落实优惠政策旗帜，往往加上“信贷扶持”、“支持地方企业”等附加条件。这对农村信用社的自主经营造成冲击，隐藏新的风险，长此以往，不利于农村信用社的健康发展。

二、进一步深化农村信用社改革的破解思路

确立单一经营目标

虽然大部分农村信用社在改革中达不到国家规定的实行股份制改造的条件，而选择了进一步完善合作制，但应该看到，股份制商业银行将是农村信用社的未来发展方向。因此，深化农村信用社改革应该以股份制商业银行为蓝本来进行。在经营目标上，由合作制的互助合作转向商业银行的盈利目标，使盈利成为农村信用社的单一目标。国家在进行宏观调控，尤其是在解决“三农”问题时，不应该让农村信用社承担政府性义务。当然，国家可以考虑使农村信用社成为配合政策实施机构，但前提是国家必须建立相应的补偿机制，且应确保相关资金的及时足额到位。

（二）完善农村信用社法人治理结构

完善法人治理结构是解决内部人控制，防范风险的关键。当前首先是要提高参与各方对农村信用社改革目标的认识，统一思想。具体来说，一是要尽快制定和颁布专门的合作金融法律，以法律的形式将地方政府等相关部门与农村信用社之间的关系固定下来，切实支持农村信用社建立和完善科学有效的法人治理结构；二是要建立有效的内、外部约束制衡制度。如实行理事长与主任分任；规定理事会组成人员的外部理事应占一定比例；明确信用社主任提名程序及其权责范围；设立监事会人员组成结构与运作程序，增强约束机制的有效性；三是要加强外部监督与监管。通过提高社员参与农村信用社事务与管理的积极性，强化社员的监督；同时，监管部门要加强对农村信用社合规性、风险性的监管并及时将监管情况向有关各方公布。

（三）创新管理体制

从内部管理来看，应该强化内控制度，完善农村信用社经营机制。树立以改革和效益为中心的经营管理价值观，构建起涵盖农村信用社各部门、各岗位以及每个员工的科学合理的激励机制，完善目标考核，真正使经营管理规范化、制度化，增强其经营管理的安全性、流动性和盈利性。

从外部管理来看，应该确保管理的有效性。从德国经验看，只有地方政府控股（持有大股份）的银行（如德国的储蓄银行）才由地方政府和中央银行的信贷监管部门共同实施双重监管。我国农村信用社改制之后，可借鉴国外经验进行外部监管，只要是地方政府没有控股，仍应由银监会根据银行的财务指标、贷款风险指标和马塞尔协议的标准来监管，地方政府仅应对其所实际拥有的股份责任负责。如果地方政府有控股的，就由地方政府和银监会共同监管，但应明确各自的职责、权限范围，既要防止重复监管，又要避免监管空白。

（四）健全和完善内控机制，加大从业人员培训力度

一是要加强内控机制建设。要依照法律法规，对现有的规章制度进行全面清理，废弃过时的制度，同时，建立健全一整套与之相适应的包括决策、执行、监督全过程的新的岗位责任，稽核监督、风险监控制度、授权授信制度，将各环节、各重点岗位及风险易发部位全部纳入规章的约束下，形成环环相扣、相互制约和制衡的内控机制新体系；二是要确保内控执行到位。业务经营各岗位的监督制约措施，要有配套的逆程序操作或违反操作规程的处罚措施，确保制度真正执行落实到位；三是要积极推动相对独立的内部稽核体系建设，提高稽核审计独立性、权威性、频率和质量。建立稽核工作责任制，严格稽核人员责任，同时，加大内部规章制度检查的频率、深度和广度，对违规违章行为严格追究其责任，并针对检查发现的问题及薄弱环节，力求整改到位，要增强内控机制有效性；四是要培育内部控制文化。强化内控自律，着力加强干部职工规章制度的学习教育，增强内控重要性认识；强化岗位培训，使员工熟练掌握业务操作流程和相关规章制度，提高自我约束和相互监督能力，避免任何人完成一项业务的全过程而不受监督和制约现象的发生，要使内控意识和内控文化渗透到每位干部职工思想深处，真正防范内控执行不到位或偏差现象的发生；五是要加强对农村信用社高管人员的权力监督。为避免高管人员管理的“悬空”，要将其权力范围与责任相匹配，彻底纠正经营与管理分离、“重经营、轻管理”的问题，促使其依法经营、审慎经营；六是要加强人力资源的开发和利用，要制定长期学习培训计划，通过进修、脱产学习等手段，坚持“以人为本”的理念，全力提升员工整体素质，实现业务、人员、管理三者共同发展之目的。此外，还要适时吸纳新的高素质的综合性专业人才，不断改善从业人员队伍结构。

（五）千方百计压降不良贷款

压降不良贷款的主要措施：一是要逐户建立不良贷款监测台账，逐户制订出切合实际的清收方案；二是建立清收责任制，对违规发放的贷款，要求信贷员无条件限制清收；三是对以前的逾期抵押、担保贷款要进行重点清收；四是对信用观念不强的欠贷大户，要下大力气，采取强硬措施，集中人力清收；五是对党政部门欠款，要充分利用省政府的政策，定期向当地党政汇报这部分欠款的基本情况及清收工作中遇到的问题和困难，争取帮助解决；六是对内部职工欠款，要运用“三停”措施，限期待岗清收；七是要清收“三角债”，运用《合同法》规定的代位、撤销等权利进行清收；八是利用《仲裁法》，对以前年度抵押未进行登记而是通过公证的贷款，可以利用仲裁方式不受地方行政干预、程序简便、费用低、一裁终局的特点，保全清收信贷资产。

（六）进一步改善产权制度 

目前各试点省份农村信用社根据《深化农村信用社改革试点方案》，自主选择适合本地区的产权制度和组织形式。但无论是进行股份制还是股份合作制改造，或是进一步完善合作制，都必须对农村信用社进行产权界定与清晰。在对农村信用社进行产权界定过程中，要采取区别对待的方式。对于盈利社要按投本量化到社员名下，无论是法人团体股还是个人社员股。对于贡献较大的经营管理者可以给予一定的奖励，并折股量化到个人名下。对于亏损社，也应该搞好产权界定，按股本多少承担风险。对因自身原因造成的亏损，应采取挂账方式或减免方式予以解决。农村信用社的股本金问题，投资股能够保证农村信用社资本金的稳定，资格股则可以扩大农村信用社资本金规模，但资格股的占比不能过高，否则难免会出现风险无人承担的问题。建议政策制定当局通过实地调查、统计，然后确定一个比较合理的比例来防止资格股占比过高。

（七）完善治理结构

首先在治理结构选择上，要坚持所有者控制原则及效率管理和监督原则。要做到入股农民是农村信用社的所有者和控制者，形成信用社和入股农民的命运和生存发展息息相关的制度和体制安排，创造出风险共担、利益共享的运行机制。其次，在组织内部结构机制安排上，既要相互统一，又要相互制衡。根据现代企业治理结构的要求，农村信用社必须坚持所有者的利益主体和他的风险主体是一致的，而在治理上和管理上也应由他们做到自我管理、自我约束和自我监督。另外要进一步完善股权设置。结合当地实际，合理确定入股起点，积极吸收种养殖大户、私营业主、企业法人等有能力、有愿望参与农村信用社管理的投资人入股，提高农村信用社的决策和管理能力。

（八）加大政策扶持力度，解决农村信用社与支持“三农”的矛盾

与其它金融机构一样，农村信用社既担负着支持地方经济发展的重任，也有大量的风险资产需要处置，而改革后的农村信用社更要规避新的风险。所以我们必须正确处理农村信用社与“三农”的矛盾。一是农村信用社要端正服务态度，增强服务意识，坚持“三农”服务理念，把市场定位集中于农村中小企业，个体工商户及农民等目标市场，不断扩大基本客户群体；二是国家要研究如何加强对“三农”的资金支持。可通过增加财政资金对“三农”的转移支付力度，拓展政策性银行在农业中的投入，通过邮政储蓄机构在中央银行转存款的再分配机制，在有偿条件下，对农村信用社进行资金拆借，使这部分从农村分流的资金尽可能回流用于支持“三农”；三是要落实优惠政策。政府对信用社因支持“三农”而受到的损失在严格界定责任后，对非人为因素造成的要给予补贴，以提高农村信用社支持“三农”的积极性；四是要建立政策性的农业保险体系，帮助农民降低生产风险。

（九）加强对农村信用社监管工作，促进农村信用社改革工作顺利进展

对农村信用社的监管，要按照银监会提出的“管法人、管内控、管风险，提高透明度”的监管理念以及监管原则和目标进行。在农村信用社改革过程中，尤其是要把监管的重点放在督促农村信用社完善法人治理、健全和完善内控制度上，防止和避免支付风险和案件的发生，并以此推进加强对农村信用社的合理性临管；通过加大现场检查和非现场检查力度，达到防范操作风险、信用风险和市场风险的目标。

参 考 文 献

1、李志刚.中国农村信用社市场竞争力研究[J].金融理论与实践，2005，（2）.

2、周建明.农村信用社改革探析[J].经济问题，2004，（3）.

3、梁华琪.对深化农村信用社改革及相关政策的若干认识[J].福建金融，2004,（7）.

4、彭宇文.我国农村信用社改革与发展的问题与对策研究[J].财经理论与实践，2004，（11）.

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