一、找准市场定位，支持“三农”发展

二、适度规模经营，健全县联社一级法人治理结构

三、坚持综合治理，优化信用社的经营环境 

四、严格内控管理，切实转换经营机制

内 容 摘 要

当前，党中央、国务院十分重视农村信用社改革与发展，制定了一系列方针政策，深化农村信用社改革，已取得明显成效。但是，仍存在着诸多因素，制约着农村信用社的健康发展。农村信用社要想得到较快发展，就要充分发挥在建设社会主义新农村过程中的主力军和纽带作用，就必须从市场定位，健全治理结构，扩大生存空间，优化经营环境，转换经营机制等方面引起高度重视，认真探索和研究，寻找对策，谋求发展，逐步把农村信用社真正变成现代金融企业。

对农村信用社发展前景的思考

当前，深化农村信用社改革已取得初步成效。但是，笔者认为，农信社在改革运行中仍然存在着诸多问题，成为制约着农村信用社健康发展的“瓶颈”，对此，必须引起高度重视，认真探索和研究，寻求对策，谋求发展，逐步把农村信用社真正变成现代化金融企业。

一、当前制约农村信用社发展的主要问题

1、农信社市场定位观念不明确。其主要表现：一是机构网点分布不均衡，设置不合理，农村收缩，城市偏多，城镇网点环境优于农村，没有找准“立足地域，服务一方”的市场定位。二是少数农信社信贷投向偏重于工业，削弱或减少了对“三农”的投入。三是人力资源配置不合理，城镇网点富余人员多，农村网点人员相对紧缺。

2、法人治理结构不完善。据了解，目前农信社法人治理结构在运行中仍出现以下几个方面的问题：首先是“三会”制度有名无实，没有健全的社员代表大会制度，其职能得不到有效发挥，形同虚设；社员对信用社经营情况知之甚少，社员的表决权、罢免权、决议权、分配权均得不到有效保障；理事会、主任办公会、监事会的定位不明确，理事长、主任职责范围和权限界定不清，法人代表的权利约束制度不完善；监事会形同摆设，缺乏对管理层行为的监察权，缺乏内部监督制约机制。其次是民主管理流于形式。现有股金中法人股偏少、个人股和职工股多，股金结构配置的缺陷，影响股东参与民主管理能力；入股对象主要是农民和信用社职工，文化水平偏低，市场意识、维权意识、民主管理意识较为淡薄，与农村信用社法人治理结构所要求的股东的素质差距较大；基层信用社虽然是独立法人，财务上独立核算，但在人、财、物等方面权力很有限，实际上被 县联社掌握，基层职工作为社员和被管理者，很难对联社实施面对面的监督；“三会”制度不能得到严格执行，多年来没开过社员代表大会，普通社员根本无权利可言，理事会、监事会的成员及主 任人选，不是由社员民主选举产生，而是由上级管理部门或行政主管机关任命，理事会和监事会的召开次数有限，参与者主要关心信用社的财务状况，而对其应履行的权利与义务以及对理事会的决策、监事会的监督漠不关心。第三是制约关系薄弱，监事会形同虚设。首先，党委会和理事会、理事会和经营班子之间职责不清。党委会与理事会之间职责不清。理事长是法人代表兼任党委书记，在实际运行中，党委会往往越位包揽了理应属于理事会甚至属于执行机构的职权，统揽一切经营管理大权；理事会和经营班子（执行机构）的职责不清。决策机构与执行机构之间界限不清，使得相互分工、相互制衡、相互监督机制失效。监事会监事绝大部分是信用社员工，在实际工作中，除监事长一人为专职外，无专门办事机构和专职办事人员，日常工作由监事长负责，对下级机构的监督管理主要通过稽核部门发挥作用，监事会基本上未能履行章程赋予的对信用社的经营决策、决策的实施过程 及执行结果进行监督的职责，事实上演变为信用社内部审计部门，在理事长或主任的领导下开展工作，使监事会形同虚设。第四是所有权主体现实缺位。目前信用社产权界定不清，股权设置上采取“入社自愿，退社自由”的方式，人股社员 的流动性大，所有者不固定；从目前信用社的股金构成来看，主要由原始积累，信用社职工和“变质”资本（即出于换取贷款和许诺“保息分红”的由法人股和个人股组成的存款化股金）构成，这种平均化、分散化的股本结构往往导致谁也没有绝对的发言权和控制权；没有形成“风险共担，利益共享”的机制。“股金”不是通常意义上的股金，社员并不是真正的出资人，没有承担风险，最多只能算是一个存款户，股权存款化特征十分明显。这种股权的分散性、流动性和存款性，使社员对农村信用社的所有权难以体现，信用社产权主体地位被人为虚置。

3、经营环境不优化。主要表现在：一是金融市场不规范，部分资金“农转非”，挤占了农信社的运营空间。二是利率不规范，地方保护主义严重，对利息税执行不统一，有的地方免扣20%的利息税，导致农信社资金外流，造成金融秩序混乱。三是民间借贷活跃，冲击了农信社资金市场，四是农信社“婆婆”多，干预多，束缚了信用社的手脚。五是支农再贷款落实不到位、不及时，导致农信社信贷支农资金不足。

4、农信社内控管理不规范。主要表现在：一是决策权、执行权集理事长为一身，一张嘴，一支笔，问题突出，决策失误概率大大增加；监事会功能缺位，使纠偏机率大大降低。二是用人机制不完善，人力资源配置不优化，干部职工素质低，不适应新形势发展的需要。二是股权结构不合理，真正意义上的股金少，存款化股金多，挫伤了社员入股的积极性，影响了央行专项票据的及时到位。三是依法治社力度不够，农信社内控管理松驰。四是农信社现代化管理手段滞后，落后于其它专业银行，缺乏竞争力。五是目前农信社贷款模式还处于探索阶段，尚未真正找到适农信社发展的成熟模式。六是中间业务发展缓慢，品种单一。七是农信社监督制约机制不到位，稽核人员检查监督作用没有得到充分发挥，对问题隐瞒不报或查处不力，违规经营和跑冒滴漏现象时有发生。

二、对农村信用社发展的对策思考

农村信用社在改革和发展过程中出现的一些问题不容忽视，必须采取相应的对策，逐步加以解决，确保农信社健康快速发展。

坚持以农为本，找准市场定位

农村信用社立足于农村，与“三农”有着一脉相承的血肉联系，对农民生活水平的提高和农村经济的发展举足轻重。农村信用社合作制的性质决定其应以支持农村经济发展为己任，坚持为农民、农业、农村经济服务的发展方向。坚持以农为本的市场定位，树立以大力支农为发展的理念，摒弃与商业银行比长论短的非农化倾向，牢牢占据农村阵地，担负支农的历史使命，将信用社是否为农民服务、农民满意程度的高低作为衡量农村信用社工作好坏的标准，把农村信用社真正办成“农民自己的银行”。

在服务“三农”上，目前还有一个如何对待“非农化”的问题。近年来，农村信用社在发展过程中出现了非农化倾向，主要表现在：一是随着“进城、破墙、下海”之风的兴起，农村信用社的机构也向城镇作了延伸和倾斜；二是在农贷效益欠佳、风险日益增加的情况下，一些农贷资金依然流人城镇，加大了农村信用社的经营风险；三是直接用于种养业的资金逐年减少，而用于工商业乃至一些行政需求的资金却在逐年增多。究其原因，就是短期或个人利益驱动使然。对此我们要全面客观地分析。首先，必须从大农业着眼，即种植业是农业、养殖业是农业、农村的加工业也是农业，乃至包括全部涉农行业和部门。也就是说，要从广义的农业上去理解，不能狭隘地认识。因此，只要直接关系到农业和农村的发展，关系到农民的致富，用到什么项目上都是服务“三农”。其次，在支农资金相对宽余的情况下，适当调剂出一些用于其他方面的资金也未尝不可。即使是合作制的农村信用社，它依然是一个经营实体，也是要讲求经济效益的。放着资金任凭闲置不去利用，这是任何经济组织都不能允许的，更是对资源的浪费。只是置“三农”需要而不顾，将资金大量用于其他方面才是“非农化”，这种现象确实应在防止和反对之列。因为这样做的农村信用社，往往要冒更大的风险，也经常会尝到“弃农”的苦头，是不可能长期维持的，更不利于信用社资金的长期规划和使用，也不利于农村信用社的长期发展。所以农村信用社一方面要牢牢坚持以支农为办社宗旨，另一方面要根据形势发展和实际情况，对支持“三农”的含义、范围、对象作适当调整，兼顾支农使命与效益的关系，但支持“三农”的大方向不能有丝毫的改变。

（二）完善法人治理结构应采取的对策

1、重新制定农村信用社章程，新的章程必须对农村信用社（合作银行）的目标、职责、资本金的组成、负债的构成、法人治理结构、管理形式、利润的分配、各种职位行为守则、章程修改和机构的解散等都要作出详细的规定，特别是对治理结构内每一层组织和决策过程，在章程中都要有非常详细的规定：

2、建立有效的责权利均衡机制。要明确理事会、监事会和执行机构之间的职责关系，使其各归其位。理事会应当维护社员的利益，按照社员意愿科学决策；监事会能够独立行使监督权；主任和经营班子应当按照竞争原则选拔出来，以争取农信社的最大利益为经营目标。管理者不能兼任理事会或监事会成员；至少一半以上的理事会或监事会成员为高薪聘任的外部的优秀职业人员。要打破农信社高管人员的“官本位”观念，明确高管人员第一目标是为社员、农信社创造最大的效益。要全面建立对各层次人员的绩效考核体系及相应的激励机制，使员工主观上为自己的利益工作，而客观上最大限度地为社员、农信社增加利益。促使管理者的个人利益和企业（农信社）利益高度趋同，最终推动农信社发展。

3、优化股权结构，落实社员监督功能。因为真正的社员，由于对农信社拥有股金，最关心农信社的经营效益，最关注其股金的风险与收益，农信社高管人员的经营行为时刻处于社员的监督之下。根据农信社改革方案，补充农信社资本金是一个重要环节。在补充资本金过程中，要合理确定农信社内部职工、社会自然人、社会团体等各个群体的股金比例结构，建立科学合理有梯度、相互制衡、适度集中的股权结构，建立一个能够发挥作用的社员代表大会。

4、建立健全内部管理机制。要建立“能进能出”的人员流动机制、“能上能下”的干部任免机制、“拉大差距”的收入分配机制和“严肃查处”机制，建立一套完整的内控监督体系。

5、淡化政府干预行为。农信社作为地方性金融机构，依章程行事，社员代表大会作为其最高权力机构不可侵犯，地方政府要维护农信社的法人地位，发挥其在打击逃废债、查处案件、营造良好信用环境等方面的积极作用，不得干预理事会的决策和经营班子、监事会的经营管理行为。信用社主任、理事、监事的任命，应逐步向公开招聘过渡，要进一步完善独立董事和外部监事制度，全面完

善法人治理结构。

三、坚持综合治理，优化信用社的经营环境

党和政府把农村信用社放在农村金融主力军和联系农民的金融纽带的重要位置上，但由于农村信用社担负着沉重的历史包袱，限制了其支农作用的发挥。因此，国家应减轻农村信用社的负担，在政策上予以倾斜，从内外部入手为信用社提供良好的经营环境。

1、根据农村金融发展的现实需要，撤并、调整国有商业银行县级以下分支机构。对国有商业银行应按行政区域设置县级支行进行改革，根据县域经济发展状况和金融业务量大小确定机构设置。例如：经济欠发达和业务量较小的县设一家农业银行，经济发达和业务量较大的县可设工商银行和农业银行。同时，确定农业银行县支行的服务对象是涉农企业，规定其农业贷款的最低比例。农业银行县支行的乡镇营业所也要根据乡镇经济发展程度进行适当撤并，对以种植养殖为主的乡镇的营业所或存款规模较小的营业所，应予撤并。这样不但可以减少农村资金通过合法渠道流向非农产业，而且还可以把有限的农村信贷份额转移给农村信用社。

2、改革邮政储蓄资金归属，将其以合理价格返还农村地区。目前，邮政储蓄的50％来自农村，在农村金融机构已近饱和的情况下，应当引导邮政储蓄机构由粗放经营向集约经营转变。建立邮政储蓄银行，经营储蓄、汇兑和代理业务，但不开展贷款业务，与邮政业务分离核算，实行银行化经营，自负盈亏，自求平衡，其组织的储蓄资金向人民银行缴存存款准备金后，以市为单位，按人民银行统一规定的利率，要求邮政储蓄定向向农村信用社拆借，由联社掌握使用邮政资金，将邮政储蓄资金排除在基础货币之外，使邮政储蓄取之于农用之于农。

3、剥离政策性因素造成的不良信贷资产。农村信用社不良资产的形成过程相当复杂，从总体上看，既有自身经营不善的因素，也有政策性因素。农村信用社在50多年的坎坷历程中，先后经历了若干重大政策变迁，而每一次政策变迁，都伴随着或多或少的经营管理体制、经营方向的磨合和调整，涉及不同利益主体间的矛盾冲突，给农村信用社造成了相当大的资产损失。如合作制时期发放给集体经济的贷款随着农村家庭联产承包责任制改革而形成死滞；农业银行代管时期因行社之间利益冲突造成的大量损失；通货膨胀时期执行国家保值储蓄政策向储户多支付利息造成的损失；受一些地方政府行政干预支持国家经济、乡镇企业造成的损失；承担支持贫困地区农业生产、经济结构调整任务，因自然灾害、政策失误造成的损失等。因此，对政策性因素造成的农村信用社不良贷款应给予相应的财政补贴，补贴的办法可采用增发财政长期债券筹集资金，发放中央银行中期（5—10年）无息再贷款，减免信用社营业税、所得税等方式。

4、降低农村信用社的税费负担。农业是国民经济的命脉，国家长期对农业实行扶植政策，农村信用社同样也承担着大量的政策性支农任务。当前，一些贫困地区农业滑坡，信用社信贷资金沉淀加剧，主要原因之一是农作物生产周期长，集约化管理困难，农业比较效益较差，在市场经济中处于弱势行业，农村信用社支持“三农”的经营效益难以提高。因此，应将农村信用社与一般企业区别开来，给足税收优惠政策，促其发展。 

5、扩大信用社的利率浮动范围。利率是资金的价格，制约着资金供求平衡。针对农村信用社民间借贷存在的客观现实，应适当放宽对农村信用社的利率管制。特别是在贷款利率方面，除支农贷款外，应允许信用社在贷款营销活动中对部分利润丰厚的非农产业和信贷需求迫切的特定项目执行市场利率，达到以贷养贷、非农补农的目的。应让信用社在不良贷款清收活动中灵活掌握加罚息标准，以有效盘活不良资产。

6、增加再贷款投量。当前及今后一定时期，支农再贷款对救助农村信用社起着相当重要的作用。但由于支农再贷款投量小、期限短、与农业生产周期不符、管理不到位等多方面的原因，其作用的发挥仍相当有限。因此，在改善再贷款管理的同时，必须尽可能地增加对农村信用社支农再贷款的投量，可考虑将县及其以下邮政储蓄机构吸收的储蓄存款，按现行支农再贷款利率，全额返还农村信用社使用。

7、整顿农村金融市场。“三会一部”、民间借贷等农村金融活动主体始终是农村金融市场的“另类”，是农村金融秩序的大敌。因此，农村金融市场的稳定，需要金融监管当局、地方大力清理整顿非法金融机构和非法金融业务活动，为农村信用社的发展创造良好的经营环境。农村信用社更要向“三农”提供高效优质的金融服务，特别是向农民提供简便、快捷的支农信贷服务，以占据农村金融市场的主导地位，促进农村金融市场的健康发展。 

四、严格内控管理，切实转换经营机制

1、健全灵活的用人机制。一是要建立公开、公平的人才竞争机制，坚持干部“四化”标准，选好县级联社、基层信用社“三长”，在“三长”协同配合的基础上，全面推行主任任期目标责任制。二是要实行全员劳动合同制，对各信用社人力资源进行优化组合，打破家族世袭化的进人方式和终身制的用人机制，面向社会引人优秀大中专毕业生和商业银行精简下来的业务骨干，激活现有员工的危机感和责任心，营造人才脱颖而出的竞争机制。三是要减员增效，走出靠抬高利率养活现有人员的损农误区，定岗定责，以效定酬。

2、增资扩股，加强民主管理。针对当前信用社资不抵债、面向社会增资扩股难的问题，应立足于社内人员增资扩股，视不同地区的经济发展水平，从县联社“三长”至普通员工均向信用社注人定额度的内部股金，以此缓解信用社资金紧张的局面，在社会上重树信用大旗，集聚更为充裕的社会资金，打破信用风险、支付风险的扼制。同时，内部扩股后，员工作为信用社股东之一，参与经营管理的责任心和归属感明显增强，有利于信用社“三会”组织民主管理职能的发挥，有利于信用社规避内部管理风险及道德风险，有利于信用社依法合规稳健经营理念的实施。

3、依规治社，强化内部管理。针对农村信用社内部管理混乱的问题，要通过上岗资格证考核、定期考评的办法，从会计制度、信贷制度、联行制度、财务制度等基本内控制度抓起，完善内部操作规程，将制度落实于每一项业务、每一个环节、每一道工序，形成环环相扣的全系统、全方位、全过程的综合考核体系，切实提高信用社的各项内部管理水平。

4、加快电子化进程，靠科技力量和“精耕细作”提高经营效益。信息技术已成为当前社会发展的重要推动力量，农村信用社要顺应信息技术革命的历史潮流，建立适合农村金融发展的信息技术应用网络，建立网络化的“三农”服务信息，提供智能化、人格化的服务产品，配合农村经济结构调整，灵活高效地做好信贷支农工作，靠“精耕细作”降低经营成本，更好地帮助农民脱贫致富。

5、创新贷款方式，提高金融服务水平。一是对种植业（用于购买肥料、种子、薄膜等）和养殖业贷款（用于养猪、养鸡、养鱼等农副业生产），由于需求绝大多数在5000元以下，而且种植和养殖能在村内形成规模，农民向信用社信贷员提出申请后，信贷员经过调查论证以村组为单位，提交信用社集体会办，集中安排。贷款申请被批准后，农民凭本人身份证、申请书、印章到所在地信用社可直接办理贷款。二是在专业村推行贷款证制度。信用社信贷人员要深人村组，挨门逐户全面调查了解农户贷款的需求状况，对符合信贷条件的农户及时发放农户贷款证。持证农户在2年内可随时到所在地信用社办理核定限额内的贷款手续，凭农民贷款证和本人身份证即可随时到信用社申请、归还贷款。三是积极推行农民联保贷款办法。相对而言，个体工商户贷款需求量较大，信用社可引导具有固定经营场所、相互之间熟识的三五户农民结成联保小组以解决贷款担保难问题。同时对村级班子较强、村民致富愿望强烈、目前经济条件相对落后的行政村农民发放联保贷款。农民以3～5户为单位，自愿组成联保小组，承担相应责任。联保贷款由信用社批准发放，随需随贷，有效期内可周转使用。四是开展信用村、信用户评选活动，对被评为信用村、信用户的，信用社要在利率等方面给予优惠。五是在农村信用社推进客户经理制，对客户经理实行竞聘上岗和离岗审计，建立户经理与客户之间的激励约束机制，这样既有利于最大限度地发挥客户经理的潜能，又有利于淘汰不合格的人员，解决农村信用社人员过多、人浮于事的问题。

6、改变经营模式，大力发展中间业务。农村信用社要采用“规模＋保险”这种放贷模式，就必须大力发展中间业务。达样不仅能够保证贷用统一，而且还可最大限度地确保贷款回收，完善农村信用社的服务网络，提高农村信用社的服务水平和服务能力。如某信用社要支持该乡上万亩中药材种植项目，那么，这个信用社首先要配合当地政府寻找中药材回收部门，其次要了解这些中药材的种子供应、成品中药材的供求关系、价格及所用化肥供应等相关情况，最后还要全权代理中药材种子在该地区的销售及成品回收。农民贷款时领走的不是现金，而是种子、贷款凭证、种子质量保险、成品回收合同及自然灾害保险等。待农民还贷时，还的也不是现金，而是成熟的中药材（或某种凭证）。当然，这个过程的发展与农村信用社的人、物、财等投入是分不开的。

7、进一步完善农村信用社的稽核监督制度，加大稽核力度，完善事后监督，堵塞经营过程中的漏洞。农村信用社虽然经历了五十多年的发展，但由于对稽核制度的认识不到位及历史遗留问题等原因，经营过程中依然漏洞百出，违法违规现象时有发生，使农村信用社的稽核制度及相关科室形同虚设。在新时期，农村信用社必须改变经营模式，发展中间业务，壮大经济实力，参与国际金融市场的竞争，这就势必为新时期农村信用社的稽核监督工作增加了因难，加大了难度。稽核监督由原来的稽核贷存经营，发展为稽核监督贷存经营、经营核算、中间业务各个环节及其相关工作人员。这也为新时期农村信用社负责稽核监督工作的科室增加了新的课题，那就是如何完善新时期农村信用社的稽核规章制度，如何加大稽核监督力度，如何与国际金融稽核监督工作接轨。

8、改变观念，不拘一格降人才。人才是新时期社会生产力的主要因素，它直接影响着一个企业效益的好坏，甚至直接关系到这个企业的生死存亡。农村信用社要改变放贷模式，大力发展中间业务，提高生存能力，就要彻底改变用人观念，一步到位地进行人事制度改革，不拘泥于那些陈旧制度和观念，把真正有用的人才“请”到农村信用社来，“请”到农村信用社领导岗位上来，“请”到农村信用社的实际工作中来。农村信用社不仅需要一定数量的金融专业人才，而且还需要一定数量的管理人才。只有依靠这些专业人才，才能做好调查、谈判、种植指导、营销等一条龙服务，才能保证农村信用社和贷款农民双方的利益，才能更有效地壮大农村信用社的经济实力和服务实力以及参与市场竞争的能力。

参考文献：

于海，“中外农业金融制度比较研究”，北京：中国金融出版社，2003

王永龙，“中国农业转型发展的金融支持研究”，北京：中国农业出版社，2004

岳志，“现代合作金融制度研究”，北京：中国金融出版社，2002

闫永夫，“中国农村金融现象剖析与走向探索”，北京：中国金融出版社，2004

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