一、我国商业银行风险控制现状及强化内控管理的必要性

二、我国国有商业银行内控制度建设中存在的主要问题

认识不足和存在偏差。

法人治理结构不够健全，内部组织架构不够合理。

制度执行乏力。

内控制度建设滞后，风险管理系统不健全。

信息渠道不畅通。

三、加强内控制度的措施、对策。

健全和完善制度

端正思想，提高内控制度意识。

建立现代金融企业决策程序和制度。

建立和完善对各项经营管理活动的控制制度。

加强职业道德建设，培育诚信敬业的企业文化。

建立和完善有效的风险评估和监测制度。

建立独立、权威的内部监督制度。

严格执行制度

1、 加强思想政治教育，帮助员工提高自身素质。

2、 建立和审判岗位责任制。

3、建立和完善责任奖罚制度。

4、严把用人关。

内 容 摘 要

20世纪后半期，金融业进入了一个动荡时期，由银行业信用风险、操作风险、道德风险导致的危机频频发生，严重地威胁金融业的安全。这引起我们对国有商业银行内控管理中存在的诸多问题的关注，商业银行要良性发展就必须研究和运用内控管理对策，以改善我国国有商业银行内控管理现状，最终实现经营管理目标。

论强化国有商业银行内部控制管理

20世纪后半期，金融业进入了一个动荡时期，银行业危机频频发生，严重地威胁金融业的安全。英国巴克莱银行理事会主席奎因顿先生曾直言不讳地说“经营银行是一种在管理上最易发生问题的事业”；曾任巴赛尔委员会主席的荷兰中央银行家莫勒说：“银行业最大的风险是人为的风险” ，“银行倒闭案件大都起于管理不善”。墨西歌金融危机，巴林银行事件，日本大和银行、住友银行事件以及东南亚金融危机等事件就是这样发生的，它给我们敲响了警钟。究其原因，主要原因之一是内部控制不严所致。目前，我国商业银行尤其是国有商业银行的经营风险也正在逐步由隐性转向显性，主要包括贷款质量下降、呆账增加、经营亏损严重、支付能力不足而引起的信用风险；从业人员欺诈与越权经营而产生的操作风险；决策管理层缺乏科学管理和经营而导致的管理风险等。这些风险的产生，无不与商业银行内部控制制度相关联。因此，加强商业银行内部控制，对现在对将来都有着十分重要的意义。

一、加强国有商业银行内控管理的必要性

（一）内部控制的含义

巴塞尔银行监管委员会发布的《有效银行监管的核心原则》对银行内部控制内容作的概括是银行内部控制包括组织结构、会计原则、双人原则、对资产和投资的实物控制；中国人民银行2002年发布的《商业银行内部控制指引》中为内部控制作出的定义是：内部控制是指银行业金融机构为实现经营目标，通过制定和实施一系列制度、程序和方法，对风险进行事前防范、事中控制 、事后监督和纠正的动态过程和机制。它包括公司治理结构、内部组织结构、管理层的管理思想和经营风格、员工的素质和职业操守、内部控制和外部监督。

（一）加强内控管理是保障金融安全的基础。

银行业是经营特殊商品—货币的高风险行业，是国民经济中“牵一发而动全身”的举足轻重的部门，带有公共性和社会性，银行业一旦发生问题，将对整个社会产生巨大影响，尤其是银行的倒闭给社会带来的危害覆盖面比普通行业大得多。20世纪90年代以来，伴随着国际金融自由化和全球化浪潮的冲击，国际金融市场动荡加剧，世界经济处于金融危机高发期，如何健全金融安全保障体系，有效地防范金融风险，确保金融安全已成为全球，特别是发展中国家急需研究的课题。金融安全保障体系主要包括政府监管、社会监督、行业自律和自我约束四个层次。其中，自我约束又是对保障金融安全起决定作用的层次。因此，完善和强化国有商业银行的内控管理是保障金融安全的重要基础。

（二）加强内控管理是防范当前金融风险的根本措施。目前，我国金融风险突出表现在三个方面：一是信用风险。如：我国金融机构的不良资产仍然较高，不良贷款总量控制成效还不明显，这有市场判断不准、决策水平不高等原因，但关键还在于缺乏严格、有效的内控管理，执行“审贷分离”制度不够严格，风险责任不明晰，责任追究不严肃等。二是操作风险。近几年，银行会计结算、储蓄、出纳、联行业务、信用证、承兑贴现等业务岗位的案件又呈现出高发势头，主要也是由于这些业务的操作环节内控管理不到位，岗位制约失查，执行制度不力所造成。三是道德风险。目前我国国有商业银行由于管理仍带有明显的行政色彩，“人治”的成份多于“法治”成份，内部控制形同虚设，管理者滥用职权，道德风险日益突出。我们必须采取有针对性的措施解决这些内控管理方面存在的缺陷。 

二、国有商业银行现行内控制度存在的主要问题

（一）对内控制度重要性认识存在偏差和不足。内控制度是一种对业务操作过程中环环相扣的动态监督机制，而国有商业银行内部的某些管理者仅把内部控制作为上级对下级的管理手段，并错误地认为，建立内控制度就是建章立制，制定了规章制度，就等于建立了内控制度，没有意识到作为管理者在内控中应当承担的职责。甚至还有的把内部控制执行与业务发展和搞好服务对立起来，片面追求业务扩张，忽视风险控制，放松制度执行，以牺牲原则和制度为代价，最终理下潜在的、严重的风险隐患。

（二）法人治理结构不够健全，内部组织架构不够合理。内控目标的实现，要靠完善的组织结构作保证。我国国有商业银行正在进行股份制改造准备阶段（部分行已完成），还没有真正按照现代企业制度的要求，建立起科学的决策系统、执行系统和监督系统，还未明确高级管理层在银行内部控制中所承担的责任；内部审计部门尽管已相对独立或正在改革的过程中，但还未完全建立起内审部门直接向董事会和最高管理层负责的体制；目前，我国国有商业银行基层分支机构仍是按行政区划设置，机构层次多，环节多，降低了内部控制的灵敏度，增加了组织运行的风险。

（三）内控制度执行乏力。

我国国有商业银行现行内部控制制度一个显而易见的问题是内部控制制度本身的不完善以及体系间的相互脱节，具体体现在：一是控制制度牵制乏力。一些银行内部控制制度在部门与部门之间不仅是相互割裂的，有的甚至是相互抵触的。如会计部门不能制约资金组织部门的资金成本，结果存款经营“唯量是图”，存款结构越来越不合理，与银行的利润目标严重背离；二是缺乏责任追究和奖惩机制。目前有的银行对违规违纪人员没有具体明晰的处罚条款，也无相应的执行主体。如：对信贷人员放款造成风险损失怎样处理无详细制度规定，放款的不收款，收款的不放款，责、权、利脱节，致使贷款风险难以控制；或是业务主管部门或监督检查机构对问题责任人不严格按规章制度处罚，而是停留在口头批评上，大事化小，小事化了，埋下了风险隐患。另一方面，是对执行制度好的银行部门和人员不能及时或定期进行表彰，缺乏激励机制，从而在一定程度上使制度执行乏力。三是对管理者缺乏有效管理。我国现国有商业银行的内部控制制度一般是“控下不控上”，忽视了岗位监督、业务主管部门监督和内部公众监督。对主要负责人和决策管理层的约束主是靠他们的觉悟程度和思想道德约束。而事实上每个管理者不一定都有很强的自我约束能力。另一方面，银行的个别管理人员凭借其地位，在没有自我约束和外在控制的情况下滥用手中权力，给国家和人民造成重大损失；四是内部监管机制不完善，内部监督相对滞后。从总体上看，尽管我国国有商业银行在内部监督上下了很大功夫，但内部监管仍然相对薄弱。其原因有三：一是内审部门的独立性和权威性不明确，无法保证内控监管效果；二是内部监督力量配备不足，补岗填缺或顶岗操作现象普遍存在，监管职责无法有效履行，加之部分监管人员素质不高，使监督流于形式；三是内审面过窄，监管频率偏低且连续性差；四是监督手段落后，科技手段日新月异，业务系统平台不断推陈出新，但内部控制仍沿用传统手段，致使履行职责滞后，不能及时发现风险盲点，内控管理效率低下；五是缺乏内部控制的综合评价体系。从我国国有商业银行实际情况看，目前多数和分支机构在内部控制建设上更多着眼于完善和加强制度建设，对内部控制制度设计的合理性以及执行的效果往往缺乏科学的衡量、评价手段，从而不能及时促进内部控制的不断完善和加强，保证内部控制合理性和有效性。

（四）规章制度建设相对滞后，风险管理系统不健全。

近几年来，金融业务发展很快，新情况、新问题不断涌现，老的制度不能覆盖所有风险点，新制度又不能及时完善充实，致使内控出现盲点，造成一定的风险隐患。

风险控制是我国国有商业银行内部控制中的难点问题。风险管理系统内容包括公司治理结构和组织结构；激励约束机制；部门和岗位设置；业务政策、制度和程序；风险管理体系；授仅体系；重要业务的事后核对和监控制度、会计控制体系；应急制度；信息管理系统；内部审计；监督评价与纠正等一套完整的各环节相互联系、相互制约的风险控制体系。而事实许多国有商业银行分支机构仅仅满足于决策环节控制。如“审贷分离”，而对贷款发生时以及发生以后的具体风险程度心中无数，缺乏以具体风险评估及控制为核心的信贷风险管理监控手段，管理制度和评估方法也不完善，资金交易 、贷款发放、债券买卖等往往没有实行风险度管理，决策部门、交易部门不能据此做出正确决策和进行预警管理；又如：会计业务操作规程出台后，面对出现的新问题，不能得到及时的补正，其健全性、适用性、可操作性及严密性无法得到有效保证，致使银行业务管理从一开始就孕育着难以预测的风险。

（五）信息渠道不畅通。目前，由于我国国有商业银行分支机构仍按行政管理级次划分，管理层次多，信息的收集、传送、分析的手段还较落后，全面、准确、快速传输信息的目标无法完全实现。主要表现为：管理者不去组织员工学习，忘记了作为管理者的职责。如规章制度仅停留在某些管理人员手中，一线业务人员新知识不能及时得到更新，只按管理人员授意去做，致使规章制度执行不完善，加之信息存在失真现象，致使一些政策及相关程序没有较好地贯彻到每一位员工，员工对自己在内控程序中所起的作用并不清楚；或是文件、规章制束之高阁，各级员工不去认真领会其精神，不主动学习新知识、新业务，处理业务沿用习惯做法，总把今天当昨天，凭想当然办事；或是不受制度约束，习惯于领导个人说了算，我行我素，致使监督无效或者唯领导命是从，领导交办的事不论对与否都照办，视规章制度为儿戏，结果是害人害己；内控执行结果缺乏畅通的信息交流渠道，不能及时发现问题，查漏补缺，并严重影响或误导进一步的内部控制对策。

国有商业银行内控制度中存在的种种问题，若不及时加以解决，必将形成巨大的风险隐患，甚至危及银行的生存。在当前激烈的国内外市场竞争下，国有商业银行必须加强内部控制制度的建设与完善。

三、强化内控制度的对策与措施

健全、完善、强化银行业金融机构内部控制是银行业金融机构自律监管工作的重要组成部分，是规范自身经营行为，有效防范金融风险的关键，也是衡量其经营管理水平高低的重要标志。针对目前我国国有商业银行内控制度建设的现状及发展趋势，为完善我国国有商业银行内控制度，增强防范和控制风险的能力，提高资产配置质量，保障银行体系安全稳健运行，应从以下几个方面着手做好内控管理工作。

（一）健全和完善相关制度

完善和加强银行业金融机构内部控制建设，应严把“自控、互控、监控”三道防线，积极做好内部风险防范工作：

1、端正思想，提高内控制度意识。银行规章制度是规范经营行为，有效防范各种风险，促使银行健康发展的关键，是内控制度的一个重要组成部分。众所周知，最严密、最完善的制度，最终还得靠人去执行。银行业金融机构应当实行内部控制责任制，由一把手负全责，建立独立和超脱于经营之外的内部控制委员会，以便其充分发挥监督职能。只有这样，银行管理者才会充分认识到制度的重要性，才能率先垂范，认真落实，在注重业务发展和效益的同时，去加强制度的制约。

2、建立现代金融企业决策程序和制度，保证决策的民主和科学性，增强透明度，建立董事会、监事会、信贷审查委员会、资产负债比例管理委员会以及必要的决策咨询机构，明确各自的职责权限，健全议事规则，完善监督机制，杜绝少数人独断专行。设置内部组织结构，应按照相互协调和平衡制约的原则，配置业务部门、管理部门和监督控制部门，特别检保证对要害部门和重要岗位有充分的制约和监督。如，改革现有商业银行体制，实行国有商业银行的股份制改革，真正建立有效的法人治理结构和合理的组织架构，从制度上保证内控制度发挥效率。股份制是被证明的现代企业制度的最有效的组织形式，实行国有商业银行股权多元化，真正建立一个目标明确，责、权、利相对应的有效制衡的法人治理结构，使国有商业银行成为真正意义上的商业银行。合理的组织架构对内部控制的效果也起着至关重要的作用。商业银行应按决策系统、执行系统、监督反馈系统相互制衡的原则设置银行的组织结构，选用合理的组织管理形式。各部门之间既能在合理分工、职责分明的基础之上形成既相对独立又相互牵制的权利制衡机制，又可在减少管理层次，精简机构的同时加强对下级机构的控制，建立完善的组织格局。

3、建立和完善对各项经营管理活动的控制制度。

随着金融业务的飞速发展，新情况、新问题将不断出现，我们必须把内控制度建设作为一项经常性的工作来抓，要注意观察内部控制制度的执行情况，及时查漏补缺，充实完善。才能保证其先进性。

一是完善业务控制制度。对各项业务建立完善的内部监督与风险防范制度并严格实施，特别要紧跟业务发展步伐，注重建立和分析具体的业务流程，尤其是要注重建立完善对业务流程中的关键风险点的管理控制制度，制定的各项操作规程及检查制度要覆盖所有业务及其环节，要满足决策、核算、管理及监督的需要，避免出现过时的制度和制度的空白点。如，建立完善的岗位责任制度、决策及操作程序制度、岗位制约制度等。大力推行内部工作的目标管理，制定规范的岗位责任制度、严格的操作程序和合理的工作标准；按照不同的岗位 ，明确分工，赋予各岗位相应的责任和职权，对责任适当分离，建立相互配合、相互分离相互制约的工作关系。 

二是建立严密的会计控制制度。各项业务最终的实现都集中到各级会计部门及会计人员，是内控管理的要塞， 必须严格制定会计组织体系、会计制度、会计核算、出纳业务、联行业务、会计管理、财务管理、会计监督等会计业务规范及管理规定并严格执行，加强检查，确保会计资料信息的真实、完整、合法。第一，实施基础管理工程，推进基层基础建设，即完善制度建设。重点是完善落实有关制度，加强对原有规章制度不足之处的修整工作，使整个管理和业务操作过程透明化、合规化；第二，完善业务系统、考核系统、内控监督系统操作平台建设。重点是通过完善业务需求，修订系统软件，抓好业务流程管理。第三，完善组织建设。主要是整合业务部门及人员的组织流程和劳动组合，突出对重点环节、重点岗位、重点时段的控制，强化制度观念，纠正违规操作，相互监督制约，有效防范风险。

三是借助计算机建立计算机风险控制系统，按照有关规定和当地业务管理实际情况，制定标准，通过系统设置，将各项业务的风险控制和业务操作程序等内容写入计算机程序，迫使员工谨慎操作、依法行事；另外，还要建立对业务系统平台的实时跟踪、监控系统，最大限度地做好事前防范工作。 

四是建立可疑情况报告及检查等控制制度，并通过教育、示范、监督与技术控制，防止内外部欺诈行为的发生。

4、加强职业道德建设 ，培育诚信敬业的企业文化，坚持以人为本的管理思想。员工的职业道德水平、胜任能力和诚信度是影响企业内部控制环境的一个非常重要的因素。良好的企业文化氛围，不仅有助于提高员工的综合素质，自觉按规章制度行事做人，也有助于防范道德风险。因此，应通过培育金融企业文化，营造良好的内控文化氛围。建立提高员工素质和敬业精神为核心的人事管理制度，通过多层次、多渠道的培训，提高员工的政治、业务素质和职业道德素养；创造公平、平等、择优的用人环境，建立健全优秀人才选拔用人机制；建立健全对员工尤其是管理人员和决策人员的考核、任用、监督管理制度，认真贯彻执行干部交流、岗位轮换、任期离任稽核制度。通过教育与管理、激励和约束有机结合，从根本上解决国有商业银行内控制度建设中的“人”的问题。

5、建立和完善有效的风险评估和监测制度。国有商业银行必须建立和完善重要业务风险评估和监测制度以及预警体系。通过事前和事后评估方式对影响银行内控目标实现的各种风险进行连续的评估，来验证现行的内控制度是否有效，为业务部门决策提供参考，减少决策的盲目性，对存在的隐患采取各种必要的有效控制程序来加以控制，以便及时地防范和化解这些风险。

6、建立独立、权威的内部监督制度。

商业银行要保证内部控制体系有效，避免监督部门受制于他人（部门），必须从制度上赋予其独立行使职责，直接向最高决策层报告的权利，由监督部门独立行使综合性内部监督职能并对内控制度的有效性和符合性进行评价。建立健全合理有序的内部审计检查制度和非现场审计制度，加大监督检查的频率和力度，对商业银行内控制度的总体有效性进行连续性监管，推进银行业内控体系的建立与完善。如，推行内控部门负责人委派制，就是一种较好的内控监督方式。充分利用科技手段优势，推进监管工作现代化，实现对内部风险的事前防范、事中控制和事后监督，强化实时在线分析检查，保证业务经营的安全和行为的规范，从一定程度上弥补传统监管模式的不足。

（二）严格制度执行，确保实效

内部控制制度定得再好、再完善，如果没有严格的执行，只会成为摆设，更何况内控制度的建立本身就是一个通过不断健全和完善的过程，所以内控制度贵在落实。巴林银行的倒闭事实说明这家银行的内控检查只是流于形式，经不起考评，最终造成恶果，可见真正的落实的重要性。要真正落实内控制度，应从以下几方面着手。

1、加强思想政治教育，帮助员工提高自身素质。首先要加强全员道德修养、行为规范、法制警示教育，引导员工敬业爱岗，遵纪守法，增强执行规章制度的自觉性和主动性，可以经常对员工进行案例教育，提高对违章、违规操作危害性的认识，使其真正做到不愿为、不敢为。各级管理者更应该严以律己，以身作则，身体力行，做遵守规章制度的模范。管理者还要注意建立和谐的工作环境，注重员工之间以及自己与员工的心灵沟通，及时了解员工思想动态，关心员工学习和生活，不断改善工作条件，使员工爱行如家，从而提高员工的工作的主动性、创造性和责任感，从根本上解决员工自觉执行制度难的问题。二是要加强岗前和在职员工多层次多方位培训，帮助他们熟悉和掌握应有的知识和技能，增强他们依法合规管理和开展各项业务活动的能力，使他们成为既懂法又精通业务并自觉执行制度的楷模，从而保证银行安全稳健经营。

2、建立和完善岗位责任制。有效的岗位责任制能够在业务中起到相互配合又相互制约的控制作用。建立对业务岗位员工实行强制休假和岗位定期、不定期轮换制度；业务的重点环节相互分离、相互制约制度；重要凭证实物、保管、使用相分离制度，使银行每个人，每项业务都处于被检查，被监督范围之中。

3、建立和完善责任奖罚制度。目前，内控制度的执行过程中奖惩不明现象严重，这是导致规章制度执行不力的一个重要原因。笔者认为仅有违反规章制度的处理办法不行，没有责任奖罚制度，就起不到激励和鞭策员工的作用。建立一个责任奖罚制度，规定统一的考核内容和奖罚标准，明确责任，奖罚分明。即对执行制度好的给予精神鼓励和物质鼓励，对违规违章的给予必要的行政处罚和经济处罚。并且将员工的执行制度情况与奖金和职务升降挂钩。对违规违纪的员工应建立员工违规违纪档案，迫使其在责任面前人人自警。

4、严把用人关。各项规章制度能否得到有效执行，很大程度上取决于员工素质高低。一要把好重要部门、重要岗位进人、用人关，加强对员工招聘、录用环节的审核，严格程序，做到不懂管理、不懂专业的不上岗，没有资质的不上岗，有劣迹的不上岗，即便合格人员也应按时轮岗。对干部和重要岗位的人员配备要考察其综合素质，可以采取跟踪考核制度，确保管理人员与所承担的职权相适应，有能力组织和负责处理业务，对市场分析、交易和管理技巧有全面深刻的了解，深知业务风险的内涵。

参 考 文 献

1、曾志耕编著，《银行监督管理学》，西南财经大学出版社，2004年。

2、唐双宁、乔志敏等编著，《银行业金融机构现场检查》，山东科学技术出版社，2004年。

3、刘德福、张元等编著，《现代金融知识ABC》，北京经济科学出版社，1999年。

4、《中国农业银行内部规章制度》及平时收集的报纸剪辑。

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