一、某市农村信用社经营状况

二、农村信用社法人治理效果及存在问题

(一) 省联社“大一统”管理体制效应 : 整体实力增强 , 但对县级联社约束过多 , 法人治理进展缓慢

 ( 二 )“ 三会一层 ” 机制流于形式 , 作用甚微

( 三 ) 股权分散 , 产权虚设

三、农信社有效的法人治理条件、模式选择

 (一) 确定原则

 (二) 完善管理体制关键因素选择

 (三) 法人治理有效性的条件

 (四) 产权模式比较选择

四、结论与建议

 (一) 定位好省联手中的管理权，还原县联社法人的独立性

 (二) 产权改革，可在欠发达地区试行特殊的股份合作制

 (三) 重新定位法人治理框架

(四) 建立信息披露和内部激励、监督制度

 (五) 政策支持

内 容 摘 要

本文以欠发达地区为视角，以桂西北某市农村信用社为调查对象，实证研究农村信用社县级联社统一法人治理问题。通过对农村信用社当前管理体制和 “ 三会 ”治理情况的评析， 发现欠发达地区县级农村信用社不具备以“ 三会 ”形式进行法人治理条件，产权散而不清，无法进行有效监督管理。通过有效法人治理条件筛选和产权模式比较，笔者认为农村信用社可以试行特殊的股份合作制度，即国家金融投资公司控股, 农民入股合作参与，设计欠发达地区农村信用社法人治理结构，可以只保留经营管理层，由国家金融控股公司或省联社发挥股东作用，引导基层农村信用社执行国家支农政策, 省联社下属各地办事处发挥监督作用。从六个方面提出关于省联社控制权限划分、股权设置、法人结构简化、内外部竞争、监督制约、政策支持等建议。

农村信用社法人治理问题实证研究

——以欠发达地区为视角

完善法人治理是农村信用社改革重点内容之一，是增强农村信用社服务功能和发展能力的需要。近年来，部分省市农村信用社改革试点取得一定成果，但各地经济、地理差异较大 , 经济欠发达地区面对“ 大一统 ”的法人治理模式适应程度不同，效果与发达地区在差异。我们以经济欠发达为视角，以桂西北山区某市为调查对象，实证研究以县联社为单位的统一法人治理问题 。

一、某市农村信用社经营状况

至2007年6月末，该市辖内 11 家县级农村信用社联社，全部选择县联社作为“统一法人”，现有133 个基层农村信用社，178 个营业网点 , 在岗职工 1174 人。从传统业务看，存贷款有较大增长，市场份额逐步扩大，各联社基本实现盈余，但人均利润较少。各项存款余额 31.64 亿元 , 贷款余额 25.56 亿元 , 分别占全市金融机构存贷款余额的14.82% 、20.61%。从经营管理效果看，全市农村信用社仍然处于经营管理水平不高、盈利能力相对较弱状况。以 2006 年为例 , 全市综合资产利润率仅为 0.6%, 但人均营业费用却达 8.07万元 , 资产费用率 3.7%，反映出农信社经营成本大 , 盈利能力不强。

总体来看，该市农村信用社存款、贷款、结益分别占所在省份的4.82%、5.36% 、4.17%(2007年6月末数据 )，分别排名第9、第 8、第 8 , 处在中等偏下水平，在欠发达地区具有代表性。

二、农村信用社法人治理效果及存在问题

某市所在省份于2005 年 9 月成立省联社，全省89个县级联社中 67个县联社进行“统一法人”改革，该市的所有县级联社全部实行“统一法人”改革 ，信用社经营实力增强 , 风险处置能力进一步提高。 2007年6月末，农村信用社各项存款、贷款余额分别比年初增长30.48% 和 32.77%；贷款不良率 13.28%, 比年初下降 4.92 个百分点 ; 实现净利润 2128 万元 , 同比增长 4.91 倍 ; 平均资本充足率达 6.77%, 比 2002 年末增加 13.98 个百分点，但剔除损失类贷款后资本充足率仅为2.58% 。

与业务发展较快相比， 法人治理效果却进展缓慢，达不到“花钱买机制”设计的目标，笔者从管理体制、内部治理机制、股东权利的实现三个方面来进行分析。

(一) 省联社“大一统”管理体制效应 : 整体实力增强 , 但对县级联社约束过多 , 法人治理进展缓慢

随着省级联社的成立，农村信用社新的管理框架初步形成。现行省 ( 区 ) 联社仍是省政府的一个行业管理机构，履行对全省农村信用社的管理、指导、协调和服务职能，管班子、管考核、管信贷、管财务。实质上是一种“大一统”集权制的行政管理，控制权上收，县联社变成省联社的下属机构，独立自主经营受限制，难以实现“花钱买机制”设计中的法人治理目标。

集权制管理的优点是能够在全省统一规划、统一调度资金、提高抵抗风险能力, 对农村金融的稳定和发展是有益的。但是此种模式对新的县联社统一法人治理也产生较大的不利影响。

1、县联社独立管理权、经营权被削弱，真正的法人地位建立不起来。县级联社是独立承担民事权利和责任的一级法人，但费用开支、贷款项目、招聘人员、理事长（主任）任免等都要上级批准，社员代表大会、理事会的职能被架空，难以独立自主经营。显然偏离了法人治理核心—“三会”制度设计。

2、省联社直接干预县联社经营管理，县联社一切唯上。目前省联社已直接干预县联社的经营管理，如年终硬性规定盈亏指标、指定贷款等等，县联社高管人员为保住自己职位或获得升迁而服从上级偏好，经营难以自主，惟命是从。

3、法人股权与控制权的矛盾。每个县向省联社入股 30 万元而成为股东, 实际上是下级处于被领导的地位 , 这种 “ 债务人在上、股东在下 ” 的职责定位 , 使股东权益与控制权呈反向关系，股东成为被管理、被约束的对象。

4、管理费提取过高，县联社负担重。从调查情况看，县级联社普遍反映上级提取的管理费过高。 如2006年该市按营业收入的 2.5% 提取管理费 403 万元，按1% 提取专项费用 161 万元，综合计提比例达 3.5%，其中管理费60%、专项费用全额上划省联社，实际上划省联社比例达 2.5%, 远远超过 0.5% 的规定。

5、干预县联社大额信贷活动。目前省联社授权县联社单户贷款权达 500万元，自身经营资金不足的联社可向上拆借资金投放大额非农业贷款。2007年前两个季度，某市农村信用社投向采矿业、城建投资、制酒业、房地产开发的大额贷款 (100 万元以上 ) 有 128 户 , 3.3 亿元资金。农村信用社资金大多来源于农村短期性存款，拓展工商业贷款, 尤其是中长期的房地产、城建投资项目贷款，受国家宏观调控影响较大， 一旦某笔大额贷款出现风险，将会关系到基层信用社支付问题。

( 二 )“ 三会一层 ” 机制流于形式 , 作用甚微

2005 年启动的农村信用社改革试点，同样沿袭行社脱钩以来的社员代表大会、理事会、监事会和经营层 ( 简称三会一层 ) 的治理机制。从某市当前情况看，这种制度安排从理论讲是完美可行的，但实际上管理是理事长或主任 ( 经营层 ) 说了算，无法产生监督、制约和激励效果，难以发挥作用，是一种虚设。

1、经营层实权高于 “三会”，缺乏制衡约束力。 社员代表大会是农村信用社实行民主管理的基本形式，但很少按章程规定召开，大多是以职工大会代替，信贷决策、财务收支、高级人员任免等重要事项社员无法参与，监督更无从谈起。大量小股东根本没有心思参会，使得社员代表大会处于经营层操纵之下。从理事会与主任关系看，信用社普遍是理事长兼主任，主任即是理事长，集权力于一身，这就把理事会和信用社主任都置于同一个人控制之下，主任就代表广大股东，不存在二者之间制约关系。从监事会履责看，县级联社监事会一般只设监事长，再加上几个职工和外部社员参与监事会，联社还沿用“班子制”，监事长在班子中排在副主任之后，即“四把手”，受理事长、主任、副主任领导，无法有效履行监督职责。在欠发达地区信用社理事长或主任处于经营管理中的核心地位，实际上是理事长或主任级的经营层在主导信用社的经营发展。

2、“ 一套人马”对应四套制度，仍然是内部人控制。当前农村信用社由于人员不多，县联社一般 为 10-15 人左右，社员代表大会、理事会、监事会、经营层 ( 主任 ) 基本上是“ 四合一”，理事会与经营班子集于一身，职工和部分外部社员充当监事会人员，监督制度只是例行手续而已。如有一县联社18人，其中进入理事会6人、监事会的 4 人、 股东代表大会的 8 人 ，实际上能够进入理事、监事的大多是联社中层以上干部，还是经营层的管理者在控制着信用社的决策权。

3 、主营方向逐步移位，“服务三农” 出现了弱化迹象。改革的初衷是把农村信用社真正办成服务于 “三农” 的区域性金融组织，但实际操作中商业化趋势比较明显，将农村资金转移到非农产业或城市投资，倾向于发放金额大、有抵、质押的工商企业贷款和社团贷款，而对户数分散、管理成本相对较高、盈利空间较小的“三农”贷款缺乏动力， “ 三农 ”信贷投入减少。如该市2006年以来农信社新增贷款 9.45 亿元，农户贷款占53.66%，其中农户小额信用贷款 12.64%，分别同比下降 31.12、33 个百分点，而投向非农行业占比46.34%，同比去年上升31个百分点。

4、农村信用社改革“重硬指标、轻软指标”现象突出，央行票据置换推动法人治理较难。 在实际操作中，当前各县信用联社基本上把心思放在 “资本充足率、不良贷款下降比例 ”等央行票据考核的硬性指标上，而对完善法人治理结构、改革产权制度、加强内部管理和提高支农服务水平等软指标不大重视，只是在文字材料上修修补补，使得法人治理有名无实。

( 三 ) 股权分散 , 产权虚设

至2006年9月末，所调查的市全辖农村信用社股金余额达1.57亿元，其中自然人股本金达1.54亿元 ，占股本总额 98.27%，法人股本金 272万元，占股本总额1.73% 。

1、分散的小股东缺乏参与管理的意义。全市农村信用社共有股东 12.4 万人，人平均入股 1130 元，自然人股东，农户股金 1.54 亿元 , 占 67.9%，大多数的农户单个股金在 100 元左右，农户入股的目的是获得社员资格，从而获得贷款，而不是分红和参与管理。这些小股东(尤其是农户 ) 普遍不愿花费更多的时间去关心和监督信用社的经营和发展，“ 一人一票”的合作制民主管理是不现实的。而企事业职工、工商户入股，他们关心的是能否多分红和享受更优惠的贷款服务，至于农信社法人治理如何，其考虑的并不多。

2、入股投机性强。现有股金中，资格股1.33 亿元，占 84 .33%, 投资股仅2453万元，占15.60%，与银监会关于 “实行股份合作制的统一法人社的投资股比例一般不得低于股本总额30%”的规定尚有较大差距。资格股和自然人股占比过高，股金投机性较大，投资性小，失去了股东与农村信用社共担风险责任的合作基础，产权“散而不清”，最终还是法人代表按原来模式开展经营。

3、承诺自由退股和兑付最低红利存在风险隐患。一些信用社在宣传时对入股风险、退股条件等避而不谈，甚至强调资格股三年后可自由退股。而现行的股金红利是由省政府承诺三年内不低于3%分红比例支付，该市2005、2006年各县联社的股金分红比例有3%—6%不等。若三年后政府没有相关优惠政策支持，股金红利将由信用社的效益决定，无保底分红比例，那么经营亏损或者微利的信用社，其股金红利必然下降甚至损失。如果三年后红利降低，又不能够自由退股，极有可能引发股金挤兑风险。

农信社改革以来，农村信用社经营管理逐步得到规范，业务发展较快，抗风险能力逐步增强，尤其是稳定农村金融、支持农村发展的作用也较明显。但治理效果并不理想，民主管理、制约监督、激励与惩戒机制等难以发挥作用。其主要原因是在欠发达地区县级农村信用社经营理念和经营能力都不具备现代企业法人治理条件，缺乏现代法人经营要求环境。

三、农信社有效的法人治理条件、模式选择

农村信用社法人治理重点是如何调整不同利益相关者的责、权、利问题，根据欠发达地区特点，探讨法人治理结构的一些条件，并对产权模式进行比较，寻找解决途径。

(一) 确定原则

国务院关于农村信用社改革试点方案院的相关文件中都强调 “按照三农服务经营方向，改进服务方式，完善服务功能，提高服务水平 ”。目前，商业银行大量从县域收缩机构网点，在欠发达地区大部分乡镇只有农信社一家机构，农民唯一的希望是能够依靠信用社办理存、贷款及获得其他金融服务。但农村信用社改革却出现了强调自身发展、忽视支农社会责任的倾向，效仿商业银行，强调自身盈利的多，对农民小额贷款“贷小而不为”，与国务院改革初衷相背离。不否定农村信用社自身利益，但农村信用社的根基在农村，只有立足农村才有希望长足发展。因此，法人治理应当坚持两个原则：有利于提高经营水平、有利于服务三农。

(二) 完善管理体制关键因素选择

现行“省管县、县联社实行一级法人” 的管理体制是比较符合欠发达地区的实际，但关键是如何界定省、县法人之间权属关系。管理体制上，应解决控制权问题，既要放权又要控制，发挥县联社独立、灵活经营作用。而目前省联社是法人，县联社也是法人，县联社还是省联社的股东，实际上省联社对人、财、物及贷款都管，这不符合县联社法人独立经营管理要求。因此，怎么划分省、县联社的权限显得十分重要。笔者认为省联社应当发挥行业管理作用，管大放小，“管大” 就是只管方向性、政策性、规定性的东西，“放小” 就是给县联社在政策规章范围内自主经营管理，包括对人、财、物和信贷都应有自主分配权。

(三) 法人治理有效性的条件

农村信用社一直都在强调法人治理，治理形式已确定，但关键问题却没有解决。本人认为法人治理关键是要解决 “权力与责任、收益与风险、管理与监督”问题，具体来说就是选择“ 谁” 来当家，委托 “谁” 来监督，以及如何分配经营者和所有者的权力与责任、收益与风险。要解决这些问题，必须在设置机制和选择人时进行条件筛选。

1、责任、利益和效率的平衡。要使县联社的高级管理人员落实好法人治理措施，采取激励与鞭策策略至关重要，有必要设定责、权、利范围。理事长（主任）管理层对人、财、物及经营决策的权力和收益 , 要求其承担相应的责任，利益与责任相互作用，然后通过履行责任产生效率、取得成果，以此确定下一考核年度管理层的利益。县联社管理层的责任定位：对县辖农村信用社经营管理负全责。管理层享有的利益包括权力运用和经济收入，在民主集中制下有权决定内部重大事项，有权采取多种形式进行内部收益分配和财务问题等。管理层的利益必须与完成规定责任的效果挂钩，效果好利益就多，反之亦然。

2 、内外部理性竞争。当前农村信用社包揽农村金融业务，垄断经营，内部人事安排、岗位选择和对外业务发展，都缺乏有效的竞争。在没有竞争的制度下职工工作安于现状，不思进取，责任意识不强，也谈不上效率与效益，因此有必要设计竞争条件。内部竞争包括业务竞争、普通人员上岗竞争、高管人员的竞争，尤其是高管人员设置不能搞表面的、虚假的民主选举，或者是上级指定任命，应在大范围内竞争选拔适应农村金融的优秀人才。从外部也要引入业务竞争对手，靠对手的竞争促使农村信用社努力提高经营管理水平，为“三农”发展提供更优质的金融服务。

3 、有效监督。对农村信用社经营管理的监督必须是独立的、专业的。目前在“三会”制约监督机制不能完全挥发挥作用的前提下，应当探索内、外部结合的监督途径。

4 、能力。作为农村信用社法人治理的管理层，必须要有治理能力。这里的能力应当包括知识能力、服务农村金融实践能力和一定的农村工作经验。能力条件设计上对县联社和乡镇基层社管理层应有所区别。县联社应注重知识底蕴和适应农村与县城经济发展的实际工作能力，在基层社却需要具有操作能力和实践经验的人，因为农村普遍文化素质不高，高深的理论他们理解不了，但需要最贴近农村习俗的工作人员服务。因此，县联社理事长（主任）应具有金融专业大专以上文凭，5 年以上基层工作经验，其他管理人员至少中专以上文凭，3 年以上基层工作经验。乡镇农村信用社负责人应当具有高中以上文凭 ，尤其是要有丰富的农村工作经验和较强责任意识。

(四) 产权模式比较选择

产权代表着所有者的权利 , 对法人治理是一种外部的约束。当前农村信用社的产权模式普遍倾向于合作制和股份制 , 我们针对欠发达地区实际情况加以讨论。

1 、合作制变异。农村合作金融的前提条件是 “自愿性、互助性、民主管理性、非盈利性 ”, 主要目的是让作为股东的社员享有民主管理的权利 , 而实际操作中合作金融性质已经淡化 , 商业化趋向明显 , 社员无法参与管理。

第一 , 当前绝大部分农户股东入股并非 “自愿、 互助”, 而是为获得贷款而被动入股 , 他们也不是为帮助别人而进行资助。他们认为信用社就是国家的“银行”, 他们为达到获得服务的条件而付出少部分资金作为 “资格” 。

第二 , 小额、分散的农户股东参与民主管理根本不现实。如前所述 , 让每个入股一百至几百元的农户股东按照 “一人一票 ” 原则参与选举、重大决策已不可能 , 经营管理好坏似乎与他们无关。

第三 , 农村信用社已不是非盈利性质了。一直以来农信社都是追逐利润的 , 商业利益驱动明显 , 这样做有一定理由 , 因为不以盈利为目标 , 无法兑现股金分红 , 也不能发展壮大。

第四 , 金融服务对于社员并没有多大优厚待遇。 农村信用社为减少贷款风险 , 在对社员和非社员发放贷款一样考虑其还款条件 , 很多社员不具备条件 , 无缘信贷服务 , 农民贷款难问题仍然无法从根本上解决。因此 , 我们认为目前的信用合作制度已经名不符实 , 农村信用社并非农民的合作机构 , 是一个独立的商业性服务组织。

2 、股份制改造困难。赞成此种模式的主要理由是相信把 “一人一票 ”的投票规则变为 “一股一票 ”规则后 , 能够吸引大股东即战略投资者 , 由投资者来主导而不是由政府控制下的省联社来管理县联社。 其目的是想真正发挥 “三会 ”的作用 , 提高管理水平 , 这在沿海经济相对发达的地区行得通 , 在欠发达地区目前是难以实现的。原因有二 : 一是欠发达地区的农村信用社亏损大、风险高、回报率低 , 不会有大股东投资。对欠发达地区的投资农村信用社，目前没有实力雄厚的机构感兴趣 , 自然人小额、 分散投资股不可能主导农村信用社经营。二是股份制意味着完全商业化，以追求利润为主要目标，其信贷投向必然寻找利益增长点，极有可能偏离“三农”，农村金融服务又变成一个盲区，这是地方政府不愿看到的。

鉴于此，欠发达地区农村信用社尚不具备设置 “三会” 所需的条件， 缺乏股份制改造的基础，按照纯合作制和纯股份制来改造都存在困难，应当另外寻找一种组合的产权方式来解决产权问题 。

四、结论与建议

转轨时期 ,在县级农村信用社实力还不够强的情况下，采取省级联社统一管理和县级一级法人体制是可行的，但应当 “让权于县”，让县级联社真正能够实现民主管理、独立经营。而欠发达地区沿用的 “三会” 形式和合作产权制度已没有多大意义 , 应当创新固有的内部经营与监督机制，即在县级联社可以去掉社员代表大会、理事会、监事会 , 保留经营层，改为内、外部共同监督。在没有商业性大股东入主的情况下，产权上可以采取国有公司控股和社会 ( 含农民 ) 参股形式，形成事实上的股份合作制。这样可以提高农村信用社的经营实力，有利于其稳健经营，强化其 “ 三农” 服务的作用，也便于农民、个体户、县域中小企业融资。

(一) 定位好省联手中的管理权，还原县联社法人的独立性

应按照是否有利于农村合作金融可持续发展、是否有利于防范化解风险、是否有利于服务 “三农 ”的原则 , 重新定位省级联社的职能。省联社应当加强对独立经营主体的县联社服务和指导功能 , 减少行政性干预。一是处理好行业管理与民主管理的关系根据县域不同条件设置相关业务经营考核指标 , 减少指令性考核指标 , 给县联社独立经营留下足够的发展空间。二是有区别地设置管理费提取标准。信用社行业管理部门提取管理费应符合山区的实际 , 降低收费比率 , 管理费要与信用社的经营效益挂钩 , 以保证正常运转为前提 , 效益好的多提 , 效益差的减提或免提。三是省联社负责建章立制 , 抓内部约束与激励机制，人、财、物管理权应适当下放。尤其是县联社主任层的干部提名、任免是法人治理的重点之一 , 应由联社民主选举产生。四是省联社根据国家宏观调控政策、货币政策制定农信社的信贷投放指引，不干预具体的信贷行为。五是监督县联社日常经营行为，指导防范和化解风险。

(二) 产权改革，可在欠发达地区试行特殊的股份合作制

在欠发达地区推行单纯的合作制或股份制已达不到预期效果，有必要试行特殊的复合型产权制度，即 “国有大公司控股、农民参股合作 ”模式。特殊之处在于：控股股东并非一般商业性企业，而是国有金融投资公司或政府控制的金融公司，农民参股并没有表决权，只享有获取金融服务的资格权。

(三) 重新定位法人治理框架

当前没有必要保留老一套的“ 三会” 制度，保留经营层即可。县联社统一法人治理定位构想应该是：央行票据资金支持的金融投资公司、省联社或其他金融类公司进行控股，行使表决权，管大政方针 ; 省联社下派的办事处履行监督职责 ( 相当于监事会 )，对县联社经营进行监督; 经营层 ( 理事长或主任 ) 要竞争产生 ，上级赋予一定利益 ( 权力和收益 ), 承担相应的责任 ，领导县辖人员完成考核任务。待县联社发展条件成熟后，再按照商业性组织设置 “ 三会” 制度。

(四) 建立信息披露和内部激励、监督制度

第一 , 建立信息公布制度 , 接受外部监督。县联社应当实行社务公开，采取报纸电视媒体、张贴告示、召开社员民主大会、内部管理大会等形式 , 定期对外公布有关经营状况、收益状况和重大事项 , 充分让广大社员、股东、职工拥有知情权和管理权 , 并对信用社经营进行民主监督。第二 , 内部奖惩激励。对经营班子和业务岗位设置权限、利益和责任要求 , 把绩效与个人的利益挂钩 , 建立业绩与薪酬挂钩的收入分配制度。主任对经营效益的好坏负有经营责任 , 对经营不善或违规经营等造成的损失承担主要责任 , 相关享受利益的责任人 , 对承担的工作负直接责任。第三 , 对县联社主任层实行问责制 , 增强监督力度。上级联社管理部门、县联社职工民主管理大会、 一定数量的股东代表都可以就重大的事项和问题对经营班子进行问责 , 主任层必须做出合理解释 , 对主任管理层有重大失职的 , 可以直接免职。

(五) 政策支持

当前农村信用社服务 “ 三农 ”, 既有自身发展需要 , 也有一些是国家政策需要支持的。作为自负盈亏的信用社法人主体 , 硬性负担政策性或政治性业务有失公平。我们认为要激发信用社经营活力 , 积极服务农村经济 , 目前仅靠理顺管理体制和法人治理还不够 , 需要政策扶持。一是需要政策支持在无金融机构的乡镇恢复网点。当初撤销乡镇机构是因为亏损严重 , 如果实行统一法人模式 , 总体上就不存在资不抵债问题 , 可以重新恢复网点。这是农村的急切需要 , 也是信用社本身恢复社会信誉以改变人们贬斥态度和进行竞争的需要。二是“ 双高”问题需要政策适当解决。农户贷款成本高 ( 主要是利率浮动高 ) 和信用社服务成本高 , 成为农村融资突出问题。农户贷款分散、零星 , 工作量大 , 服务成本高 , 加上农业受自然和市场的影响 , 贷款风险也大 , 信用社不愿放贷。而农民不仅贷款困难 , 而且也无法承受信用社垄断经营下的高利率政策 , 农民融资负担日益沉重。以上两种情况都需要国家对欠发达地区信用社改革给予 一定支持 , 即对无机构乡镇增设网点形成新的亏损给予适当补贴 , 督促信用社降低农贷利率 , 给予利差补贴 , 以调动其服务三农的积极性。

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