数据来源于各年《中国财政年鉴》

3、管理体制落后

我国农村信用社在试点改革前的管理体制简称为理事会领导下的主任负责制，是一种民主管理、行业系统管理与央行监管三结合的体制。即行业系统管理主要由县联社和乡镇信用社独立完成，监管职责由人民银行履行，民主管理则由社员代表大会、理事会、监事会共同协调完成。该体制看似合理，内部却矛盾重重。首先，从行业系统管理来说，县联社是一级法人，乡镇信用社也是一级法人，乡镇农信社和县联社都具备独立法人资格的制度，使县联社难以有效行使国家赋予其对基层农信社的管理职能。同时，县乡两级法人制度也严重影响农信社的经营，单个规模本就很小的农村信用社各自为政、不成系统，缺乏抵抗系统性风险的能力。其次，从民主管理来看，理事会理事长及成员由联社提名，人民银行审查通过后提交社员代表大会进行全额选举，全额选举即意味着上级指派，民主选举也就流于形式，失去了民主管理的真正意义。此外，社主任与理事长属同级，关系的协调也很难。再次，就央行监管来说，近几年，人民银行在监管上的确下了大力气，成立了专职机构，一般称农村合作金融管理处，既对农村信用社进行监管，又直接参与信用社的业务。这种管理体系存在着两方面的弊端:一方面严重地背离了人民银行的职责，人民银行作为中央银行其主要职责是对农村信用社的工作进行监督、检查，而不是干预具体的业务。另一方面干扰了信用社的正常发展，没有规范的组织体系，谁都可以对信用社提要求，就是没人认真考虑如何去解决信用社的困难。

4、内控机制失灵，风险管理意识薄弱

 内控制度的核心是防范各种金融风险，减少经营损失，实现经营目标。内部控制不健全，会带来各种风险。我国农村信用社尚未形成科学的、有效的经营管理制度，对己形成的某些法规制度也不能自觉遵守。这些经营管理上的缺陷和漏洞，归纳起来主要表现在以下几个方面:

(1)贷款“三查”制度流于形式。农村信用社虽然也讲贷款“三查”制度，但由于责、权、利不明，贷款形成风险也不会关系到个人利益，造成效益观念不强，普遍存在重放轻收，重贷轻管的现象。具体说就是:贷前调查、评估工作粗糙，不严格，不能严格按照审批条件发放贷款，人情贷款偏多。有的信贷员依靠经验判断借款人的信誉，只要他在本地区有一定名气，借款人即使没有书面申请和可行性报告，也向他们直接发放贷款;贷款发放过程中，不能严格按照操作规程执行，不认真审查抵押品的产权、质量和担保人的信誉就盲目发放，最终造成许多无效担保和抵押，贷款担保流于形式。农信社规定除小额信用贷款外，一律采用担保形式，以防范贷款风险。但在实际操作中，却存在以下问题:一是对抵押物的价值评价偏高，在收回抵押物进行处置时，其变现价值甚至不足抵偿贷款本息的一半。特别是在以动产作为抵押物时，只要借款人能提供原始发票，仅以原始发票的金额按一定比例折扣进行抵押，不仅没有考虑变现的困难，更没有考虑技术进步导致该设备价值降低带来的风险:二是对抵押物缺乏有效的监管，潜在风险大。有的抵押物，形式上己经灭失，可农信社并无任何行之有效的监管措施，即使企业采取以次充好调换抵押物或者擅自处置抵押物，农信社也没有建立行之有效的管理制度与措施，这造成农村信用社待处理抵贷资产的逐年增加;贷后不能对贷款进行及时有效的跟踪和监控，这是造成农信社不良贷款比例较高、风险加剧的重要原因。同时个别信贷员对逾期贷款催收力度不够，上门次数少，有的几年才结一次息，使一些信贷员由于借款时间长，借款人有的搬迁、死亡、外出打工等原因，无法找到借款人而失去诉讼时效。

(2)会计管理制度存在漏洞。很多农村信用社会计管理制度上存在较大漏洞，内部管理松弛，会计核算混乱，账目不清、作账随意、数据欠真实现象时有发生。有的单位领导为追求个人和小团体利益，纵容、包庇甚至直接迫使会计人员进行违纪违法活动，这加大了信用社案件风险，影响其正常工作，对信用社的业务经营和社会形象带来了严重的负面影响。据梧州市某县人民银行支行对所在地信用社进行的常规检查掌握的情况显示，几乎所有的基层网点都不同程度的存在诸如会计基础工作差，财务管理混乱，信贷违规等内控失灵现象。

(3)内部稽核不力。有些农村信用社甚至没有独立的内部稽核部门或专职的控制人员，他们往往由监事会的成员兼职;有些农村信用社虽然也设有内部稽核部门，但人员很少，往往一个县级联社仅有2-3名内控稽核人员;有些农信社的内部稽核部门形同虚设，可有可无。实际上成了应付中央银行、上级部门及政府各检查人员的接待单位，没有真正发挥其应有的作用。对发现的问题处理力度弱，致使错误屡查屡犯;对责任人的过度“保护”使其有恃无恐，也助长了其他人的“大胆”开拓;对外部检查搞大事化小小事化了，造成有章不循，违章不纠的问题十分突出，完全脱离了内控稽核的基本职责。

5、农村信用社的员工整体素质不高

 相对于其他银行金融机构，农村信用社的员工整体素质不高。一是农村信用社的管理者素质不高，风险管理意识差。人们通常认为信用社是一种低级的经济形式，由于这样的偏见，信用社的管理者很难吸引到优秀的专业金融管理者，大多数情况下只能从信用社的职工中“锉子里面拔大个”，这无疑限制了信用社的管理水平。据了解，大部分贫困地区的农村信用社，正副主任素质都很低，不仅风险意识谈薄，专业技能知识也很差。单从学历看，有74%的领导是初高中毕业后直接参加工作。只有10%是接受过高等专科教育，其中有一部分还是名不副实的。他们对于政策的把握仍处于人民银行讲一套，他们自己理解一套这样的阶段，对于宏观金融趋向把握不准，对于微观的经营也不够主动。个别乡镇信用社主任及县联社营业部主任直到上级来检查工作，仍背不出本社的主要指标，就更谈不上科学管理和风险意识了。二是从业人员素质低。多年来信用社一直是农业银行安置家属子弟的场所，人员素质参差不齐。虽然近年来吸收了一些院校毕业生和依靠上级部门系统的培训了部分职工，但目前信用社职工的整体素质仍然偏低，高技术人才、复合型人才、经营开拓型人才和法律综合型人刁‘更是康乏。据有关资料，某县农村信用社职工166人，获得经济技术职称的很少，其中经济师只有4人，助理经济师和助理会计师17人，助师以上职称仅占12. 5%。职工文化水平低直接体现到其经营行为方面，比如开拓创新意识差，金融风险意识不强，业务能力低，缺乏一定的政策水平和分析判断能力。一些信贷员在对于农村所出现的有发展潜力的项目不能给予及时的资金支持，而对一些过时，落后的投资项目却拨了款，这势必造成贷款回收难，给农村信用社带来潜在风险。员工素质低也使农村信用社难以适应市场经济和现代金融发展的客观要求，不利于电子技术的应用、投资渠道的拓展和经营效率的提高等，严重的制约了机构竞争能力。

三、对农村信用社金融管理体制改革的建议及对策

1、明晰产权关系，完善法人治理结构

明晰产权关系是深化农村信用社改革的关键。中国农村信用社的产权关系长期以来一直没有得到很好解决，使得农村信用社在金融风险化解、经营管理改善等方面缺乏有力的组织基础和制度基础。2003年的改革试点方案终于走出了农信社是走合作制还是转为股份制的争论，选择了产权多元化模式。即根据不同地区情况，逐步实行股权结构的多样化和投资主体的多元化，因地制宜，分类指导。在发达地区、经营较好、更适合商业化运作的信用社，可以进行股份制改造，转变为地方性股份制商业银行;对暂不具备条件的地区，可以比照股份制的原则和做法，实行股份合作制;对股份制改造有困难而又适合搞合作制的，应该建立充分体现社员利益和义务的真正的合作金融组织，原有的国有股本也可以逐步出售给社员。通过深化改革，使农村信用社真正成为自我约束、自我发展、自负盈亏、自担风险的独立的市场主体。

2、改革我国农村信用社的组织管理体系

目前正在进行的农村信用社改革中，信用社的管理开始交由省级人民政府负责，由省级人民政府全面承担对当地信用社的管理和风险处置责任。省级人民政府通过授权，由新成立的农村信用社省级联社承担对辖内的农村信用社的管理、指导、协调和服务职能。金融监管职能由银监会及其派出机构负责。农村信用社自我约束、自担风险。

从基层信用社的民主管理来看，关键是要建立健全信用社的法人治理结构;从银监会的金融监管来看，应把信用社视同其他金融机构一样来管理，而不具体干预信用社的日常经营，让信用社真正成为自主经营的独立法人。由于信用社点多面广，防范风险能力差，银监会应要加强对农村信用社机构、高级管理人员、业务经营的监督检查和管理，依法查处各类违规违法行为;从信用社行业管理来看，主要由省政府负责。成立省级联社或其他形式的省级管理机构，在省级人民政府领导下，具体承担对辖内信用社的管理、指导、协调和服务职能。同时明确，省级人民政府应坚持政企分开的原则，对信用社依法管理，不干预信用社的具体业务和经营活动，不把对信用社的管理权下放给地市和县乡政府。另一方面对原来的农村信用社县乡两级法人制度我们也进行改革，统一为县级联社一级法人制度，乡镇农村信用社不再具备独立法人资格，而作为县级联社的分支机构。由县联社具体负责全县农村信用社的财务计划、信贷计划、业务经营、人事管理和信息统计的制定和统筹安排。

 目前的管理体制也只是一个过渡体制，随着农村信用社竞争能力的提高、经营机制的完善，政府按照“政企分开”的原则，只是作为宏观调控者和监督人对农村信用社进行监督，使农村信用社真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的独立的企业法人。

3、健全贷款风险责任机制，严格担保抵押手续。

在办理以企业的设备和其他动产抵押的，关键要看是否易于保存，不仅要看原值，更要看可变现净值。否则，即使是“合法”的登记，仍然不能规避贷款风险。所以，在办理担保贷款时必须严格把握:一是办理保证人担保贷款，必须加强对保证人担保资格及其能力的审查;二是办理抵押担保贷款，必须签订抵押合同和办理有关登记手续，贷款不得超过抵押物变现值的70%;三是办理质物担保贷款，必须与出质人签订质权合同，并办理相关的登记手续，贷款一般不得超过质物现值的80%。也可实施双重抵押，除企业自身抵押或担保外，还应将企业法人代表所拥有的不动产、有价证券等作为抵押物，将法人代表的利益与企业利益挂钩。还可建立第一责任人制度，由第一责任人对所放贷款负全责。另外，还需建立信贷员交接制度，通过核定每一笔贷款，落实责任，并有双方认可的文字材料记录备案，防止后任不负前任责任的现象出现。

4、建立健全会计管理制度

 首先建立会计人员培训机制。提高会计人员政治思想素质和业务操作技能，增强会计风险意识和风险防范能力，要组织会计人员对已发生的金融案件进行剖析、总结、研讨，使他们的风险意识根深蒂固。对有章不依、有禁不止的会计人员坚决调离会计岗位，提高会计风险防范能力。二是完善会计内控机制。加强印章、印鉴的有效管理，坚持谁保管、谁使用的原则;严格执行“印、押、证”分管制度，严禁在重要空白凭证上提前盖章，切实防止重要空白凭证丢失;严格贯彻交接制度和离岗审计制度，交接时，要对移交方经管的财务凭证进行全面审核;加强内部往来资金的管理，内部往来财务要做到定期勾对，逐笔核实;及时准确地记录核算各项业务活动，保证提供真实、准确、完整的会计信息;严格执行财务规章，推行集体审批制度，防止权力失控、借故乱开支等行为的发生，确保会计、财务等规章制度的贯彻执行。 三是建立信用社内部会计监督机制。信用社要实行会计主管坐班制，选坚持原则、精通业务、办事公道、作风正派的同志担任专职事后监督员，做好监督审查工作，使每一笔业务均处于有效的风险防范之内。建立健全一套完整的会计检查、会计辅导制度，对辖属内的营业机构定期进行检查辅导，使信用社会计工作尽快步入制度化、标准化、规范化轨道，真实反映经营情况，确保会计信息真实性和可靠性。

5、为农村信用社的发展创造良好的社会信用环境

（1）强化信用系统建设，建立客户资信监测网络与传播系统。

长期以来，我国对于企业和个人的资信缺乏有效的社会监测，加之资信监测传播系统不畅通，以致社会各方面信息资源不能共享。这种状况直接导致了金融机构不能充分掌握客户信息，难以正确选择客户，有效防范化解金融风险。建立客户资信监测网络与传播系统需要由政府和中央银行牵头，各经济、行政执法部门及金融机构共同参与，各相关部门分别根据金融机构的需求把监测信息收集，整理输入网络，由各金融机构根据授权进行查询，实现资源共享。近年来，中央银行加快了信用登记体系的建设，用高新技术手段解决了企业逃废债等社会信用问题。目前全国31个省、自治区、直辖市全部实现了本行政区内的联网，从技术上构筑了社会信用体系的基础。全国农村信用社己对7428万户农户建立了经济档案，其中4298万户农户被评为信用户。全国共评定信用村41214个，评定信用乡镇1548个。通过创建信用乡、信用村、信用户活动，培养和提高了广大农民的致富观念和信用意识，民间高利借贷活动和逃废信用社债务现象明显减少。

（2）建立对不良客户的监管约束体制。首先建立定期向社会公布黑名单客户制度，在通报过程中不仅要通报企业自身，还要涉及主要股东及经营负责人，以防止这类客户在其它信用社取得授权，督促客户提高信用观念和还贷意识。其次，要在立法上限制不良客户及其主要投资人在到期债务未履行完毕之前开办新公司。此外，还要建立对不良客户主要负责人的责任追究制度，对恶意逃债废债行为的主要责任人追究法律责任。同时应完善保护债权人权利的立法，如破产、债权管理方面的立法，为信用管理提供有法可依的外部环境。

（3）省政府要为信用社创造优良的信用环境。制止少数部门针对农村信用社的限制性、歧视性做法，鼓励和引导将农村政策性业务交由农村信用社办理，特别是财政性、事业性单位的存款引导其存入信用社。同时政府部门要切实从宣传和政策上支持信用社增加新的符合条件的社员入股，以解决信用社资本金不足问题，逐步增强信用社的资本实力及抗风险能力，为信用社创造更好的形象。

6、转变服务方式、提高服务质量，开展金融创新

农村信用社应端正经营方向，转换经营机制，发挥农村金融主力军的作用。一要加大支农力度，积极支持农业产业结构调整和促进农民收入的增加。二要适应农业产业结构调整的需要，拓展新的信贷领域。同时开展金融服务创新。

（1）要加大力度支持农村社会化服务体系的建立，为农民提供产前、产中、产后全方位服务，积极推进农业产业化进程，为新技术、高技术与农业生产相结合提供必要的条件。

（2）选准切入点，适度增加贷款投入，促进农业产业结构的调整。实行信贷倾斜政策，重点支持主导产业发展。从本地实际情况和资源优势出发，有目标、有计划、分步骤地支持培养主导、特色产业，通过信贷支持促使其向生产专业化、集体化、规模化发展，产生聚合效应，把农村千家万户小生产与千变万化的大市场连接起来，形成规模经营。

（3）小额农贷

目前正在全国大部分地区推出的小额农贷是信用社支农服务的一个很好的做法。农户小额信用贷款方式，简化贷款手续、方便农民借贷，而且对抑制农村高利借贷，规范农村金融秩序和社会稳定具有重要意义。截至2003年年末，全国己开办农户小额信用贷款的农村信用社机构达32225户，占农村信用社总数的94. 8%以上，全国有6217万农户获得了农户小额信用贷款和联保贷款，占有贷款需求且符合贷款条件农户数的64%,占全部农户数的28%。同时，小额农贷给农村信用社带来了绩效双盈，据有关方面统计，河南、山东两省己累计发放农户小额贷款406. 2万个，贷款金额高达436亿元，本息回收率高达90%。而且由于农户小额信用贷款投向分散，相对于企业经营的不确定性，风险较小。小额农贷是非常符合农户需求的支农方式。

（4）开展金融服务创新

实现金融业务多样化，优化信贷资产质量，是规避经营风险的有效手段。农村信用社应积极开展金融服务创新，更好地服务于“三农”。大力发展农村消费信贷、住房按揭贷款、助学贷款、保管箱及银行卡等业务，积极开办如代收农民水电费、电话费、代办保险、代理乡镇政府和学校发放工资等中间业务，改变农信社资产结构和收入来源单一的现状，分散经营风险，同时利用金融电子化的便捷，更好地为“三农”服务，不断增强农村信用社的市场竞争能力。

参 考 文 献

1、郑国伟，防范和化解农村信用社经营风险的新思路[J]，福建金融，2005(9)

2、胡德官，我国农村信用合作社改革研究述评[J]，经济与社会发展，2005(8)

3、曹芳，关于农村信用社管理体制改革的思考[J]，农业经济问题，2006, (7)

4、徐联初.中国金融前沿问题研究[M].中国金融出版社，2004.

5、张余文.中国农村金融发展问题研究[M].经济科学出版社，2005.

6、岳志.现代合作金融制度研究[M]中国金融出版社，2002.

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