三、对内控制度的评价

内 容 摘 要

 目前，全球银行业及各国银行监管当局对内部控制的日益关注，这是在一定程度上对若干银行机构产生的大量的损失的回应。但是，内部控制制度所针对的决策层的权力控制，组织中的权力制衡，还是操作层的岗位监督，都已不是新问题。许多的事实告诉我们，商业银行活动中存在巨大的风险，也告诉我们，全球各国央行监管的脆弱性，面临存在的这些问题，本文提出了一些建议，并对这些解决方案进行分析审评。关键词： 内部控制、稽核、授权、授信、评审 

目录

二、强化内部控制1

强化商业银行内控问题研究1

一、内部控制制度面对并且需要解决的问题。1

三、对内控制度的评价3

 强化商业银行内控问题研究 

 内部控制制度的产生，其基本思想是两个或两个以上行为主体同时犯错的可能性小于单一主体，以及两个人或两个人以上共同舞弊的难度远大于一个人.现代银行是以多种金融资产和负债为对象的，经营大量货币性项目，因此，从这个角度来看，银行必须建立严格的内部控制制度。

一、内部控制制度面对并且需要解决的问题。

 中国银行监督委员会副主席唐双宁表示，我国商业银行在内部控制方面有五个需要解决的问题，而其中排在第一位的是法人治理结构的不完善。与真正的市场化的货币金融相比，我国商业银行特别是国有银行尚未建立现代银行所需求的公司法人治理，与之相适应的自我约束和自我发展机制还需要进一步完善，股份制商业银行也不同程度存在着治理结构的不健全，决策执行体制构成不合理；监督机制有效性不足等问题。这些在一定程度上限制了内部控制制度的有效实施。由此，我们就可以理解中央政府希望在更短的时间内，让四大国有商业银行完成股份制改革，在海外上市从而引入战略投资者，引进先进的管理经验，我国国有商业银行内部构架依然是计划经济时代的那种建立在上下级关系基础之上的。而这种内部构架，对于决策层的权力控制是起不了太大的作用，上市途中的中国建设银行所暴出的张恩照时件则说明，对处理垄断地位的大型国有企业，法人治理的结构的完善必须要尽快完成。

2、尚未建立真正的内部控制文化。内部控制是一个需要董事会，高级管理层和各级工作人员共同努力才能实现的过程，目前商业银行的内部控制文化尚未形成，特别是基层部分工作人员尚未认识到内部控制和风险管理的内涵。

3、控制分散和控制不是并存。银行规章制度数量庞大，但分散于各类文件中，缺少整合性，有些尚未建成或不健全管理部门之间的衔接不充分。

4、部分基层机构内部控制制度执行情况不客观，有章不循，违规操作的现象依然存在，总行制度的管理办法和制度，在某些基层机构得不到全面落实。 

5、银行分支机构内部控制制度的检查，评价不足，一些商业银行内审不足，对内部控制的检查频率和深度不能与银行机构的风险程度相比，影响了内控的效力。 以上五点是唐双宁副主席提出来的，我国商业银行在内部控制方面需要解决的问题。是银监会体为管理者，从宏观的角度看待商业银行内部控制核算，所面对的问题更多；

1、内部控制制度应当按照决策系统，执行系统，监督反馈系统相互制约，相互制衡的原则来设置，但在操作中，这一点很难作到。首先，内部控制制度制度建立的本身有其固有的局限性，任何事情都是有成本的。同样，内部控制制度也需要受到成本效益原则的制约。管理层在设置内部控制制度时，必然要权衡为加强内部控制而付出的成本和所能收到的利益。在设计内部控制制度的时候，受成本的制约不可能最好的，只能是较适应的，这既要考虑制度的经济性，又要考虑执行时的效益。 

另外，部门之间相互割裂，相互抵制，牵制乏力的现象比较普遍。近年来，银行经营风险毕露，各行制定了很多旨在加强内部控制的规章制度，但是，制定部门在制定时仅考虑到制定详尽的各项制度，为避免内容不全而承担的责任，根本不顾制度的可执行性。所制定的制度连很多主管都表示怀疑，很大程度上成为应付上级检查的摆设。有些行中，有些执行部门索性不执行 ，从而造成有章不循，其结果是非常可怕的。存在大量隐患。虽然，大部分银行的制定部门和执行部门不是同一部门。

例如，会计部门不能制约资金组织部门的资金成本，有可制造成存款“唯量是图”，存款结构不合理，与银行利润目标严重背离，各部门之前缺乏相互协调和监督功能，同样，所在行领导在上级行所进行检查之后，针对检查中出现的问题而制定的控制制度，受到了包括会计主管在内的会计人员的反对，如前所述，是完全没有受到成本效益原则的内容控制制度，很详尽，但不具备可执行性，在执行过程中，不仅要承受来自管理部门的压力，同样，还要承受来自客户的压力。

2、内部稽核监督管理职能未能充分发挥在现今稽核制度下，稽核部门缺乏一定的独立性和权威性。难以实施有效及时地监督，，难以向上级行反映真实的情况，并且难以从严处理违纪的问题，同样，也不能适应工作要求。诚然，在一些国有商业银行中，特别是基层的支行中，因为这两年的机构改革中，基层行的员工流失很大，其中不只相当一批有着丰富经验的稽核人员，人员减少，业务量却骤增，使各个部门都感到吃力，而稽核部门的人员被压缩到勉强维持的程度。

3、银行内部授权授信的控制，这就要求商业银行必须建立合理的书面形式确认的授权授信制度。按照业务程序和授权，健全完善各种审批手续，各级主管要在授权范围内实施管理，各项权力要在制衡的条件下正确使用。

4、银行本身为一个服务行业，努力加强和改善会计结算服务，方便客户，从而扩大业务是无可厚非的，但现阶段我国银行间的竞争是无序的，使部分银行对客户过分迁就，如某些临柜人员，对客户提供的票据稍加严格，就会遭到投诉，这都是过分迁就客户的结果，同样地，这些都是潜在的危险。目前，我国商业银行的经营风险已由隐性逐步转变为显性，并且包含在银行系统的各个角落，如贷款质量下降，呆帐增长迅速，银行亏损严重以及支付能力引起的信用风险。

二、强化内部控制内部控制，能够保证整个系统的运作持续从而为银行带来持续的收益，同时，可将风险降到最低，虽然，也是要付出一定成本，但相对于国有商业银行来说，在股份制改革与谋求海外上市的过程中，必须强化内部控制制度在各部门的贯彻执行，特别是基层行，而加强内部控制制度要从多方面入手。

1、组织管理，对分支机构权力的下放要控制。并且妥善处理总行和分支行的关系，对分支行进行客观、全面的经营业绩考核，并据此采取适当的奖惩措施，而不能单独的把存款作为惟一的目标，目前中国银行业分支行的一把手权力过大，掌握所在行的人、财物等各方面的权力，用的人也是自己信任的人，最后，容易形成内部控制制度形同虚设的局面，而上级行最后会逐步失去对风险的控制，近些年来，我国银行的一系列大案，基本上由一把手造成的。

20世纪80年代之后，美欧先后实行了扁平化，垂直化的经营管理改革，从而成为国外的主流管理经营方式。我国银行业也应尝试着这方面的转变，这一转变好处有两点：一、实行扁平化后，银行管理层与市场和客户的距离更近，有利管理层针对客户要求和市场的快速变化作成快速决策；二是有利总行密切监视分支机构，控制经营风险，在此方面，我国的中小股份已经四大国有商业银行进行扁平化管理的方式。

当然，银行内部架构改革实际上将极大削弱了基层分支行的权力，也必然遭到他们或明或暗的抵制。这也是难题之一，因为政策要基层领导贯彻的，但贯彻的却是损害他们自己利益的政策，另外我国商业银行在产品创新，后台技术支持等方面的落后，也是我国商业银行内部组织构架改革缓慢的原因。在组织管理中，应从三个方面入手：一、资产管理方面，传统的模式，总行的有关部门下达指标任务，不直接请收；具体请收业务是由经办行来管理的，就是谁发行的谁请收。另一种模式由总行专门机构负责请收，负责把全行的不良资材集中起来处置消化。也就是说，将信贷划分为若干危险等级，一旦达到相应等级后，就由总行统一请收，即资产质量好懂的业务，由分行去经营，质量不好的由总行负责经营。

2、会计处理方面；传统模式是一个横向的操作模式，一笔业务的整个处理过程从支行开始到支行结束，这也是通用的操作模式。在这种模式下，只要内部人员勾结，就很容易得手，而新的一种操作模式则是变横向为纵向。在这种模式下，大部分业务到了支行，支行只能变理，面对这笔业务的处理，有什么科目，记什么帐，这笔款到哪里去，支行则没有权力，所有的业务都集中到总行来处理，这种模式的优点体现在以下几个方面；首先从风险角度看，风险小了点，以往每个支行都是风险点，现在风险点集中在总行，而总行的处理业务都是规范化的，流水化的作业，任何一张票据都不是由一个人来操作的。其次，实现集体化经营，可以降低成本，另外能够缓冲前台柜员的压力，可以给客户提供更好的服务，当然，要转变这一模式，必须以好的系统平台为前提。

3、授信评审方面。可以尝试将放贷的权力集中在总行的授信管理体系中，并且是独立的，收回各支行的放贷权，只有贷前调查权，分支行在调查后，认为客户符合授信评审中的相关等级，就可以把客户申请送到上一级评审机构，由上一级评审机构专家对贷款项目和企业进行技术性审查，判断该笔贷款的风险有多大，从而确定具体的授信和风险管理的方案，最后确定这个项目授信是否可以发放。当然，相对与国有商业银行的规模而言，如果全部集中于总行是不现实的，那么也可以以经济区域为条件划分若干块，每一块设一个垂直于总行的评审中心，并且评审员的人事、劳资关系以及上升空间也属于总行，也只有这样，才可以排除一些人为干扰，才可以采取独立客观的评审。

4、稽核制度，稽核属于事后监督，是对已经发生的业务进行专门的核查，很多工作中的错误以及相当多的案件，都是通过稽核才发现的。而如何才能完善稽核制度并使之发挥最大功效呢？某些银行中，特别是一些基层行中对稽核工作相当不重视，并且稽核人员明显不足，同时，稽核人员的人事、劳资关系非独立与所在行，所以，也容易受制于领导，从而不能真实的向上一级行反映问题，稽核的作用也就大打折扣。

三、对内控制度的评价

从内涵看，内部控制制度是商业银行为实现经营目标，通过制定和实施一系列制度，程序和方法，对风险进行事前防范，事中控制事后监督和纠正的动态过程和机制，而监管当局对商业银行内部控制制度的评价主要通过调查，描述和测试商业银行内部控制制度的建设和执行情况，评估其内控的健全性，合理性和有效性。虽然，行为主题不同，但目的是一致的。从理论上看，对防范和化解金融风险，商业银行的内部控制是内因，而监管当局是外因，两者相辅相成，相互利用，不可偏废，在实行工作中，即不能一味强调商业银行的内部控制制度，而疏于外部监管，也不能简单以外部包揽了商业银行的内部控制。

从具体实践看，科学，严谨，完善的内部控制制度，既是防范化解金融风险的关键，也是监管当局实施有效监管的基础。如果商业银行内部控制不力，对自身内部控制建设和完善，不是出于一种自觉行动，不能自觉约束自身的行为，那么，外部管理同样难以生效。

当前，我国的商业银行已经初步建立了较为严密的内部控制机制，但由于我国商业银行尚不成熟，商业化程度不高，自身仍存在着诸多问题，影响了内部控制制度的有效性，而内部控制水平也与国际上有很大差距。

在目前我国商业银行内部控制制度不完善的情况下，除了加强自身内部控制制度的建设外，必须加强对内部控制制度的评价，以保证银行业的安全平稳运行。

首先，加强法人治理结构，监督建立合理的组织构架，推动和支持商业银行的股份制改革，逐步建立产权明晰，权责分明，自我约束自我发展的法人结构，实现决策，执行，监督的有效性，内部控制中的内部控制之环境组织结构，就是看银行是否建立完善良好的公司治理，分工合理，职责明确，是否明确所有与风险和内部控制制度有关的部门，岗位、人员的职责和权限。

其次，重视对高级管理人员的监督管理，推动内部控制的改变，以往对商业银行的内部控制监管主要针对制度的建立和执行情况，对管理层后没有明确的考核结束，对其本身触动不大，容易助长其轻视内部控制的心理，为此，应该大力加强对高级管理人员的管理，将内部控制文化建设纳入其中，实行内部控制问责制，并与高级管理人员任职资格管理相挂勾，促使其改变观念，在商业银行内部发挥模范表率作用，内部控制评价的内部控制环境之最高管理层的责任，既是强调管理层对内部控制的认识几对内部控制所承担的责任。

再次，完善监督立法，提高内部监督的权威，当前监管当局对商业银行内部控制的结果，主要作为市场准入的重要依据和粪肥系评估的重要内容，对检查中发现的内部控制方面的问题，缺乏操作性强的处理依据，导致整改效果不佳。监管当局可根据内部控制中存在的问题的性质和严重性而采取不同的监管措施，提高监管效果。

此外，加强日常监管，增强内部控制实效。严把市场准入关。审批商业银行新设机构，开办新业务时，严格按“内控优先，制度先行”的原则，要求其制定科学、严密、切实可行的业务管理办法，操作规程及财务核算办法，落实相应的风险防范。通过对商业银行内部控制管理情况的专项检查，及时查错，动态调整内部控制建设中的问题，严把内控制度审查关，要求商业银行定期将内部控制制度汇编成册，报送监管部门审查，针对制度是否健全，是否适应业务及形式的发展，是否存在休眠制度等情况，形成意见书，责令限期修订完善，以增强内控制度的全面性，时效性。内部控制评价的主要内容既是实施与运行，规范商业银行内部控制执行的每一个环节。

任何事物都是不停的发展的，内部控制怡然，但是随着科学技术的发展，内部控制制度面对一些高科技犯罪，外部的或是内部的，一直存在着落后性。在遇到新问题的情况下，笔直认为，内部控制所能起到的作用，仅仅是将风险转嫁给其他当事人，而不是将风险化解，当然，我们也看到，国内的商业银行都在积极地利用新技术，以此抵御潜在风险，相信随着时间的推移和技术的发展，当内部控制文化深入人心的时候，我们的内部控制制度也会走在世界的前列。

参 考 文 献

1.胡可惠 邱治芳 李嘉明 唐鸿毅 《完善银行系统内控综合评价体系》《中国内部审计》2001.10

2.潘经民《如何完善企业内部控制》《财会月刊》2001.18

3.吴立波《金融大案频发中小银行，银行业尝试"集权"》《经济观察报》2005.4.3 

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