③支农的服务功能日益增强。2000年—2007年，县辖农信社支农贷款投放量快速增长，由2000年的5549万元增长到2007年的44127万元，增加了7倍多，支农贷款份额在全县达到94%，发挥出了农村金融的主力军的作用。

④经营业绩大幅度提高。据统计，2000年县联社各项收入为516万元，2007年达到了7075万元，增长了近13倍，利润总额也从-1478万元增加到2007年的898万元，从亏损变为了赢利，一改往年难以生存的局面。

五、目前铜陵农村金融改革中存在的主要问题

1、宏观货币政策的传导绩效不强。近年来，为了保持对农业资金的投入，中央银行先后出台了一系列货币信贷政策，引导各金融机构继续加大对农业的资金投入，支持农村经济发展。但由于货币信贷政策取向和各金融机构内在约束力相矛盾，致使货币政策传导绩效不强。主要表现在：信贷支持层面窄，农业融资渠道仍显不畅；各国有商业银行在集约化经营战略的驱动下，加快了在农村市场的信贷收缩；农业资金非农化现象严重，加剧了资金供应的紧张状况。

2、农村金融部门的职能定位不准。从实际中的职能状况和业务范围来看，农业银行、农村信用社和农业发展银行之间的职能分工存在错位现象。农发行的大量政策性资金集中在农副产品流通领域，只解决了“卖粮棉难”的表面问题，职能范围未能延伸到生产领域，而导致“卖粮棉难”的生产结构不合理、生产方式落后等深层次问题依然存在。随着近年来粮棉油市场化程度的提高，农发行的政策性职能与商业化管理更难有机统一。而农业银行、农村信用社承担的农业产业化、农业综合开发、农业基础设施建设、贫困农户扶持等项目，却因为商业银行信贷机制的内在约束作用，基本处于停滞状态。

3、政策性金融功能欠缺。一是不具备深层次的综合开发能力。如当前农发行粮棉收购资金供应与管理工作只是疏通了粮棉流通，对特色农业和农副产品深加工不能提供基础性资金支持其发展壮大，缺乏保障农业长期稳定发展和农民持续稳定增收的能力。二是缺乏全局性的倡导能力。农业、农村和农民问题直接关系我国改革、发展、稳定的大局，农业基本建设、农业科研、农业新技术推广应用等诸多领域需要农业政策性金融予以扶持，但农发行主营业务范围却限定在农副产品流通领域，以粮棉油收购和储备为主，实行收购资金封闭管理，不能为这些领域投入基础资金，以吸引商业银行流动资金和其它社会资金进入。三是缺乏足够的产业结构协调能力。由于不能广泛地在农业和农村经济的各个领域提供基础资金，吸引商业银行流动资金和其它社会资金进入农业和农村经济市场，政府通过农业政策性金融调整农业结构的能力也受到了限制。四是缺乏应有的保护能力。农发行信贷利率与商业银行基本保持同步，缺乏对农业和农村经济应有的保护能力。

六、有关政策建议

1、充分认识农村金融的弱质性和多元性

改革开放后，农户成为最基本的生产单元，同时也奠定了农村金融的弱质性。主要表现为单户经营规模微小。2007年底，铜陵县辖有农户72454户，耕地面积为16254公顷，平均每户农户占有土地不到0.22公顷。就企业经营规模来看，单户农户对农村金融的需求较为有限。

同时，铜陵辖区农村经济发展存在着明显的层次性。一是在经济相对发达地区，出现了不少规模化经营的产业化农业组织。据测算，2007年底铜陵县农村产业化组织带动的农户成员数量约占全辖农户总数的10%。二是在一些经济相对落后乡镇，仍存在尚需政府给予扶持的贫困农户。据国务院最新划定的683元的贫困线标准，2007年年底铜陵辖区仍有占全辖农业人口2.42%的贫困农户。三是以上两者之间大量存在的从事小规模农业生产的农户，他们的农业生产构成了农村经济的主体部分。

2、分层次地解决农村金融问题是农村金融发展的必由之路。

在一定的生产技术水平下，金融工具与金融组织种类越丰富，金融活动对需求信息的收集、反馈和动态调整就越迅速，对经济的渗透力和促进作用就越强。因此，有效的农村金融体系一定是多层次、多方位的，只有多样化的农村金融结构才能够满足多层次的农村金融需求。

首先，在经济相对比较活跃的乡镇，规模化和产业化的经营已经能够承载商业性金融，资金的逐利性流动能够有效地配置经济资源，可以进一步推动农村经济的发展。其次，中小农户在生产经营、规避自然风险和市场风险上对专业合作组织有着一定的依赖性，在融资层面存在互助合作的现实需求。这种体现商业原则的合作金融具有降低信息成本和交易成本的优势，因此，在专业化合作组织的基础上形成体现商业原则的、真正意义的合作金融有其制度和经济基础。再次，作为弥补市场“失灵”或“缺失”的一种手段，政策性金融是必要的。铜陵县辖农村，尤其是贫困乡镇的金融市场的发展和完善还需一个较长的过程，因此政策性金融在农村经济的发展进程中将持续发挥重要作用。对农村的一些重要基础设施建设和开发项目，可以通过政策性金融的手段来支持。最后，对贫困农户的扶持性资金需求，难以通过金融需求来满足，只能通过财政补贴、民政救济等措施加以解决。一些扶持性措施还可以通过国家财政为背景、政策性金融为载体的方式来加以体现。

3、解决欠发达地区农村金融难题的主要方向，应是如何增加广义政策性金融供给。

铜陵辖区整体农村经济处于欠发达状态，农业经济的弱质特性非常明显，为数不多的乡镇经济因主体规模、区域限制等方面原因而被商业金融所遗漏。数量不多的政策性金融供给，更多的是出于政策指导的压力，解决生计问题，很少触及经济主体的发展问题。如目前开展较多的农户小额信贷只能为农户解决农作物耕作资金周转问题，却无法为潜在的创业农户提供发展资金。少量贷放给乡镇企业的借款也只是解决企业流动资金周转，诸多有潜在市场的项目因无法融资而失去机会。因此，本文重点探讨的也是如何在现有的政策体制环境下，通过各种形式和手段，增加广义政策性金融供给。

4、增加广义政策性金融供给的主要设想。

这里的政策性金融不仅仅包括传统的农业发展银行业务，包含除规模商业性金融以外的各类金融业务。它可以以商业模式运作，但更多地体现出国家对区域经济和农业产业的倾斜政策。如目前的农业产业化金融、农户小额信贷、乡镇小企业联保贷款等等。作为欠发达地区，如何在国家支农政策的范围内，用好用足国家政策，兼顾金融机构的利润驱动原则，开发各种有特色的金融产品来满足差异不同的农村需求，是政策性金融发展的主要思路。

①从去年起，中国人民银行开始在部分省市试点只贷不存的小额信贷公司，对解决农村小额信贷需求起到了非常好的效果，同时也克服了银行机构体制上的种种繁琐，成为政策性金融业务中的一个亮点。此类贷款公司社会风险较小，可以完全或部分由民间资本来成立，也并不完全禁止商业银行参股。此类公司的准入门槛和风险监管可比照商业银行，但条件可大大放宽。在条件许可的情况下，能够成立此类公司不失为解决铜陵辖区农村信贷需求的一个有效手段。

②进一步改革农村金融机构贷款利率政策。实践证明，农村金融能否成功与利率政策关系极大。农村金融数额小、成本高、风险大。要使农村金融机构能有人去投资，可持续发展，一定要有比工商业贷款更高的利率。另一方面，不要过于低估农民对利率的承受能力，不要用对工商业的贷款利率来简单地套用对农民的小额的、无抵押的农副业贷款的利率。经验说明，哪里放开了小额贷款的利率，哪里的农村金融活动就能顺利地开展起来，农民就能得益。反之，低息的农业贷款，受益的都是农村中有钱有势的富人，农村金融就萎缩。因此，人民银行应尽快把已在部分省份试点的利率政策，即不超过基准利率四倍的上限，摸索出经验后及时向全国推广。

③改革目前的风险评估体制。现有农村金融机构在评估贷款安全的时候仍然强调抵押担保的作用而不是借款人的偿还能力，而新的担保法对有效抵押担保进行了严格的认定，由于农户抵押品的天然不足，必然会导致信用活动不足。不少地区农村金融机构越来越多地采用公务员为借款人提供担保的形式。换句话说，一个地区公务员数量的多寡决定了该地区农村金融供给的规模。足额或超额抵押仍然盛行。金融机构存在的最大理由是管理借款人的信用风险，而解决存款人与借款人之间的信息不对称是金融机构控制信用风险的核心业务。银行对借款人越了解，对抵押品的依赖就越少，信用贷款应该是一家有活力的银行的基本功。监管部门应从自身开始，引导农村区域金融机构和放贷公司重新审视对风险的管理，而不是简单看重抵押过程。事实上，即使在足额或超额抵押放贷活动中，由于执行等方面的因素，仍然会给贷款带来一定的损失。尤其是农村金融机构，更应看重农村经济主体的内部治理结构的完善以及破产机制的建设。

④在机构的体制改革上，可以考虑将国有商业银行的分支机构统一整合成地方性质的中小型金融机构，重点着眼于发放小额贷款，这有利于农户、城乡中小型企业、产业化龙头企业的融资。各国银行业务开展情况表明，银行规模越小，其小额贷款占贷款总额的比重越大，小额贷款占资产总额的比例越高，从而充分弥补大型银行所不愿涉及的小额业务。

5、谨防现有的农村金融体制改革成为政策性金融彻底商业化的助推器。

现在各界对农村金融体制改革更愿意谈及的是，如何将现有的农村金融规模化、效益最大化，比如将现行的农村信用社整合成地方农村合作银行或农村商业银行，按照商业模式运作。诚然，这种体制改革方法会迅速扩大农村信用社的抗风险能力和经营规模，但同时也会带来另一个弊端，即原先的农村信用社虽然也是完全按照风险监管原则、商业化模式运作，但或多或少地体现一些政策性金融的成份，如人民银行对其发放的支农再贷款、其对农户发放的小额农贷，包括前不久的农信社不良贷款专项票据置换，都反映出农信社是国家宏观支农政策得以实施的一个重要桥梁。一旦所有的农信社都重组成商业银行后，商业银行运作模式的惯性思路会促使管理人员首先考虑的不再是支农与政策面的实施，而是怎样在最短的时间内迅速扩大经营规模和商业利润。同样，对其的风险监管由于体制的变革也会发生重大变化，原先考虑到农信社支农的特殊性，监管部门在利率实施、抵押风险等诸多经营方面采取了不同于商业银行的监管标准。而体制一旦变革后，监管标准会立即变得严格，对合作银行的经营行为会发生立竿见影的影响。这在很多地方已有先例，因为传统的商业银行经营考核标准促使管理人员放弃小额信贷、追逐单笔大额业务是很自然的结果。因此，对农村合作银行或农村商业银行仍采取适度差别的监管标准和指导原则仍是金融体制改革中需要重视的一项工作。

6、做好商业性金融与政策性金融的承接。

商业性金融本能的驱利原则会促使金融机构自动寻找现金流量大、市场前景看好的经济主体，从这一点上讲，强化商业性金融对农村经济的扶持更多的是需要引导，以及为农村经济发展创造一个良好的外部环境。商业性金融与政策性金融的关系应该是一种互为承接的关系，当政策性金融为区域农村金融奠定了坚实的经济基础后，就应适当退出，集中精力继续支持仍然停留在成长时期的农业经济主体。商业性金融的特点是金融选择客户，即所谓的“嫌贫爱富”，作为金融受体，必须要正视商业性金融一切行为是为尽力规避风险、获取最大利润这一现实，与其的合作就是通过付出一定代价，享受金融服务的过程。

参 考 文 献

1、《铜陵历年经济统计分析》，2007年。

2、《铜陵回放》，铜陵市地方志办公室，2006年。

3、《铜陵金融》，中国人民银行铜陵市中心支行，2008年。

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