二、政策性银行面临的主要风险

三、政策性银行的风险防范措施

内 容 摘 要

介绍了我国政策性银行建立的历史背景及所担负的职能，较国外政策性银行成立背景和担负职能有很大的差异，作者认为我国政策性银行在执行国家宏观政策、调节市场资源配置、实施产业政策上起到了重要的作用，但同时也存在较大的风险这些风险具有先天性、后天性和功能性，造成了政策性银行经营无法可依，从而也导致了筹资及偿债风险、资金运用的风险和内部管理风险等问题的出现，而这些问题又表现在信贷资产的运用上面，由此本文提出了相关的风险化解的对策：颁布《中国政策性银行法》；建立长效的信贷经营机制；建立风险防范机制、加强外部考核和行业监督。

关键词：政策性银行 风险 防范

政策性银行是由政府创立或担保，以贯彻国家产业政策和区域发展政策为目的、具有非凡融资原则、不以盈利为目的的金融机构。我国1994年成立政策性银行以来，按照国家产业政策和区域经济发展政策，加大了对重点产业、基础设施、进出口企业和农产品流通等领域政策性信贷支持，为我国经济发展做出了重大的贡献。随着市场经济体制逐步完善、金融体制改革的深入，政策性银行业暴露出一些亟待解决的问题，没有专门的法律体系、功能定位不明确，信贷经营风险日益暴露等，这些已明显制约了经济和金融体系的发展，如何防范政策性银行风险，已成为当前金融改革的一项重要课程。

一、我国政策性银行产生的背景及职能

　在经济发展过程中，常常存在一些商业银行从盈利角度考虑不愿意融资的领域，或者其资金实力难以达到的领域，这些领域通常包括那些对国民经济发展、社会稳定具有重要意义，投资规模大、周期长、经济效益见效慢、资金回收时间长的项目，如农业开发项目、重要基础设施建设项目、粮食储备等等。为了扶持这些项目，政府往往实行各种鼓励措施，而世界各国通常采用的办法是设立政策性银行，专门对这些项目进行扶持。所以政策性银行，主要是指有政府创立或担保、以贯彻国家产业政策和区域发展政策为目的、具有特殊的融资原则、不以盈利为目标的金融机构。那么，我国政策性银行又是怎样产生的呢？

（一）我国政策性银行的产生的背景

 我国政策性银行产生主要有三方面的原因：一是市场资源配置效率不高。在上世纪90年代初，我国市场经刚刚起步，经济结构也十分不合理，如：房地产热、开发区热导致投资过度膨胀和低水平重复建设占用大量信贷资金，使能源、交通等基础设施和基础产业因缺乏投资，成为制约经济发展的“瓶颈”。同时，投资效益低下使金融体系孕育着极大金融风险。二是粮棉油收购资金“打白条”问题突出。1994年以前我国粮棉油收购资金采取“地方财政、购销企业和农行各三分之一”的解决办法，地方财政和购销企业资金经常出现缺口，给农民“打白条”现象严重，直接侵害了农民利益，引起了国务院领导的高度重视。三是专业银行商业化经营倾向严重。专业银行即按国家要求办理政策性贷款，又按利润最大化原则开展商业性业务。由于农业开发、基础设施等投资周期长、数额大，专业银行不愿按国家要求发放政策性贷款，而把政策性资金挪用于高盈利项目，形成政策性项目资金硬缺口，倒逼央行扩大基础货币投放，导致货币供给“闸门”失控；另一方面，专业银行经办政策性业务掩盖了实际经营亏损。

（二）我国政策性银行的职能

 为提高市场资源配置的有效性，对关系国际民生的相关行业实行产业倾斜政策；为解决粮棉油收购资金打“白条”和被挤占挪用问题，实行收购资料封闭管理；为促进政策性金融和商业性金融分离，割断政策性资金与基础货币直接联系，确保央行调控基础货币主动权，1994年，我国成立了国家开发银行、进出口银行和农业发展银行三家政策性银行，直接由国务院领导并赋予以下职能：

 1.国家开发银行。为国家重点建设融通资金，保证关系国民经济全局和社会发展的重点建设顺利进行，把分散管理的国家投资基金集中起来，建立投资贷款审查制度，赋予开发银行一定的投资贷款决策权，并承担相应的责任与风险，以防止盲目投资，重复建设。

 2.中国进出口银行。按照国际惯例，运用出口信贷、担保等通行做法，扩大机电产品，特别是大型成套设备和高新技术、高附加值产品的出口，合理促进对外贸易的发展，创造公平、透明、稳定的对外贸易环境。

 3.中国农业发展银行。支持农业的发展，尤其是落后地区农业的发展，粮、棉、油等主要农产品的生产、收购、储备和销售。集中财力解决农业和农村经济发展的合理的政策性资金需要，促进主要农产品收购资金的封闭运行，服务于“三农”。　

 二、政策性银行面临的主要风险

 从国外金融业发展的过程来看，商业性金融发展在前面政策性金融发展在后，发达的商业银行可为政策性金融体系运作奠定良好的基础。但从我国政策性银行产生的背景及职能来看，我国正好与国外金融业相反，商业银行起初都是以政策银行的面目出现的们由于形式的发展逼迫其“专制”、“分家”的。所以我国政策性银行诞生之初便先天不足。在承担政策银行业务的同时，还要背上专业银行卸下的包袱，为业务发展留下后患。政策性银行主要功能就是执行国家宏观政策，因此，政策性银行的贷款业务中，有相当大一部分是执行行政命令或变相行政制约的“政策性”投资和经营管理不善所致，风险贷款数量巨大。正是政策性银行本源上的不足，才带来了政策性银行以下风险：　

（一）政策性银行运行无独立的法律依据

 国外政策性金融机构都有独立的法律依据，它们在政府支持的产业方向和范围内独立决策和经营，是自主决策、自主经营、自担风险的独立法人，如美国的《农业信贷法》、日本的《农林渔业金融公库法》。而我国恰恰相反，1994年三家银行成立后，关于政策性银行的立法却一直没有出台，对政策性银行经营范围、运行规则、违规处罚等都没有明确规定。政策性银行在无制度约束的情况下运行，具有明显的缺陷：

（1）政策性银行的业务经营“摸着石头过河；

（2）央行监管无法可依、流于形式，使一些问题长期得不到暴露，隐藏着极大的金融风险；

（3）逐月政策性银行职能发挥和自身发展。

（二）筹资及偿债风险。

 政策性银行的资金来源主要有两方面，一是财政部核拨的注册资本金，二是从境内、境外的金融市场筹集资金。当国家财政核拨的资本金未能及时足额到位，政策性银行只好通过发行金融债券筹资，这种筹资方式问题在于：

 1.利率“高进低出”。由于政策性金融债券的发行对象是各商业银行，所以其利率高于商业银行的融资成本，在利率上是高进低出。

 2.期限“不匹配”。在已发行的金融债券中，大部分是3年、5年的中期债券，然而政策性银行的贷款以中长期贷款为主，一般为6至10年。资金来源与资金运用的期限严重不配比。

 3.效益“不匹配”。金融债券是面向市场发行的，必然要按时还本付息。而政策性贷款时根据国家宏观经济、产业和区域发展政策来确定投向的，贷款项目的社会效益一般较高，但经济效益较差，导致“软资产、硬负债”。　 　（三）资金运用的经营风险。

 政策性银行的经营目标是保本微利，但这并不能完全由银行自身决定。资金运用业务是其政策性功能的体现，由于它承担的是国家特定的扶植产业，具有较高的社会效益，但经济效益较差，有的甚至是亏损企业，易造成政策性银行的呆坏账，使其资产运用存在不良债权的隐患。具体表现在：

 1.政策风险。政策性银行一直以执行国家相关政策为己任，本身的风险意识比较淡薄。近年来，改革和宏观调控力度的加大，又不同程度增加了政策性银行的信贷风险。以农发行为例，意识国家粮食购销体制改革步伐的加快，农发行贷款性质由完全的政策性转向政策性和经营性并存，主要表现在保护价收购贷款数量减少，非保护价贷款数量增加，加大了农发行增量贷款风险。二是新一轮粮改政策逐步推开，财政补贴方式将由对农产品流通环节补贴转向对农民直接补贴，这将使农发行失去“财政补贴”这一主要收息来源，进而加大存量资产风险。三是粮食流通市场化，粮食采购主体的资格约束放宽，竞争加剧，迫使一些长期经营不善的粮食企业关停并转、破产重组，有的企业甚至逃避监管、悬空农发行债务，贷款面临较大威胁。四是服务“三农”，建设社会主义新农村，中小企业纳入扶持范围。中小企业本身底子薄、担保能力不足，抗风险能力差，这将使农发行的面临新的风险。

 2.道德风险。我国政策性银行的服务对象较为单一，长期以来，逐步形成了与特定企业“捆绑式”的特殊银企关系。对企业来说，溶液将政策性银行的贷款视为政府“拨”给的资金，主观上按期还本付息的意愿和约束力不强，一旦收不回可以以“贷款的政策性”为由推卸责任，政策性银行信贷人员所承担的责任远远小于商业银行信贷人员承担的责任，从而导致信贷员放松贷后监督检查，致使贷后管理流于形式。因此，政策性贷款从借代两方面都不同程度的存在道德风险。

 3.政府信用风险。对政策性银行而言，政府信用决定着政策性银行贷款质量。如，国家凯发 银行改制前发放的城市建设打捆贷款基本上投向低收益或无收益的地方公益项目，贷款信用结构普遍采用“土地收益权+财政兜底承诺”形式，国家土地政策调整后，土地收益权大大缩水，归还贷款的责任基本上落到了地方政府肩上，而法律对“财政兜底承诺”的有效性没有明确规定，贷款质量在很大程度上取决于地方政府信用。同时，城建贷款承贷主体法人治理结构不规范，法人代表多为政府部门主要负责人，随着时间的推移，政府换届、党政领导人变更，特别是国家清理党政领导在企业中兼职规定的实施，承贷主体法人代表的更换势在必行，必将影响贷款本息的偿还。农发行信贷资产存量大多集中于粮棉储备和保护价粮棉收购领域，财政补贴是贷款利息的唯一来源，其能否按时、足量到位，也决定于政府信用。

 4.经营商业化风险。近几年，政策性银行经营业积极向商业化过度。如，国家开发银行转型为股份制商业银行，在2003年，就在全国选择了五个城市进行小额贷款试点工作，贷款主要投向民营或集体所有制的中小企业，政策性银行“商业化”倾向明显。必将加大其信贷资产风险。“专管机构”或委托其他金融机构代理业务，弱化了银行对企业的考察和评估。二是贷款期限一般为3—5年，为中长期贷款，主要用于中小企业固定资产投资，由于中小企业规模小，抵御市场风险能力弱，企业未来经营效益的不明确性将对贷款的偿还产生影响。三是由担保公司提供担保，表面上将贷款风险转嫁给了担保机构，实质上银行很难准确把握担保公司的担保能力，担保公司担保责任余额的大小、代偿率的高低将影响贷款的安全。

 5.信贷集中度风险。政策性银行业务经营的特殊性决定了其贷款相对较集中，但政策性银行本质上也是银行，必须遵循银行经营的一般规律，在执行政策的前提下讲效益、讲管理、讲风险。目前，政策性银行在发放贷款时对单一客户贷款额度缺乏严重的比例限制，单一客户贷款比例过高，贷款风险得不到有效分散。

 （四）内部管理风险。由于我国政策性银行成立的时间较短和缺乏经验等原因，内控机制建设方面还存在许多问题。当前政策性银行的内部组织结构体系，没有按照决策系统、执行系统和监管系统来设置组织机构，各部门之间责权不明确，信贷管理较为松散。同时，现行的内部稽核缺乏体制不顺，未形成相对独立的稽核体制，使内部稽核缺乏权威性，不能充分发挥内部稽核的检查监督作用。另外，政策性风险负面征兆：

1、收息率下降； 

2、已投产项目亏损面扩大。例如：国家开发银行在湖北省的化工、汽车、军工、煤炭等想怒大部分亏损；

3、破产、清算、兼并的项目在逐渐增加（其中包含一批从中国人民建设银行转来，一批未经认真评估的项目。）现有的信贷人员少，贷款“三查”多依赖于当地政府。

 三、政策性银行的风险防范措施

（一）为政策性银行立法，确定其地位

 目前，绝大多数国家政策性银行不受普通银行法制约，日、德等国改组、调整政策性银行功能、组织，都是立法先行。我国目前只有国务院22号文作为政策性银行的依据，具体内容早就不适应发展要求，应尽快颁布专门法规，规范政策性银行经营行为。

1、改革目前立法程序。目前立法程序是由政策性银行和人行一起起草政策性银行条例，建议由全国人大在组织专家和听取相关部门意见的基础上独立立法，政策性银行只能按法律的要求规范滋生的经营行为而不应让法规体现自己意志。

2、为每家政策性银行单独立法。目前我国商业银行共同执行《商业银行法》，而政策性金融机构业务种类繁杂、机构特点不一致，不宜由同一部法律来规范。立法应针对各行不同特点分别进行，单独制订。以进一步明确各类政策性银行作为国家信用机构的性质、地位、业务范围、经营宗旨、资金来源和使用等，促进政策性银行自我约束、自主决策和健康发展。

（二）建立有效地信贷风险防范机制，促进政策性金融业务健康发展。

1、建立法人治理结构，多措并举，降低筹资风险。

 （1）要建立政策性银行的法人治理结构，明确政策性银行作为金融企业所具有的法人地位。这样可使他们面向市场，以政府市场政策和市场需求为向导来拓展业务，同时变更经营方式，引用现代商业银行的管理手段和方法来加强自身风险管理。

 （2）要拓宽筹资渠道，注重开发多元化的融资方式。由于我国政策性银行的资金来源比较单一，难以满足所需扶持产业的资金需求，所以要注意开发多元化的融资形式，减轻政策性银行的资金压力，逐步建立高效益、低成本的筹资渠道。另一方面是应建立优惠利率与管理利率相结合的政策性信贷资金利率机制。

2、转变经营理念，完善担保手续，加强贷款集中管理，构筑信贷资金“防护墙”。政策性贷款既然是信贷资金运用，就必须还本付息，同样应该遵循信贷资金运行规律，发放贷款应该是建立在良好的银企关系上，而非财政拨付。因此，政策性银行的资金运用要面向市场，注重市场分析提高贷款决策水平，强化信贷项目管理，提高资产存量的质量。

 （1）转变经营理念，适时调整完善信贷政策，实现由单一像多元信贷政策转变。一是树立执行国家政策与防范风险相统一的经营理念。对政府调控的粮食贷款，在落实风险补偿的前提下积极支持，对企业自主经营的粮食贷款，全面推行贷款准入、信用等级评定、风险保证金、有效资产抵押担保等行之有效地措施，逐步建立以客户风险承受能力为核心的风险管理体系，按企业风险承受能力择优发放。二是处理好与地方政府的关系。加强与地方政府的联系与沟通，督促政府有关部门落实利息费用补贴资金来源，并及时足额拨补到位，控制政策性贷款风险。三是加大多贷款企业的监管力度。建立和完善开户企业和法人代表征信体系，建立企业失信惩戒机制和守信增益机制，加大多逃废债企业的追偿力度，加大对诚信企业的支持力度。

 （2）完善抵押担保手续，保证第二还款来源的充足性、有效性。目前政府诚信还不能完全成为得到法律认可和保障的道德规则，因此政策性银行要在密切关注当地经济发展、财政实力的请款下，以《担保法》为依据，对由政府承诺还款发放的城建贷款项目进行梳理，将城建项目中有收益项目如集中供热、供水的收益权进行质押，充实担保们同时积极寻求新的但保证，进而保证第二还款来源的充足有效。

 （3）加强集中度较高行业贷款的管理，最大限度地规避信贷风险。对期限长、投向集中地行业贷款，要不断强化贷后管理，全面了解借款人资信状况，准确判断借款人的经营前景和贷款项目建设过程中的不确定因素，全面掌握信贷资产的真实价值和风险程度，及时识别防范长期贷款的潜在风险。

 （4）与时俱进及时调整业务范围。与社会主义市场经济发证同步，与世界经济发展接轨，这就是要求我国政策性银行也要与时俱进的调整业务范围。如：开发银行重点转向支持区域经济发展。设置专门服务于特定区域开发卡诺比奥的区域性政策金融机构是国外普遍做法，如意大利南方租赁公司、日本冲绳振兴开发金融公库等。目前，我国虽有几个区域性发展基金，如中心财政支持不发达地区发展积极、支援少数民族地区发展的专项基金和扶贫基金，但资金总量有限、“杯水车薪”，经济发展的不平衡还在拉大，我国东部以113%的国土、46%的人口和8%弱的自然资源，创造中部11倍、西部07倍内生产总值。为此，目前开发银行应将支持重点转向西部大开发、东北再塑造及不发达地区的经济振兴，努力缩小地区差距，实现全国经济协调发展。应在区域经济发展的不同阶级，对在区域产生体系中处于主导地位，能够促进地区产业结构向合理方向演进的主导产业予于重点支持。再如，扩展农业发展银行的政策性功能。2002年我国乡村人口占全国人口61%，而农业增加值仅占国民生产总值15%；农业总产值增长率已由1996年的9.4%降2002年的2%；1998年以来，农村居民人均纯收入年均增长8%，抵御城镇居民9个百分点。解决“三农”问题，建设社会主义新农村已成为国名经济持续健康发展的必然要求。

（三）内部风险管理方面的防范措施

 1、“以人为本”，完善考核机制。在风险防范管理中，内部因素是关键，关键的关键又是人员因素，只有高层次的人员才能有助于高效率完成政策性银行的各项业务。因此，一是下达合理的考核指标，调动员工的工作积极性，提高员工的责任意识；二是在不影响业务正常进行的前提下，对员工进行定期不定期的岗位轮换，进而控制道德风险；三是建立政策性银行的外部考核机制，通过建立外部考核机制来进行激励和约束，以进一步改善政策性银行的经营管理。

 2、参照《金融机构内部控制指导原则》的要去，按照决策系统、执行系统、监管系统调整好组织机构内部设置，完善内部制度建设建立覆盖所有业务品种和业务操作环节的规章制度；提高内部稽核的独立性和覆盖面，充分发挥其确保各项内控措施得到全面落实的关键性作用。

 3、建立管理信息系统。我国政策性银行是在计划经济向市场经济转轨的过程中产生的。从总体运行情况看，三家政策性银行在观测国家宏观政策、支持经济增长中发挥了特殊的作用。但是，从一定意义上讲，政策性银行的经营管理存在着比商业银行更高的风险。此风险不会因为政策性银行的特殊背景就会将风险消失，也不可能完全有国家财政来承担风险所到来的损失。政策性银行的建立管理信息系统工作既要对信息、利率、汇率、价格、竞争、国别、意外事故等外部信息进行整理分析；又要对资产负债、资金流动、信贷结构、经营决策等各种内部信息进行监督控制。因风险管理信息系统是一种具备多功能、包含多个具有独立功能子系统的系统工程，为了使这一大系统能够协调地运行，前提条件就是所有子系统的信息要素必须有统一规定，有一套公认的标准和规范。建立一个快速有效地风险信息收集网络。在银行机构中，主要贯穿着横纵两条信息流，纵向信息流的信息，主要指银行内部，自下而上或自上而下的信息流，将总行、分行及各部门连接起来，是银行的内源信息；横向信息流，是指银行内部各部门之间的信息交流，以及银行与外界的信息交换，纵横交错的信息流构成了银行整个信息网络。建立适合政策性银行需要的模型库和方法库是实现决策支持管理和风险预警的前提。

 综上所述，明确政策性金融体系在社会经济中的地位和作用，大力发展政策性金融业务，建立和健全政策性金融体系是社会主义市场经济发展的客观要求，也是今后一个时期内我国金融工作的重点。随着政策性金融的逐步建立和完善，其业务的拓展必将对我国基础设施建设，工业发展以及相关行业的进步起着极大地作用

参 考 文 献

1、《财经研究》2001年第27卷第5期

2、杨德勇，商业银行与政策性银行经营管理（M）.西南财经大学出版社，1994

3、张小彩，2003：《温家宝副总理两度过问农发行12省市变革求生》，《财经》3月1、5日。

4、邱跃民，2001：《农业政策性银行市场定位问题研究》，《经济要考》第4期。

5、李君，2002：《德、日、韩三家政策性银行》，《国际经济评论》第9期。

6、张贵乐，1999：《金融制度国际比较》，东北财经大学出版社。

7、数据来源：中经网数据中心、三家政策性银行有关年鉴。

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