浅谈我国养老保险制度的改革和发展思路

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浅谈我国养老保险制度的改革和发展思路

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XCLW131559 浅谈我国养老保险制度的改革和发展思路

一、养老保险制度概述

二、我国建立养老保险制度的意义

三、当前我国养老保险制度面临的问题

四、我国养老保险制度改革和发展思路

内容摘要

养老保险体制在我国经过近50多年的探索、发展，已初步建立了具有中国特色的养老保障体系，实现了企业与职工个人共同缴费、国家财政资助的筹资方式，建立了社会统筹与个人账户相结合的制度模式，使公平与效率的原则得到更充分的体现。然而，我国的养老保险体制，虽然进行了一系列的改革，但是仍存在法制化、社会化和多元化及基金收缴等问题。解决这些问题必须结合我国具体国情，逐步推进和完善养老保险体制；加强养老保险法制体系的建设；建立多元的养老保险体系。才能使我国的养老保险体制公平、高效、健康地发展。

浅谈我国养老保险制度的改革和发展思路

人口老龄化的“银色浪潮”在席卷发达国家之后，正迅速向发展中国家袭来。由于它关系社会、经济的发展，也关系包括老年人在内的生活保障问题，使世界各国对人口老龄化问题十分重视，养老保险在整个社会保障中的地位也越来越重要。

进入21世纪，我国也将面临三次“银发浪潮”的冲击，即1950～1958年第一次生育高峰期出生的近2亿人口将于2010年前后陆续进入老年期；1962～1970年第二次生育高峰期出生的2亿多人口将于2020年前后陆续进入老年期；1985年以后第三次生育高峰期出生的近1亿人口将于2045年前后陆续进入老年期。至2004年，在全国13亿人口中，65岁及以上人口所占的比重已达到6.96%,比1990年上升了1.39%；全国人口平均预期寿命已从1949年的35岁提高到现在的71岁；老年人口负担系数已达到9.92%；人口老龄化进程加快，养老负担越来越重，社会养老的形势已十分严峻。

一、养老保险制度概述

（一）养老保险制度的发展

养老保险制度是指劳动者在达到国家或政府规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力的情况下，能够依法获得经济收入，物质帮助和生活服务的社会保险制度。它是生产社会化、城市化、社会生活发展的必然产物。

纵观人类历史的发展，老年人的养老保障，在非家庭的政府制度安排中，政府雇员的制度更早于雇佣劳动者的制度。

我国古代的退休制度仅限于官吏，与平民百姓无缘。战国时期开始了官吏退休制度，是谓“致仕”。“致仕”一词源于《春秋公羊传》：“古之道不即人心，退而致仕。”其书法曰：“致仕，还禄位于君。”可见“致仕”即交还权力之意。在汉代官吏年俸禄在二千石以上者，可带原俸禄1/3回家养老，我国社会养老保险制度雏形形成。在唐朝规定五品以上的官吏才有“资格”退休，退休者一律减发其在位时俸禄的一半。宋朝规定一是立有战功的将领退休后可领全部俸禄；二是凡满70岁的官吏不分品级皆可退休。社会养老保险从此成为定制。南宋时，七品以下官吏退休前可以晋升一级官阶，属安慰性质；而七品以上官吏更特殊，可以给其亲属一至二人授予低级官衔。“病退”也始于宋朝，古书上叫“引年致仕”。宋朝推行此制的动机是出于使能者升迁，提高办事效率的考虑。

作为政府养老金的计划安排，最早是1669年法国的《年金法典》，在这个法典中明文规定，对不能继续从事海上工作的老年海员发给养老金，但养老金制度并没有因此而普遍发展起来。1825年普鲁士王国为官吏建立了可能是历史上第一个强制性的养老金制度，后来，这一制度又推广到矿工和技术工人。1853年法国政府为公务员建立了由国家提供补助的自治性年金制度，这一制度对法国企业建立企业年金产生了重要影响。1889年德国托·冯·俾斯麦政府颁布了《老年残疾保险法》，规定养老保险对象为全体工薪劳动者的老年、伤残者，开创了法律形式的社会养老保险模式。

（二）国外养老保险的模式

养老保险制度是社会化大生产的必然结果，同时它与各国政治、经济、文化、历史有着密不可分的联系。

从19世纪末到20世纪50年代初养老保险的形成，20世纪50年代至70年代养老保险的发展，20世纪80年代到21世纪的改革、探索，不同的养老保险制度仍在不断地变化、发展之中。目前实行社会保险的国家共有160余个，其中建立了养老保障制度的国家有130多个。从世界各国的情况看，养老保险一般分为4种制度模式，即：国家负担型养老保险模式，国家、企业负担型养老保险模式，个人、企业负担型养老保险模式，三者负担型养老保险模式。

1、国家负担型养老保险模式

属于全民福利型的养老保险，主要实行于瑞典、英国等国家。它是借助于财政经济政策的调节作用，来保障老年人的生活安定，缓解社会矛盾的主要措施。这种模式实行“收入均等化、就业充分化、福利普遍化、福利设施体系化”和“从摇篮到坟墓”的各种生活需求在内的社会保障制度，并统一标准、统一缴费和统一支付待遇，养老基金主要由国家税收解决。

2、国家、企业负担型养老保险模式

属于国家型的养老保险，主要以前苏联为代表。它是以生产资料公有制为基础的一种社会主义国家的养老保障制度。最大特点是一切费用均由国家和企业负担，个人不交纳保险费。规定劳动者都实行社会保险，保险费由单位负担，各种保险由统一的组织经办，并由工人共同参与管理。

3、个人、企业负担型养老保险模式

属于公积金型的养老保险，以新加坡、智利等国家为代表。实行强制性储蓄，由劳、资双方缴费，以劳动者的个人名义存入公积金局，劳动者退休或其他需要时，连本带息发还劳动者。这种模式既节省了大量的财政开支，又抑制了消费膨胀，增加了社会积累，有利于增强国家的经济实力，有利于企业开展平等竞争和调动职工的生产积极性。 4、三者负担型养老保险模式

属于自保公助型养老保险，主要实行于德、美，日等西方工业化国家。贯彻“选择性”原则，实施范围主要是劳动者；社会保险待遇与个人收入、缴费年限相联系，分配有利于低收入者；实行“自保公助”，社会保险费用由个人、企业、政府三方或两方负担，强调个人缴费；但是，缴费多少与退休后的养老金水平无关，养老待遇水平低主要取决于本人在职时的工资水平和国家规定的养老金替代率水平。

（三）我国养老保险制度及发展状况

1949年9月通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》为我国建立养老保险制度提供了法律依据。1951年我国颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》，初步建立了养老保险制度。《条例》不仅规定了统一的支付条件、待遇标准和缴费比例，而且规定劳动保险金的30％上缴全国总工会作为社会保险总基金，对各地和各企业进行调剂，实际上实行了全国统筹。

1969年2月，财政部发布《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》，宣布“国营企业一律停止提取劳动保险金”，“企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，改在营业外列支”，从而取消了社会统筹的养老保险制度，使之变成了企业保险。

1978年6月，国务院颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》（国发[1978]104号），针对“文革”中出现的不正常现象和过去制度的缺陷，重新规定了离退休的条件及待遇标准。

1985年起我国进行了重建养老保险社会统筹制度的试点。1991年，国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发[1991]33号），在全国重新实行养老保险社会统筹制度，国务院1997年颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度决定》（国发[1997]26号）标志着企业职工基本养老保险制度进入到一个新的发展阶段。

截止2003年末，全国参加基本养老保险的人数为15506万人，比上年末增加770万人。其中，参保职工11646万人，参保离退休人员3860万人，分别比上年末增加518万人和252万人。全国企业参保人数为13882万人，比上年增加603万人。其中，参保职工10325万人，参保离退休人员3557万人，分别比上年末增加395万人和208万人。

全年企业离退休人员养老金基本做到了按时足额发放。到年末，企业退休人员实行社会化管理人数达到2933万人，比上年末增加1499万人，社会化管理率达到84.5%。

全年全国基本养老保险基金收入3680亿元，比上年增长16%。其中征缴收入3044亿元，同比增长19.3%。各级财政补贴基本养老保险基金530亿元，其中中央财政补贴474.3亿元。全年全国基本养老保险基金支出3122亿元，同比增长9.8%。期末，基本养老保险基金累计结余2207亿元。

有条件的地区积极推进农村养老保险事业。年末全国参加农村养老保险的人数为5428万人，共积累农村养老保险基金259.3亿元，比上年末增加26亿元，全年共有198万农民领取了养老金，当年支付保险金15亿元。

从劳动社会保障部公布的历年全国基本养老保险基金收支及累计结余情况（图表1）和参加基本养老保险人数（图表2）可以看出我国根据中国的具体国情，经过近20年社会保障制度改革，我国的养老保险制度出现了完全不同以往的崭新面貌。实行了企业与职工个人共同缴费、国家财政资助的筹资政策，建立了社会统筹与个人账户相结合的制度模式，使公平与效率的原则得到更充分的体现；开始形成养老金的正常调整机制，使离退休人员能够分享经济和社会改革的发展成果。

二、我国建立养老保险制度的意义

养老保险作为社会保障制度的重要组成部分，在我国国民经济与社会发展中占有十分重要的地位，发挥着积极的作用。随着统一、规范、完善的养老保险体系的建立和完善，对建设有中国特色的社会主义具有深远的意义：

1、建立养老保险体系是发展市场经济的前提和保证。

创建我国养老保险体系是提高综合国力，造福于人类和社会，促进市场经济发展的重要任务之一。对建设有中国特色的社会主义，深化改革，宏观调控市场经济和社会发展进程，完善市场机制，作用重大

2、建立养老保险体系是保护劳动者合法权益，维护社会安定的需要。

在市场经济体制下，建立养老保险体系是实现我国《宪法》和《劳动法》规定劳动者的基本权利的需要，保护合法权益以法律的形式表现出来才会具有充分的效力，才能维护社会安定，真正反映社会养老保障的强制性原则

3、建立养老保险体系是当前深化社会保险改革的需要。

社会主义市场经济体制目标的确定，各地相继加快养老保险改革的进程，出台了许多新的改革措施。因此，要因势利导，把养老保险纳入市场经济改革的主要目标，使企业和个人充分认识社会养老保险的重要性，积极参与养老保险改革，促进社会稳定，文明、进步

4、建立养老保险体系是深化企业改革，加快现代企业制度建设的需要

建立现代企业制度是建立社会主义市场经济的重要内容。社会养老制度作为建立现代企业制度的重要配套工程，它实施的好坏在很大程度上左右着现代企业制度的进程。企业要成为自主经营的市场营销者，成为平等参与市场竞争的主体。因而要提高养老保险的社会化程度，丢下包袱，轻装上阵，改变企业办社会的传统做法，实现现代企业制度的目标

三、当前我国养老保险制度面临的问题

（一）养老保险未纳入法制化运行的轨道

从我国已经出台的养老保险相关法律、条例上看都缺乏刚性，使我国的养老保险体制改革缺乏有效的法律保障。养老保险基金收缴由于没有法律做后盾，拖欠基金现象日益严重，基金收缴困难，企业不为职工缴纳保险金，职工的基本社会保障权利得不到法律保护；从养老保险基金的运用上看，发放和管理混乱，养老保险基金的保值增值能力很低。我国养老金体制改革实行的是属地所有、属地负责的原则，即养老保险的责任主体是各地方政府，这就造成养老保险基金的管理分散化和低效率，养老保险基金的收益率很低甚至为负值，而且养老保险金挤占挪用现象比较普遍。基金管理的混乱和低效，严重的加剧了养老保险改革过程中的流动性困难，而且危及社会保障基金的安全。

（二）养老保险覆盖面狭窄，制约保障功能的发挥

我国养老保险体制的改革，是从国有企业退休费用社会统筹开始的。目前我国的养老保险主要限于国有企业、部分集体企业和极少部分国家事业单位。随着我国经济的不断发展，相继出现的国有、集体企业使用的本地籍农村劳动力、外来劳动力，非公有经济企业的职工、城镇自由职业者和占全国总人口的71%以上的农村劳动力，他们并未全部纳入养老保险覆盖范围。从而不能满足更多的社会成员对社会保障的需要，而养老保险是一种社会保险，其“社会性”是以广泛性为基础，当前城镇居民基本社会养老保险覆盖率勉强过半，显然谈不上广泛。同时，社会保险覆盖率过低又形成了参保和未参保两种不同的公民待遇，有悖社会保障的公平原则，大大的制约了社会保障的作用。

（三）养老保险基金收缴困难影响社会保障工作的正常运转

1、瞒报、漏报缴费基数现象严重。近年来，一些参保单位考虑自身效益等原因，在思想认识上片面认为，职工参保是增加了企业的负担，特别是新企业的职工年龄结构轻，没有或仅有少数退休人员，认为缴费多、回报少、采取尽可能少报工资总额的手段，偷、漏养老保险费。

2、因企业停产无力缴费与破产、改制等相互交织，造成大量参保人员的流失。

3、管理机构未建立稽核机构，因而无法对参保单位的工资基数、交费情况进行稽核审查。

以上问题致使养老保险基金收缴难度越来越大，给养老保险工作带来如历史欠账、空帐规模逐年增大等许多问题，严重的影响养老保险工作的正常运转，制约了养老保险体制的改革和发展。

（四）多层次、立体化养老保险机制尚未形成

所谓多层次养老保障，是指以法律和社会政策为依据，建立基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄性养老保险、商业性人寿保险以及家庭保障等保险和非保险机制，有效分散和转移社会所有成员因丧失劳动能力而产生的收入风险，进而实现社会和家庭生活的充分保障的体系。而我国目前的养老保险一般由基本养老保险和家庭保障构成，而企业补充养老保险、个人储蓄性养老保险基本未开展，极少的社会成员参加商业性人寿保险，这与世界各国相比，我国的养老保障品种单一，抗风险能力弱，与当前社会经济不能协调发展。

综上所述，我国目前的社会保障还处于发展之中，实际运行中还存在不少问题，尚不能适应社会经济发展的要求。必须改革现行的社会保障制度，建立适应我国经济发展具有中国特色的社会保障体系。

四、我国养老保险制度改革和发展思路

（一）从我国生产力发展的实际出发，逐步推进和完善养老保险保障制度

我国社会保障制度改革的总体目标是建立功能健全、社会化程度高、有充分资金保证的社会保障体系。改革和发展思路：一是我国是一个发展中国家，人口众多，国家综合经济实力并不雄厚。养老保险的范围只能逐步拓宽，保障的社会化程度只能逐步提高，要充分考虑政府及社会各方面的承受能力，在实现经济增长的前提下逐步提高养老保险水平。二是居民个人作为养老保险筹资方式的一个重要渠道，要考虑到我国目前居民总体收入和消费水平并不高，而且存在很大差异。因此，居民个人对养老保险的缴费率要适度，不能定的太高。

（二）建立完善的社会保障法律体系，保障养老保险基金的正常运转

1、建立和完善养老保险法律体系。为全面推进养老保险事业的发展，要加快制定《社会保险法》。

2、进行彻底的法律清理。对影响养老保险法律体系的完整性和适用的便利性的有关法律、法规、规章，应及时予以清理。

3、解决养老保险法律和其他法律之间的承接问题。如拖欠、挤占和挪用养老保险基金的行为，情节严重的或造成严重后果的，应当依法追究刑事责任，以保障养老保险基金的安全。

4、严格执法，加强行政监督力度，严厉打击违法行为；杜绝行政不作为现象，在赋予管理养老保险的行政主管部门权限的同时，需要在立法上增加相应的责任。

5、通过立法引导公民行使养老保险权利，增强公民对养老保险法律制度的认同意识。

加强养老保险立法，形成法治化、规范化、高效化的养老保险运行管理体制。依法办事是完善养老保险制度的基本要求。养老保险制度的改革、运行、管理只有以法律为依据，才能公平、高效、健康地发展。

（三）充分发挥财政在社会保障中的主导作用，建立多层次、立体化养老保险保障体系

养老保险既是一个分配问题，也是一项政府行为，单靠市场机制无法完全实现，需要国家财政参与分配和管理。在建立和发展养老保险体系的过程中，财政始终具有重要的地位和作用。财政是国民收入分配的总枢纽，是国家实施宏观调控的重要手段，而养老保险作为以政府为主体参与社会分配的行为，其本身就是构成了财政分配的重要内容，理应纳入国家财政管理范围。

1、建立养老保险预算。将养老保险纳入国家预算有利于强化养老保险基金经办机构的责任，有利于养老保险基金的专款专用，有利于养老保险基金分配的规范性。财政参与养老保险基金管理，首要的问题是必须尽快把养老保险基金预算建立起来。通过预算的编制、审批、执行、监督和决算制度对养老保险基金实行全过程监督。改变目前养老保险基金管理上的混乱局面。在编制财政预算时，必须把养老保险基金预算与一般政府预算分开编制、单独反映。

2、加强对养老保险基金结余基金的管理。养老保险基金的结余处于暂时的闲置状态，应对未来支付需求基金，也是经济建设和社会发展的重要财力。为了保证这部分基金的安全和保值增值，从而能够均衡及时满足社会保障的支付需求，必须将养老保险基金结余引导到可靠有效的投资上。

3、建立健全养老保险基金财务会计制度，加强财政对养老保险基金财务会计工作的领导和监督。财政部门担负着养老保险基金财务会计工作领导和监督检查职能。财政会计管理是养老保险基金管理的基础工作，是管好用好养老保险基金实现其保值增值的前提。

4、开征社会保障税。一般以企业工薪支付额为课税对象，用来建立养老保险基金。在当前，尽快在我国建立和完善社会保障制度已经成为建立现代企业制度、深化经济改革的一个关键环节。而通过开征社会保障税更加稳定、规范地筹措社会保障资金，是建立和完善我国社会保障制度的重要保证。

我国是一个发展中国家，经济还不发达，为了使养老保险既能发挥保障生活和安定社会的作用，又能适应不同经济条件的需要，以利于劳动生产率的提高。为此，应建立多层次、立体化养老保险制度。

第一个层次是国家立法规定的，低有保证、高有限额的强制性的基本养老保险。它的特点是：一是以社会保险的强制性为手段，强制缴费，强制参加，保障老年劳动者的基本生活；二是资金由国家、企业和个人三方共同负担，通过统筹调剂来实现广泛的社会互济；三是基本养老保险具有鲜明的社会性和广泛性，享受人群普遍。

第二个层次是，各企业自定的企业年保险金，即企业补充养老保险。这种保险比政府规定灵活得多，形式多种多样，标准有高有低。实行补充养老金的意义在于：第一，实行补充养老保险，对提高养老保险水平，增强企业职工的凝聚力十分必要；第二，实行补充养老保险可以唤醒公民的社会保险意识与责任感；第三，实行多层次的保险制度。

第三个层次是，个人养老金保险。对既未参加公务人员退休制度，又未参加私营企业退休计划的人员，每年可以从自己的收入中提取一定比例，一般为13%存入“个人退休帐户”，以备退休后使用，这笔钱在提取和动用时都是免税的。政府对企业、社会团体、私人举办的保险项目，只提供法律上的保护和财政上的支持。这笔资金既为个人储存了一大笔养老金，又支援了国家经济建设。它的优点还在于：一是具有很强的激励机制。谁想老年时生活得更好，就必须年轻时更勤奋地工作；二是避免了人口老龄化的困扰。三是增强个人养老意识和参与社会保险的主动性。

以上三个层次的养老保险各有特色。在管理上，国家基本养老保险实行一体化原则，企业补充养老保险由企业内部决定，个人储蓄养老保险则遵循自愿原则。在基本模式方面，前者是部分积累筹资，后两者是完全积累筹资。

除了上述三个层次外，养老保障还可以通过商业性人寿保险、互助性补充保险和家庭养老进行补充，从而建立多渠道、全方位的养老保障体系。

表一

历年全国基本养老保险基金收支及累计结余情况

单位：亿元

年份

合计

企业

事业、机关

一、基金收入

1989

146.7

1990

178.8

1991

215.7

1992

365.8

1993

503.5

1994

707.4

1995

950.1

1996

1171.8

1997

1337.9

1998

1459.0

1999

1965.1

1871.9

93.2

2000

2278.1

2088.3

189.8

2001

2489.0

2235.1

253.0

2002

3171.5

2783.6

387.8

2003

3680.0

二、基金支出

1989

118.8

1990

149.3

1991

173.1

1992

321.9

1993

470.6

1994

661.1

1995

847.6

1996

1031.9

1997

1251.3

1998

1511.6

1999

1924.9

2000

2115.5

2001

2321.3

2002

2842.9

2003

3122.0

三、基金结余

1989

68.0

1990

97.9

1991

144.1

1992

220.6

1993

258.6

1994

304.8

1995

429.8

1996

578.6

1997

682.8

1998

587.8

1999

733.5

644.2

89.3

2000

947.1

761.0

186.1

2001

1054.1

818.6

233.2

2002

1608.0

1243.5

364.5

2003

2207.0

表二

历年全国参加基本养老保险职工人数及离休、退休、退职人数

单位：万人

年份

在职

合计

企业

事业、机关

1989

4816.9

1990

5200.7

1991

5653.7

1992

7774.7

1993

8008.2

1994

8494.1

1995

8737.8

1996

8758.4

1997

8671.0

1998

8475.8

1999

9501.8

8655.3

642.6

2000

10447.5

9124.2

977.6

2001

10801.9

9198.4

1047.1

2002

11128.8

9090.3

1199.4

2003

11646.0

年份

离休、退休、退职人员

合计

企业

事业、机关

1989

893.4

146.7

1990

965.3

178.8

1991

1086.6

215.7

1992

1681.5

365.8

1993

1839.4

503.5

1994

2079.4

707.4

1995

2241.2

950.1

1996

2358.3

1171.8

1997

2533.4

1337.9

1998

2727.3

1459.0

1999

2983.6

2860.2

119.8

2000

3169.9

3011.2

153.4

2001

3380.6

3164.6

206.0

2002

3607.8

3333.4

258.6

2003

3860.0

参考文献

1、何平，《社会保障概论》，中国劳动社会保障出版社，2001年

2、焦凯平，《养老保险》，中国劳动社会保障出版社，2001年

3、劳动和社会保障部，《统计公报》，2003年度劳动和社会保障事业发展统计公报，2004年

4、劳动和社会保障部，《统计年鉴》，中国劳动统计年鉴（2003），2004年

5、贾康，杨良初，《可持续养老保险体制的财政条件》，《管理世界》，2001年

6、史振磊：《如何完善社会保障制度》，《人民日报》2003年7月21日

以上为本篇毕业论文范文浅谈我国养老保险制度的改革和发展思路的介绍部分。

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