目 录

一、内部控制的概念

二、强化商业银行内控管理的背景

（一）近年银行案件频传，损失巨大

（二）商业银行实现转制后，更需发强化内控管理。以保证投资者和存款人对

银行的信心

（三）商业银行需要在2010年实施国际通用的新资本协议

三、商业银行内控管理的现状及存在问题

（一） 组织构架不合理

（二） 制度建设不完善 

（三）思想认识偏差

（四）风险管理技术落后

（五） 职员综合素质偏低

（六） 内控检查有效性低

四、强化商业银行内控管理的对策和建议

（一） 完善内控组织结构

（二） 建立合理内控机制

（三）转换思维，增强素质培养

（四）提高风险管理能力

（五）强化稽核监督作用

（六）加强信息系统和交流平台建设

（七）建设积极的内控文化 

 五、商业银行内控管理的操作模型

（一）要素定义

（二）内部控制五要素的关系

（三）内部控制整体的评价和层次划分

关键词释义

参考文献

内容摘要

面对扩大金融开放的挑战，国有商业银行如何加强内部控制，切实防范金融风险，是一个既紧迫又现实的课题。本文将对国有商业银行完善内控管理的必要性及现状进行分析探讨，并提出相应对策。 金融安全保障体系主要包括政府监管、社会监督、行业自律和自我约束四个层次。其中，自我约束是银行内在的、对保障金融安全起决定作用的层次，而自我约束能力又取决于及时、有效的内控管理。因此，完善和强化国有商业银行的内控管理是保障金融安全的重要基础。我们应建立与国有商业银行相适应的内控管理体系，重新设计商业银行内控管理的模式和内函，克服目前商业银行管理中存在的种种敝端。以提高商业银行的内控管理水平。

强化商业银行内控问题研究

一、内部控制的概念

根据COSO 委员会的《内部控制———整体框架报告》的定义:内部控制是由企业、董事会、经理阶层和其他人员实施的,为实现提高业务活动的效率与效果,增强财务报告可靠性及有关法律法规的遵从性等目标所提供合理保证的一个过程。内部控制制度就是贯穿于这一过程的各种制度、方法和程序的自我调控体系。

在COSO对内部控制定义的基础上，商业银行的内控管理可以定性为防范、发现、纠正决策及执行过程中的偏差，对决策、经营、管理的全过程进行管制而采取的制约、监督、评价、反馈措施。

 二、强化商业银行内控管理的背景

（一）近年银行案件频传，损失巨大。

2005年，中国银行爆出巨额金融诈骗案,黑龙江河松街支行及行长高山在一夜之间成为众多新闻媒体竞相追踪报道的焦点。在内外勾结的情况下，银行内部的员工通过银行承兑汇票跳票的形式，竟然把客户接近10亿的存款划出国外，导致了客户与银行巨额的损失。

2007年，邯郸农业银行发生一起建国以来涉案金额最大的银行金库监守自盗案。这是一桩看起来充满荒唐色彩的案件。该行在没有经过严格的考察的情况下，竟然把管金库的重任交给了两个嗜酒好赌的员工手里，在管理制度缺失或没有得到落实的情况下，这两名金库管理员把金库视为自已后院，在亳无察觉的情况下拿走了银行的5千万元的库存资金。

2008年初，总部设在巴黎，分别在巴黎、东京、纽约证券市场挂牌的法国兴业银行因为严重亏损濒临倒闭。直接的原因是自2006年起，兴业银行年仅31岁的期货交易员凯维尔便开始从事违规交易，在长达两年多的时间内，凯维埃尔以欺诈手段从事期货买卖，违规头寸高达500亿欧元，至2008年1月23日才被平仓，导致这家国有金融机构损失64亿欧元的巨款。

（二）商业银行实现转制后，更需发强化内控管理。以保证投资者和存款人对银行的信心。

商业银行在转制前，在银行体制本身存在缺陷，金融环境法律不健全的情况下，银行经营管理粗放，重规模，轻管理，银行的经营效益主要来自于规模的扩展。在负债业务中高息集资、揽存款的现象类不见鲜，由于高息集资无法兑现而引发的群众事件也经常出现在媒体。在资产业务弊端就更多，贷款的投放重放轻管，贷前缺乏深入调查，甚至出现不少的人情贷款，行政命令贷款等等，种种问题的交织，导致了整个银行业在90年代出现了巨额的不良。在转制前，银行的巨额损失国家成了最后的承担者。股份制改革后，如果银行最终经营亏损，或者由于违规经营造成损失，或者由于管理不善，效能低下，未能实与股东利益的最大化，最后的承担者就会变成投资股东。只有不断的改善银行的经营管理，特别是内控管理，才能改善商业银行在投资人的印象，恢复投资者的信心。

（三）商业银行需要在2010年实施国际通用的新资本协议。

根据监管当局的规划和监管的要求，在2010年商业银行必须实施国际通用的新资本协议，对商业银行实施全新的监管规定。解读新资本协议的内函不难发现，除硬性的财务指标要达到新资本协议的规定外，商业银行必须改进目前的内控管理状况，对目前的内部控制环境、风险识别、控制措施、评价和监督纠正进行全面的梭理。按照新资本协议的框架重新设计内控管理。

三、商业银行内控管理的现状及存在问题

（一） 组织构架不合理 

首先，我国国有商业银行内控组织体系缺乏真实的所有者主体，尚未建立符合现代银行制度要求的公司法人治理结构，内部审计部门尽管已相对独立，但审计作为内部控制的监督、评价部门并没有完全独立于内部控制的建设、执行部门；其次，国有商业银行基层分支机构按行政区划设置的格局并未完全扭转，机构层次过多，尚未建立符合现代银行制度要求的公司法人治理结构，决策层、管理层、经营层、监督层职责分工不明晰，而且内部环节复杂繁多，降低了内部控制的灵敏度，增加了组织运行的风险。 

 （二） 制度建设不完善 

 银行内控制度建设方面，一些制度在强调内部风险防范的同时，没有很好地考虑同业竞争及成本与效益的关系，内控流程复杂，控制链条长、成本高、效率低，在激烈的市场竞争中显得滞后，也在一定程度上造成业务人员对严格管理产生逆反心理。商业银行的基层机构对综合柜员制的很多控制照搬照抄原会计、储蓄业务柜员制的有关规定，当遇到会计业务与储蓄业务相互交叉时，因缺乏相关制度，内部控制可能出现新的问题。另外银行内控法规体系、内容也不完善，时效性较差。现行法规从体系和内容的完整性来看，与市场经济及开放金融条件下对银行内部控制所要求的完备规范的法规体系之间有较大差距，内部控制内容的规定上不够全面，还存在控制的遗漏环节，现存制度有的相对滞后，失去了应有的时效性。 

（三）思想认识偏差

对内控管理认识的偏差使商业银行内控管理效果弱化，部分商业银行对内控管理的理解具有片面性。许多人认为，商业银行的内部控制就是商业银行各种制度、业务规范的汇总，没有认识到内部控制是相互制约、相互衔接的动态管理，是一种运行机制。而商业银行的逐利性使得一些银行重经营、轻管理，风险防范意识薄弱，片面强调以业绩论英雄，忽视内控制度的执行，甚至把业务发展与加强监督对立起来，使内部管理让位于业务发展。部分银行职员在工作中也未认识到内控管理的重要性，惯性行为使他们想尽方法规避内控管理，为省事、方便而进行越界操作。

（四）风险管理技术落后 

我国银行风险管理还比较落后，大多数银行只对单项信贷风险比较重视，而对相应的信贷风险管理还相当落后。一方面对经营中面临的包括信贷风险、流动性风险、利率风险、市场风险、操作风险、法律风险、策略风险、声誉风险等在内的各类风险没有进行全面识别和评估，没有对各类风险设定限额进而采取有效措施将风险控制在可以承受的限度内。风险管理还没有成为内部控制活动的核心内容，银行只能被动应付各种风险。另一方面，各行在内部控制制度中未能建立起一套自动、高效、规范的计算机风险控制系统，计算机系统风险控制相对薄弱，普遍缺乏健全的计算机内部控制制度，对计算机系统的项目设计、开发、测试、运行和维护整个过程没有实施严格管理，使商业银行业务操作系统和信息管理系统都面临很大风险。 

（五） 职员综合素质偏低 

商业银行从业人员综合素质偏低也是阻碍内控建设进程的一个因素，主要体现在业务素质不高以及道德素质亟待加强两方面，还包括其他诸如人事制度不健全、激励制度不到位等问题。另外，一些会计人员职责不分，缺乏有效监督，他们无视财经纪律，帐外设帐，弄虚作假，篡改账目，编造虚假会计报告，会计信息严重失真，致使目前银行会计内控制度的执行效果不够理想。

（六） 内控检查有效性低 

 内控管理的实施情况需要定期或不定期的内控检查进行评价，而我国商业银行的内控检查有效性较低，主要表现在检查力度大与案件发生率高并存和发现问题多与问题整改率低并存两个方面。其原因主要是：第一，检查质量不高，该查未查；第二，检查机制不顺，该报未报；第三，问题整改不力，该整未整；第四，责任追究不严，该惩未惩。对重大案件处理较实、一般问题处理较虚；对一线经办人员处理较硬、后台管理人员处理较软；行政处分的较多而经济处罚的较少，影响了内控工作的严肃性和震慑力，从而给检查有效性带来不良反应。

四、强化商业银行内控管理的对策和建议 

（一） 完善内控组织结构 

有效的法人治理结构和合理的组织架构是商业银行内控制度发挥效率的制度保证。要从根本上强化国有商业银行的内控制度建设，产权制度改革是一个无法回避的现实问题。股份制是被证明的现代企业制度最有效的组织形式。对国有商业银行进行股份制改造，实现股权多元化，可以改变目前产权不清、职责不明的状况，建立一个目标明确、权责利相对应的有效制衡的法人治理结构，使国有商业银行成为真正意义上的商业银行。合理的组织架构对内部控制的效果也起着至关重要的作用。商业银行应按决策系统、执行系统、监督反馈系统相互制衡的原则设置银行的组织结构，选用合理的组织管理形式。

（二） 建立合理内控机制

国有商业银行内控机制建设的主要目标是：内控机制要确保国家法律法规和银行监管规章的贯彻执行；内控机制要确保将各种风险控制在适当的范围之内，保证自身发展战略和经营目标的全面实施和充分实现；内控制度要确保规范有效；内控机制要有利于查错纠偏、堵塞漏洞、消除隐患。相应地，国有商业银行内控机制的构建要有明确的经营方针和相对成熟的管理模式；要建立严密的制约机制；要建立有效的督查机制；要建立强有力的内控监督机构。完善内控机制应从两方面入手：决策系统、稽核监督系统的形成和完善是内控管理科学化的重要前提；业务操作系统控制是经营发展的重中之重。 

（三）转换思维，增强素质培养 

银行内控管理的展开必须使银行职员认识到内控管理的重要性和必要性。各家商业银行应客观分析市场变化，制定和实施科学、合理的业务发展战略，克服重经营轻管理的错误思想，牢固树立审慎稳健经营的先进理念，坚持走审慎、稳健、集约、高效的发展道路。积极开展对内控管理理论的研讨，努力寻求适合我国商业银行自身特点的内部控制规律，在大力拓展金融业务的同时，使商业银行的内部控制步入制度化、规范化、科学化的轨道。另外，为提升会计队伍素质，还需开展丰富的培训活动。要对所有会计人员按管理层与操作层及各岗位职责的不同，进行岗位性资格培训、业务知识考试、业务技能测试与综合考评考核，实行会计上至各级行管理层下至一线操作层全员持证和竞聘上岗；要采取学习教育、岗位练兵、技能比赛等多种方式对会计人员进行政治思想、法规制度、职业道德、业务知识、操作技能等方面的经常性教育培训。

（四）提高风险管理能力

 为切实防范金融风险，需及时更新风险管理理念和方法，发挥风险管理的服务和支持功能。国有商业银行的高级管理层应从根本上加强对风险管理的认识，借鉴国际先进经验和手段，从风险组织流程、风险计量模型、风险数据库、风险管理信息系统等方面建立科学的内部评级法，逐步建立覆盖所有风险业务的监控和评价预警系统，并进行持续的监控和定期评估。同时要正确处理风险管理与业务发展的关系，要改变以往对风险管理的偏见，发挥风险管理的服务和支持功能，处理好业务发展和风险管理的辩证关系。

（五）强化稽核监督作用

内部审计机构的最佳模式是独立于决策经营机构之外、直接由监事会领导的垂直稽核体制。为从制度上、人员上和业务上做到独立，各级分支机构稽核人员实行派驻制，下审一级。稽核经费应由董事会直接批准，与稽核单位分离，使稽核人员与被稽核单位脱离利益关系，以促进稽核的有效性。要按照全行的经营特点和业务状况，制定非现场稽核监督考核评价办法，并确定考核指标体系，再定期对各分支机构的业务经营情况进行非现场考核监测和分析评价，并根据非现场考核分析结果和评级办法，对各支行的业务经营情况进行评级排序。产生非现场监督考核评价分析报告，定期给现场稽核提供线索和依据，充分发挥非现场稽核的系统性、全面性和超前性作用。

（六）加强信息系统和交流平台建设

 运用信息技术加大非现场监控力度、 加强基础信息建设是保障信息高效交换、提高工作效率的关键环节。我国商业银行必须建立一个涵盖其全部活动的管理信息系统，防范金融技术风险。建立安全高效的计算机业务网络，所有软件投入运行前应进行必要的核准程序，主机与备用、文件与备份要做到异地存放，系统业务人员绝对不能兼任业务操作员。同时，应加强内控软件的开发与应用，实现对内部人员和业务活动的实时监控。管理信息系统需重视交流平台的建设，保证信息交流渠道畅通无阻，确保有关人员掌握必要的信息。

（七）建设积极的内控文化 

对商业银行内控管理来说，建立良好的基层营业机构内控环境和内控文化，倡导民主管理，注重行为自律，密切利益关系，实现真正的“人本管理”是不可或缺的。合规文化是内控文化的重要组成部分，要以建设合规文化为契机，健全内控制度，为合规文化的建设奠定制度基础；要以人为本，创建科学的合规风险管理机制；要建设合规文化应该从高层做起，领导率先垂范；要推行合规人人有责、主动合规、合规创造价值等合规理念。决策层依法决策，传导层尽职尽责，操作层按章操作共同推进合规文化的建设。

五、商业银行内控管理的操作模型

把商业银行内控管理视作一个整体的体系，基本可以认为该体系是由内部控制环境；风险识别与评估；内部控制措施；信息交流与反馈；监督评价与纠正五个要素组成。这些相互联系、相互制约、相辅相成的要素，按照一定的结构组成的一个完整的内控管理。

（一）要素定义

1.内部控制环境：是指对建立、加强或削弱特定政策和程序效率发生影响的各种因素。内部控制环境包括企业道德和价值观、员工的信念和能力、董事会和审计委员会的功能、管理哲学和经营风格、组织结构、授权和责任的划分、人力资源政策及执行。

2.风险识别与评估：是指对影响银行目标实现的各种风险进行辨识、计量、评价和控制的过程。风险识别与评估是商业银行风险内控的第一步，是风险管理发挥职能的第一要素，也是商业银行内部控制的前提。

3.内部控制措施：是指确保管理层的指令能够得以实施的一系列制度和程序，它包括审批、授权、实物控制、交易与会计控制、责任分工等，它存在于整个机构内，并体现在各管理阶层及功能组织中。

4.信息交流与反馈：是指存在于商业银行所有经营管理活动中，开展经营、从事管理和进行控制等活动所需要的各类信息，以及利用现代信息技术和先进管理方法，有效地开发和利用这些信息资源的过程。随着计算机和信息技术应用的不断深入，电子化信息的传递和利用已成为商业银行内部“信息交流与反馈”的主要组成部分。

5.监督评价与纠正：是指通过对组织内部控制状况进行监督和检查，以评价内部控制措施和程序的健全性和有效性，推动组织内部控制系统不断改进与完善的过程。对银行内部控制系统的监督评价包括持续的监督活动和专项评估。持续的监督活动是银行日常经营过程的一部分，包括日常管理和监督活动。专项评估则针对内部控制系统的某个部分进行专项检查，并对整个内部控制系统的有效性作出评价。

（二）内部控制五要素的关系

内部控制五要素的关系可用下图表示：

从上图可以看出，内部控制是个整体概念，由内部控制环境、风险识别与评估、内部控制措施、信息交流与反馈和监督评价与纠正五个要素组成，五要素密切相关。五要素中，各个要素有其不同的功能，内部控制并非五个要素的简单相加，而是由这些相互联系、相互制约、相辅相成的要素，按照一定的结构组成的完整的、能对变化的环境做出反应的系统。

内部控制环境是整个内控系统的基石，支撑和决定着风险识别与评估、内部控制措施、信息交流与反馈、监督评价与纠正，是建立所有事项的基础；实施风险识别与评估进而管理风险是建立内部控制措施的重点；内部控制措施是内部控制的主要组成部分；信息交流和反馈贯穿上下，将整个内控结构凝聚在一起，是内部控制的实质；监督评价与纠正位于顶端的重要位置，是内控系统的特殊构成要素，它独立于各项生产经营活动之外，是对其他内部控制的一种再控制。

（三）内部控制整体的评价和层次划分

内部控制级别可分五级十档。内部控制强弱的级别，由强到弱划分为五级，分别是“一级、二级、三级、四级、五级”，其含义分别是“强健、满意、及格、薄弱、失效”。其中每一级别再根据分数从高到低分为两档。一级一档为最高，五级二档为最低（具体见下表）。

关键词释义：

1. 健全性缺陷：指内部控制覆盖不足的缺陷。如内部控制内容不完整、未建立符合公认标准的内部控制等。

2. 合理性缺陷：指内部控制设计的缺陷。如内部控制不合乎控制原理、不适应外部环境、不具有可操作性或前瞻性等。

3. 遵循性缺陷：指内部控制执行的缺陷。如未按既定标准执行内部控制等。

参考文献：

1刘峰.《会计准则变迁》.北京.中国财经出版社.2000

2朱荣恩.《内部控制评价》.北京.中国时代经济出版社.2002

3熊筱燕.《会计控制论》.北京.新华出版社.2002

4夏恩·桑德.《会计与控制理论》.大连.东北财政大学出版社.2000

5杨有红.《企业内部控制框架》.浙江人民出版社

6吴水澎、陈汉文、邵贤弟.《企业内部控制理论的发展与启示》.会计研究.2000.5

7张宜霞.《内部控制——基于企业本质的研究》.中国财政经济出版社

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