本文就欠发达地区农村信用社的产权、法人治理结构、经营目标、风险处置等诸多问题进行研究，提出欠发达地区农村信用社的改革和发展仍要以合作制为基础，实行制度创新，对农村信用社重新定位、规范，因地制宜地推行产权改革，在明晰产权的基础上配套设置相应的法人治理结构，理顺农村信用社的经营体制，改善农村信用社的经营环境，实现农村信用社的自我约束、自我发展。

目录

亳州农村信用社改革的若干思考1

1 基本情况2

2 存在的问题及原因分析2

（一）普遍存在的问题2

（二）形成以上问题的原因3

1、合作制名实不符,偏离合作制方向3

2、内部管理机制落后4

3、农业产业结构调整缓慢，影响农村信用社支农效果和自我发展5

4、农村金融市场竞争活力不足，农村信用社缺乏忧患意识和危机感6

3 探索农村信用合作社改革思路6

（一）坚持服务“三农”方向，改善支农信贷服务7

（三）建立激励机制，强化会计监督9

（四）理顺关系，积极为农村信用社营造一个较为宽松的外部环境10

亳州农村信用社改革的若干思考

农村信用社是农村金融的主力军，在地域辽阔的农村，农村信用社可谓一枝独秀，发挥的支持“三农”作用越来越显现，可以说农村信用社的兴衰直接关系着农民脱贫致富和农村经济的发展。但是由于所处客观经济环境和自然条件的差异，经济欠发达地区的农村信用社在发展过程中受到制约的因素程度远远超过发达地区，以致于出现发展缓慢、甚至停滞不前的现象。因此，进一步深化农村信用社的改革已就成为从中央到地方十分关注的课题。本文以亳州市农村信用社情况为例，分析欠发达地区农村信用社发展现状、面临的问题及影响因素，对深化农村信用社改革提出一些对策及建议。

基本情况

亳州市位于安徽省西北部，属典型的农业地区。土地面积8374平方公里，处于淮北平原腹地，耕地面积502247公顷，人口530万人。所辖三县一区，其中利辛县是国家级贫困县。2003年，全市人均国内生产总值3109元，在全省列第15位；农民人均纯收入1935元，列全省第13位；居民人均储蓄存款余额1502元，列全省第16位，以上经济指标远远低于全省平均水平。经济以农业为主，国内生产总值中三个产业的比例为1：0.62：0.79，属经济欠发达地区。

2003年末，全市有独立法人机构的农村信用社119家，其中县（区）联社4家，农村信用社115家，职工1438人；全市农村信用社各项存款余额337751万元，各项贷款余额269062万元，分别占全市金融机构存贷款余额的33.4％和26.8％。近年来，农村信用社的信贷投放大力向“三农”倾斜，推广多种灵活有效的信贷方式，农业贷款快速上升。2003年末，农村信用社农业贷款余额194254万元，占金融机构农业贷款的90.2%，当年增加35369万元，占信用社贷款增加额的94.8%。

存在的问题及原因分析

（一）普遍存在的问题

农村信用社在国有商业银行收缩农村金融业务，农业银行县以下机构限制发展信贷业务的同时，发展空间逐步扩大，但问题也日益明显。

 一是信贷资产质量低下，拖欠率和风险贷款率高，隐藏较大的金融风险。2003年末，农村信用社不良贷款率为78.34%，按从高到低排序，在南京分行辖区位列第一。

 二是业务发展不平衡，高风险社多，个别社存在着较为严重的潜在支付风险。2003年末，全市高风险信用社116家，其中资不抵债信用社92家，备付率为12.89%。（规定的比例是高于15%）

三是经营亏损严重。2003年当年盈余社9家，盈余金额22万元；亏损社110家，亏损金额10474万元，盈亏轧差净亏损10452万元；历年亏损挂账达14895万元。

四是农村信用社支农效果有待提高，农民贷款难的问题尚未根本解决，业务经营范围和服务领域有待拓展。目前，农村信用社的小额农户贷款的发放力度不断加大，但受资金短缺和管理因素的制约，农民贷款难的问题尚未根本解决。长期以来，农村信用社主要从事传统的三大业务，即存款、贷款和结算业务。随着现代科技的发展，金融服务方式日新月异，商业银行的服务手段和服务方式不断更新，而信用社仍从事传统的金融业务。

上述问题使潜在的金融风险加大，同时也影响对农村经济的金融支持力度，还使我们对农信社信贷风险防范和化解的迫切性有了进一步的认识。

（二）形成以上问题的原因

以上问题的形成是多年来积聚的结果，究其原因既有政策性因素，也有经营性因素，既有客观因素，也有主观因素。总的来看主要有：

1、合作制名实不符,偏离合作制方向

信用合作社作为合作金融的基本特征是：自愿性，互助共济性，民主管理性。发展合作制，可避免农民、中小经济个体在信贷市场受到歧视，靠社员之间的“信用”降低交易成本。而在经济欠发达地区，受历史因素影响，合作制发展未严格按规定操作。一是在外部长期受行政干预和政策性、体制性因素影响，地方政府主导信用社经营业务，个人长官意志决策，随意性较大；二是在信用社内部操作不规范，合作制简单化和形式化，其结果必然导致严重的外部人——内部人双重控制，从而使真正的合作金融难以发展，偏离了合作制的方向。就亳州市的情况看，农村信用社在成立之初的确是按合作制模式经营的，但是时间不长，这种体制就发生了变化。目前农村信用社的合作制从某种程度上讲，是一种应付式的行为，能够真正按合作制进行运作的寥若星辰。就社员入股而言，在农村信用社成立之初，农民入股多少还带点自愿色彩。目前农民入股是非自愿性的，其入股动机可归纳为两种：一种是利益驱动，认为入股的红利大于存款利息；另一种是变相被迫。同时还有一些已欠农村信用社大额贷款或是准备向农村信用社借款的企业法人及自然人，受农村信用社非入股社员不得贷款的条件约束，而被动入股的现象。入股问题是合作制的基础，入股关系不顺，入股社员参与管理也就无从谈起。而且由于股本金管理制度不规范，又导致了农村信用社股本变化较大，如2003年末，亳州市农村信用社股本金3815万元，较年初减少688万元，119家信用社只有6家资本充足率达8%以上，股本金大幅度下降的原因主要是信用社吸收的不规范的存款化股金退股所致。

2、内部管理机制落后

在信用社现行体制下，理事长和理事会的产生及成员结构还没有完全符合公司法的要求和规范化的标准，理事会的职能和理事之间的关系还不能做到责权明确，只是摆设。从亳州市农村信用社的情况看，按合作制原则已规范农村信用社50家，尚有65家未规范。规范后的农村信用社建立了“三会”制度，但从运作效果看，没有充分发挥应有作用。主要原因有：许多股东参与经营管理意识不强，对合作制管理机制缺乏应有的了解；部分股东对股金与存款的概念不能明晰区别；信用社对合作制管理体制宣传力度不够；信用社的理事长和主任都集身于一人，权力集中，民主管理削弱。目前，农村信用社主任“一支笔”、“一人说了算”，经营管理实行家长式粗放管理的现象相当普遍。一人一票的民主制度丧失殆尽，明晰的产权关系被严重扭曲，造成农村信用社实际所有者缺位。同时，农村信用社曾长期被视作农业银行的基层组织，比照农业银行实行国家银行的运行机制。由于制度惯性的存在，使得实际运作中没能很好地把握住农村信用社为社员、为农户服务的根本宗旨。结果不仅资产质量愈益恶化，经营亏损愈益严重，而且农民贷款难的问题愈来愈突出。另外，信用社的风险管理水平落后，在理念上、技术上和机制上与国有商业银行也存在着很大的差距。内控制度建设落后于业务发展和风险防范的要求，直接影响到社会效益和经济效益。同时，缺乏具有前瞻性的目标管理模式以及统一规范的工作流程，导致经营管理的粗放化。

由于未能健全权责明晰的法人治理结构，长期落后粗放型经营模式，导致农村信用社经营风险居高不下。2003年下半年，据对亳州市农村信用社真实性大检查，发现贷款占用形态、盈亏反映不实、存款付高息、立据付存款高息、存款化股金、违规购置固定资产、立据收息等问题较为突出，通过真实性检查，不良贷款增加了12个百分点，亏损额增加2151万元，亏损社增加33个。个别县还存在违规高息揽储现象，金额达8300万元，高昂的资金成本为信用社的发展埋下了巨大的隐患。2003年末，该县农村信用社不良资产率90%以上，备付率仅达13%，出现了严重支付风险，并有引发大规模金融风波的可能，引起了各级人民银行和地方政府的高度重视，虽采取批准动用存款准备金、紧急再贷款额度、发放支农再贷款等应急措施，但只是缓解支付风险压力，短时期内难以根本解决。

3、农业产业结构调整缓慢，影响农村信用社支农效果和自我发展

亳州市是传统的农业地区，农业生产的特点以种植业为主，主要作物有小麦、大豆、山芋、棉花、烟叶等，2003年，粮经饲种植播种面积比例为5：3：2，粮食种植仍处绝对优势。根据农村实际，除消费性贷款外，农村信用社发放的支农贷款额度多数在1000元以下，这说明农户对生产的投入目的只是维持简单的再生产。农业发展的根本出路在于调整产业结构，发展高科技农业、生态农业等高效农业，这对于欠发达地区具有十分特殊的意义。从亳州市的情况分析，调整农业产业结构面临许多问题：一是农民观念落后。农民习惯于传统的耕作方式，对发展优质高效农业的认识不足，农业科技知识掌握较少，同时由于近年来粮价低，种粮赚不到钱，外出打工也越来越多，对调整产业结构缺乏探索和冒险精神。二是地方政府对农业结构的调整缺乏总体规划和具体措施，有时在种植某个农业品种上下达指令性计划，违背农民意愿和当地实际，效果较差，甚至出现了农民不愿听从政府的指导。三是信用社在支持农村产业结构调整方面力度也不够。调整产业结构，需要大量的资金，就单户农民来说少者上万元，多者几万元，由于农民无自有资金，只有依靠信贷支持。目前，农村信用社小额农贷额度一般都确定在2000元以下，最多的达5000元，信用社支持产业结构调整受到阻碍，农村信用社信贷扩张相当困难，发展速度和经济效益难有质的变化。

4、农村金融市场竞争活力不足，农村信用社缺乏忧患意识和危机感 

四大国有商业银行纷纷撤出农村市场，由体制尚不健全、目标定位不明确、功能不完善的农村信用社去支撑广大的农村金融市场，使农村金融市场竞争不足，农村信用社缺乏经营危机感和忧患意识，支农资金和支付资金缺口靠人民银行支农再贷款解决，风险化解内部责任难以落实并有效执行，缺乏积极因素和危机感。另外，在没有存款保险机制、风险责任约束机制失灵的情况下，会使道德风险问题可能在地方政府、农村信用社自身和借款人三个层次发生，最后把经营风险转嫁给中央银行。

5、信用社员工业务素质普遍偏低，信贷经营理念滞后。相对于其他银行金融机构，农村信用社员工的文化程度和专业技术水平低、业务能力差，且观念保守、知识老化。长期以来，农村信用社在信贷投向上存在着重工商业轻种养业、重企业轻农户、重公有企业轻个体私营经济和“非农化”、“垒大户”等倾向。有些信贷员对农业贷款有不愿贷、不敢贷和不屑贷的“三不贷”思想。能进不能出、能上不能下和“铁饭碗”、“大锅饭”分配机制，平均主义的体制，使干部、员工不思进取、亏公不亏私，严重缺乏责任感、危机感和改革进取心。

探索农村信用合作社改革思路

 根据1995年曼彻斯特会议上国际合作联盟重新确认的“合作社7原则”，来对照我国现行的合作金融体制，不是几年时间就能与国际接轨的。要从根本上解决目前欠发达地区农村信用社存在的上述问题，必须对农村信用社重新定位，明确服务方向，因地制宜地推行产权改革，理顺农村信用社的经营体制，改善农村信用社的经营环境。

（一）坚持服务“三农”方向，改善支农信贷服务

服务“三农”是农村信用社最基本的市场定位，也是信用社调整信贷结构、改善经营状况的根本途径。近年来部分信用社通过“靠支农化风险，靠支农求生存，靠支农求发展”，取得了明显的经营效益和社会效益。因此，农村信用社要结合当地实际，进一步更新观念，坚持把服务“三农”作为唯一的出发点和归缩点，不断加大支农力度，促进经营状况良性发展，实现社、农“双赢”。

1、大力支持农村产业结构调整，为农村开拓增收渠道。积极配合地方政府调整农村产业结构，扶持农民努力培育新的主导产业，使其成为农业增产、农民增收的主渠道；在支持农民传统种植资金需求的同时，积极推进农产品产、供、销一体化建设，支持“公司+集体+农户”的经营发展，增加农业产业化经营的信贷投入；大力支持黄牛、苔干、核桃、烟叶等具有亳州特色农业向更高层次发展，为农民开创新的效益增长点。

 2、扩大金融服务领域，将高科技手段广泛应用于业务领域，不断发展传统业务，使产品和服务的内容更加丰富，为农民提供更多的金融服务。要开发新的贷款品种，如农村急需助学贷款、婚嫁贷款、住房贷款等的消费信贷。积极支持农村小城镇建设，推进农村现代化进程，逐步发展中间业务，这是农村信用社规模发展的替力所在。

3、坚持信贷管理制度创新。农村信用社根据对农业贷款的特殊需求，采取方便快捷、灵活多样的服务方式，建立有利于农户贷款的操作办法和机制。一是简化贷款手续。按照农户小额信用贷款管理办法，进一步简化贷款手续，积极推进贷款管理制度的创新，实行“信用一证通”，集“股金证”、“存款折”、“贷款证”于一体，农民一证在手，既可办理入股、分红、存取款、结算，又可在授信额度内随时能得到小额贷款，加强农户与信用社的联系。二是适当扩大贷款额度。在确定农户小额信用贷款额度上不能搞“一刀切”，要根据农民的还款能力、借款用途和实际资金需要确定，这样才能真正解决农民生产经营的资金需求。三是积极推广“三核定一挂钩”考核办法，即根据科学测算，对信贷人员按农户贷款的业务量、贷款质量和利息收回率等指标考核，与工资效益挂钩，以激励机制解决存在的慎贷问题，充分调动信贷人员的积极性。

（二）从规范行业管理和金融监管入手，先规范提高，再逐步统一，推进农村信用社改革稳步进行

农村信用社改革要根据当地农村经济发展和农村金融服务需求的实际，因地制宜。就经济欠发达地区而言，在目前产权主体无法一时到位、经营管理者的权力与义务严重不对称的情况下，有必要从规范行业管理和金融监管入手，实施农村信用社制度创新。当前，仍要选择县联社——乡镇信用社两级法人模式，通过强化产权制度改革，完善基层信用社法人治理结构，边规范、边提高，再进一步实施县一级法人模式。

1、实行金融监管与行业管理分开，强化行业管理职能，加大金融监管约束。正确处理好行业管理和农信社的经营自主权关系，既要防止行业管理机关化、行政化，又要防止农信社经营的放任自流。在具体操作上：一是对农村信用社实行金融监管与行业管理分开，即将原来的合作金融监管科一分为二，各尽其职。行业管理科着重从加大对农村信用社联社主任的管理和业务工作的指导，完善内控、强化考核、健全监督方面对农村信用社进行管理，实质上履行一定的所有者的职责，弥补产权不落实的真空。金融监管科通过对县支行合作金融监管工作的指导、协调，加大对农信社的监管力度，改变过去以监管为名行行业管理之实和重行业管理轻金融监管的现象，从而强化行业管理职能，加大金融监管约束。二是转变行业管理思路，将行业管理工作重心转向对农村信用社财务会计核算的真实性、信贷质量监测及损失责任认定、查处等方面上来。

2、进一步理顺和明确产权关系，规范和完善法人治理结构。一是要理顺股权结构，重新明确并落实出资者的权利与义务；二是扩充股本实力，提高抗风险能力；三是股权多元化，以广大农户为主要对象。考虑欠发达地区信用社盈余状况不佳和社员股的单户金额小、入股面广的情况，为调动入股社员的积极性，对社员可享受多种优惠服务，如小额信用农贷的利率不上浮或少上浮、咨询服务免费、农业技术指导（农村信用社聘有农技人员）免费，等等。同时还要进一步落实责任，股东利益要与农村信用社利益结合在一起，让股东关心信用社，真正承担起农村信用社产生风险的责任。在目前产权主体无法一时到位，经营管理者的权力与义务严重不对称的情况下，要通过强化对产权代理人的权力约束，矫正经营者、决策者的权利与义务的失衡状况，构筑有效的内部风险防线来解决农村信用社的经营状况恶化问题。

在产权明晰的基础上，进一步规范理事会、监事会等机构的议事程序，发挥理事会对重大问题的统一决策和有效监督作用，同时还应注重发挥社员代表大会的作用，从而不断充实和行使管理农村信用社最高权力的基本内涵，尽快建立和健全统一法人治理结构。县联社要转变职能，加强服务，促进农村信用社法人治理结构的运作，防止经营管理层过度控制而使基层信用社理事会、监事会形同虚设。

3、边规范、边提高、边统一，逐步实行一级法人模式。在经济欠发达地区,农村信用社实行多级法人制度弊多利少，无论从资金实力还是防范化解金融风险都不适应日益发展的农村经济。因此，在目前情况下，要积极创造条件，按合作制原则对农村信用社进行规范，不断提高整体管理水平，提高经营效益和抗风险能力，在基本规范和经营状况明显改观的基础上，通过逐步取消基层信用社的独立法人资格,由联社实行统一核算,待条件成熟后全部取消法人资格,达到先规范提高再统一核算的目标。同时撤并一部分严重资历不抵债的信用社,优化网点布局,促进其向集约化网点经营迈进，为以后组建合作银行打下良好的基础。

（三）建立激励机制，强化会计监督

1、建立激励机制，全面推进劳动人事制度改革。坚持激励和约束并行，良性互动，加快劳动人事制度和分配制度的改革，推选“能进能出”的劳动合同制、“能上能下”的干部聘任制，对管理人员择优选用，对员工进行综合考评，实行竞争上岗，优化人员结构，提高员工素质。实行与岗位设置的责任和功能相适应的薪酬制度。即将工资总额分为基本生活保障工资和效益工资，实行工效挂钩，多劳多得。

2、强化会计监督，推行会计委派制。一是会计监督职能得到体现。实施会计委派制，信用社会计人员由联社统一委派，会计核算工作直接对联社负责，真正具有相对独立的会计监督权，能够依法依规对所在单位的会计行为进行监督，规范了费用开支，从严治社、增收节支得以落实。二是加强了信贷监督，促进业务健康发展。实施会计委派制，会计人员从放款凭证要素到贷款审批程序等都要认真地进行审核，发现不符合信贷规范化管理要求的，能及时予以纠正或制止，可有效地遏制违规贷款的发生。

（四）理顺关系，积极为农村信用社营造一个较为宽松的外部环境

 一是地方政府要妥善解决财政拖欠农村信用社保值储蓄补贴利息，国有商业银行已经得到解决，农村信用社应有同等待遇；尽快兑现对已归并农村信用社的原城市信用社的损失承诺。二是要建立完备的“农业贷款”扶持政策体系。针对农村生产周期长、市场风险大、利润率低的情况，对农村信用社投向“三农”的贷款实行财政利息补贴或减免营业税和所得税，利用税收优惠引导信贷支农。三是由于农村信用社在金融市场竞争中处于劣势地位，人民银行适当增加再贷款、扩大信用社存贷款利率浮动范围等等，稳定其资金来源，增加其收益。四是各级政府、人民银行和农村信用社共同采取措施加以解决农村信用社的历史“包袱”，借鉴商业银行剥离不良资产的做法，成立托管机构，对农村信用社的不良资产实施剥离，减轻农村信用社的负担，促使其轻装前进。五是人民银行尽快制定相关的转制标准以规范其改制，国家尽快研究制定《合作金融法》，如条件还不成熟，可先出台有关的试行条例，使我国的合作金融在产权、机制、运作等方面有章可循。

参考文献：

〔1〕 谢平，2003年，《中国农村信用社体制改革的争论》，《金融研究》，2003.1

〔2〕 戴根有,2003年，《中国金融改革和发展的若干重要问题研究提纲》，《金融研究》，2003.9

〔3〕 中国人民银行代表团，2002年，《论合作金融的混合治理结构》，《金融研究》，2002.7

〔4〕 史纪良主编，2000年，《美国信用合作社管理》，中国金融出版社

〔5〕 龚方乐，2002，《以合作制为基础，引入股份制管理》，《金融时报》，2002.1.21

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